在法治轨道上推进特区改革

江社安 陈 宇 张正峰

2014年是全面深化改革的开局之年，习近平总书记审时度势、统揽全局，强调“凡属重大改革都要于法有据”，为新时期全面深化改革设定了根本原则，划清了基本边界。深圳经济特区作为中国改革先锋城市，走过了“摸着石头过河”的探索改革历程，又肩负着“三个定位、两个率先”的深化改革使命，深入领会贯彻中央最新改革精神，率先探索“于法有据”谋划推动重大改革，奋力开创改革事业发展新局面，责无旁贷，任重道远。

一、如何理解“凡属重大改革都要于法有据”

“凡属重大改革都要于法有据”，是新一届中央领导集体总结过去改革经验教训，部署推动未来全面深化改革的重要精神指示和根本要求。

（一）凡属重大改革都要于法有据，并不是要为改革设置障碍

鼓励改革与强调法治并不冲突。过去的改革，我们鼓励敢冒、敢闯、敢试、敢为天下先，似乎一个“敢”字道尽了改革的全部玄机，似乎改革就是要突破法律，不突破法律就无法改革。过去的改革，面对的是陈旧落后、不合时宜的法律法规，要解放和发展生产力，自然要敢于趟雷区、走盲区，破除旧的条条框框。现在的改革，面对的则是已经逐步确立完善的中国特色社会主义法治，继续改革已然有法可依，改革的整个过程，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

（二）凡属重大改革都要于法有据，是正确处理改革与法治关系、推动改革回归法治轨道的本质要求

新时期改革必须回归法治正途。中国改革迄今，成就举世瞩目，同时各种问题尖锐凸显，一些成也灰色败也灰色的改革路数和改革理念，亟须套上法治笼头，纳入规范有序正轨。法治的本意是“立”，通过固化改革经验，建立根本行为准则，据以治国理政。当前强调“凡属重大改革都要于法有据”就是强调要从转变改革理念做起，在中国特色社会主义法治体系下，但凡推行重大改革，必须树立法治思维、遵照法治方式、坚持依法推进，必须先制定或修改相关法律，或依法取得授权，确保改革不与法律法规相冲撞，不动摇中国市场经济的法治化方向和进程。

（三）凡属重大改革都要于法有据，是建立广泛改革共识、确保改革取得预期成效的基本前提

改革需要共识。当前改革已经进入深水区、攻坚期，继续深化改革，必将涉及各种错综复杂的利益群体，触及各种不可预期的风险阻力，更加需要一定的社会共识基础，需要更为广泛的支持。法治是社会共识的凝结。中国特色社会主义法治，集中凝结了现时社会公众价值共识、制度共识和行为共识，是全国最广大人民群众利益的根本体现。当前强调“凡属重大改革都要于法有据”，就是强调要基于中国特色社会主义法治所凝结的社会共识，来谋划推动改革，充分反映和维护广大人民群众的利益诉求，合法实现国家的执政意志，在自上而下与自下而上的互动中，以较小的代价与成本推进改革，并确保改革取得预期成效。

（四）凡属重大改革都要于法有据，是避免改革倒退走偏、最大限度维护社会稳定与政府权威的重要保障

改革是把“双刃剑”。改革是对社会上层建筑的动态调整过程，可能前进、倒退，也可能停滞、走偏。当前社会阶层加速分化，利益诉求多元，博弈渠道多样，改革不无经受阻挠、诱导，出现严重倒退或走偏的风险。法治是我党治国理政的基本方式，是实现新时期国家治理能力和治理体系现代化的内在要求。当前强调“凡属重大改革都要于法有据”，本质上就是要妥善处理改革与发展稳定的关系，就是强调但凡重大改革务必遵循基本大法，不能走上类似于戈尔巴乔夫改革的歪路；务必尊重基本经济规律，不能走上复辟传统计划经济的老路；务必恪守社会公平正义，不能走上有损广大人民群众根本利益的邪路。

历史经验也反复证明，成功的改革往往有章、有法，失败的改革往往没有章法。法治，是改革的根本依据，是确定改革方向的不二法门。只有置于法的框架之下，改革才有坚实的基础，改革的“方式、方法”才能真正奏效，改革的成果才真正可期、可获，改革最终才能最大限度维护社会稳定和政府执政威信。

二、深圳如何在重大改革中践行“于法有据”

法治化是社会发展最大的“公约数”，也是深圳全面深化改革的突破口。深圳在新时期践行改革“于法有据”，既要妥善处理与中央的关系，确保重大改革事项与中央保持高度一致，又要不断强化法治观念，努力增创特区法治新优势，开创特区改革新局面，在法治基础上深入谋划特区事业发展的前途与未来。

（一）不断强化法治观念，塑造在法治轨道上“敢闯”、“敢试”的特区改革新风格

改革“于法有据”必须写入特区改革“军规”。深圳经济特区因改革而生，因改革而兴。深圳最不敢懈怠的，就是改革。当年深圳改革主要是“破”字当头，打破计划经济体制束缚，解放和发展了生产力，现在则要“破”、“立”结合，“立”字当先，率先形成一套更加完善的制度体系。要力争打造一流法治城市，努力增创特区改革的法治新优势。在立法上“敢吃螃蟹”，努力创造良好法治新环境；在执法上“务必从严”，树立法律尊严和权威；在司法上“改革创新”，着力提高司法体制效能；在理念上“凝聚共识”，使法治成为全社会的共同意识与自觉追求。在具体实施特区三年改革总体方案时，对于覆盖五个重点领域的20项改革任务，要坚持在法治的轨道上勇敢“闯”、大胆“试”，努力塑造尊法、崇法的特区改革新风尚。

（二）大力增强立法能力，开创“改革”、“立法”良性互动的特区改革新局面

改革“于法有据”，命门在于立法能力。与其他城市相比，深圳握有两大发展重器，一个是改革的先行先试权，一个是特区立法权。能否打好这两张牌，决定着特区事业的成败。我们既要努力发挥特区“先行先试”优势，用足用好特区四个“先行先试”权和前海22项先行先试政策，大力推进改革，又要切实用好特区立法权，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。在具体立法实践中，要坚持科学立法、民主立法，努力建立“人大主导、多方参与”的特区立法新机制；不断增强特区立法的针对性、及时性、系统性和可执行性，从制度和法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题；进一步完善立法程序、规范立法活动，健全法律出台前评估和立法后评估制度；有计划地对现行法律法规进行全面、系统清理，对明显不适应当前实际者，及时予以修订或废止。同时，还要重视协调改革决策与立法决策之间的关系，以改革推动立法与时俱进，以立法保障改革正名正行，步步为营、稳扎稳打、交替推进，努力开创改革、立法良性互动的特区发展新局面。

（三）逐步完善法治程序，设定将“开门改革”法定化的特区改革新姿态

改革“于法有据”，必须重视程序正义。深圳要在新的历史时期深化和引领改革，必须充分发扬民主，尊重并站在改革各方的立场，多方考量并周密谋划部署。要紧密结合党的群众路线教育实践活动，坚持做到“从群众中来，到群众中去”，为改革建立良好的群众基础。要积极拓展公民有序参与改革途径，通过座谈、听证和互联网、微博、微信等多渠道征询改革意见建议。要逐步探索由群众来为改革立项等新路子。要以“壮士断腕”和“刮骨疗毒”的勇气，向社会公布审批部门、解释设定依据、明确审批对象，亮出政府的“权力家底”。要逐步将上述“开门改革”举措常态化、法定化，逐步形成特区改革新姿态。

（四）切实加强法治监督，把约束权力、“分好蛋糕”作为特区改革新基调

改革“于法有据”，重在权利实现。改革不是权力的分享，而是权利的实现。深圳从一穷二白起家，初期改革侧重于“杀出一条血路”和“做大蛋糕”。发展到今天，特区改革还要更多兼顾在法治阳光下用好权力、“分好蛋糕”。一方面，要进一步规范和约束权力。韩非子有云：“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”就深圳而言，“奉法者强”，就是要从敢于破除禁锢束缚，向戴着法治笼头踏出盛装舞步转变，不断用法治手段强化权力约束和监督。另一方面，要在继续弘扬改革、追求效率的同时，切实避免利益集团胁迫改革分配，防止改革出现部门利益固化，真正实现改革发展红利普惠共享。