官僚制理论对我国地方政府行政决策体制实施模式的启示

(天津铁道职业技术学院，天津 300240)

“官僚制”，又称科层制，在英语里用“Bureaucracy”来表达。自从20世纪初德国的社会学家韦伯提出官僚制理论以来，“官僚制”逐渐开始被人们所认识、接受、批判和发展。自从这个理论被提出以来，一直被广泛应用的同时也不断地被批判，情况虽如此，但迄今为止，还未出现任何一种可以完全取代官僚制的新的组织理论。综观我国研究现状，学者们研究的角度大多集中在理性方面，因为其实际意义在于理性官僚制对我国社会和经济的发展具有重大作用。虽角度多样化，但比较集中倾向于认为官僚化不足在我国地方政府行政决策体制模式之中有所渗透并有诸多表现。因此结合我国的具体国情，对理性官僚制的借鉴和超越的过程中可以找到优化决策体制模式的路径。

党的十八大报告强调：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”所以，改革和完善我国行政决策体制尤具有紧迫性和重要性。从行政决策体制目标的演变来考量，新时期我国行政决策体制的总体目标是实现公共决策的科学化、民主化和法制化，这也是我国社会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基本任务，亦是优化我国地方政府行政决策体制模式的目标。

一、对官僚制理论的理解及借鉴

(一)对官僚制理论的理解

从韦伯的论著成果当中，我们可以推出他对这种新提出的政体类型——官僚制的界定。

第一，从理性的角度来理解。官僚制组织能够为成员行动提供合理性的标准，那么组织行为的可预见性和稳定性必然更强，即“理性”特征显著，而当将其与传统类型组织进行对比时，其“理性”特征就欲加突出。这些理性因素包括：专门的行动和权限要从法规上进行明确规定并由层级制进行协调，注意持有公平、情感中立的态度，注重突出服从于理智的规则和非人格化的特殊品质，行事过程中保持一种形式主义的、非人格性的精神，确定的规则组织成员必须严格执行，专业知识和专家越来越能够控制组织活动。

第二，从权威体制的角度来判断。法理型统治的最纯粹方式是官僚制，以官僚制组织形式出现的才是合理——合法的组织。韦伯认为，它是现代社会中处于主导地位的权威制度。人们服从的并不是某一个人，而是一个非人格化的无私秩序。权力与权威联系得最密切，而可从一个权力群体的角度来理解官僚制。

第三，从理想状态的角度来分析。韦伯的官僚制指的是一种是纯粹、抽象、标准的理想中的组织形态，在现实中并不存在与其完全相符的官僚制，现实生活中的组织常常是几种形态的结合体。

(二) 官僚制理论的可借鉴之处

很多学者指出，官僚制漏洞百出，危机重重，但它对于我国地方政府的行政决策体制建设，仍有许多可借鉴之处。包括：明晰机构和人员的职责、权限划分，并由法规严格设定；将公与私严格分开，公务关系对事不对人；公务人员所从事的是一种“职业”，要想从事这种职业不仅要经过公开考试选拔，而且担任官职的公务人员要效忠于组织的职务目标；官员的身份虽是终身性质的，但并不代表官员拥有占有该职位的权利等等。而其中最为主要的就是明确法律制度的权威，使公共行政在制度和规范调节下运行。

(三) 借鉴官僚制理论的方法

借鉴官僚制，就是依据韦伯——威尔逊范式对我国的行政决策体制进行优化。优化不是简单地否定和抛弃，而是在充分发展和完善社会主义市场经济的前提下，吸收官僚制的合理内核去建设有中国特色的官僚体制。当然，这主要由政府自身来实施。当然，同时也要借鉴适合中国国情的理念。

二、官僚制理论视野下我国地方政府行政决策体制模式的优化路径

在社会主义市场经济条件下，政府在进行决策时所凸显出来的许多问题，需要在行政实践中不断认知、探索、检验才能逐步解决，仅仅单纯通过价值因素的引入，依靠道德水平高和素质优秀的人才来构建现代化行政决策体系是远远不够的，更需要通过加强制度、体系的完善、建设来实现。因此，市场经济条件下的政府应该是受到法律法规的制约，即政府应该在法律法规规定的职责范围内来行使职权。

我国尚处于从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具备一些传统因素，也兼具诸多现代因素。长期自给自足的自然经济，为传统社会中的以血缘关系为基础的家族式组织的形成了提供了土壤。建国后，我们建立了新型的以管理为职能和以社会分工为基础的各类型社会组织，如各类企事业单位、军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等等。但家族主义思想在人们的观念中已经根深蒂固，所以传统家族式组织对现代组织的强大影响依然存在。因此，传统的思维定势，在旧体制消失之后依然继续发挥着一定的作用。因此在现有体制下，“传统因素”与“现代因素”的摩擦愈演愈烈。我国现阶段正处于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段，我们必须从我国的社会发展阶段出发，来设计我国行政决策体制的改革方向。目前，继续完善现代官僚制成为中国行政发展的主要方向和趋势。重塑中国政府时要坚决秉承理性、法治、科学的精神，但这并不意味着我们要重蹈西方官僚制的覆辙，而是要根据实际情况兼容并蓄，批判地接受。

(一)规范决策程序

理性官僚制倡导法律制度的权威，这可使公共行政规范化、制度化。而我国的行政决策体制恰恰最严重缺乏的就是制度、法制和规范，缺乏法制理性精神，行政组织中到处弥漫着世俗的理性思想。法定权力三重结构的模糊性造成了地方政府行使权力的随意性、行政运作过程缺乏规范和秩序、决策过程缺乏监督机制，这些都是缺乏理性精神的体现。鉴于以上方面，我国地方政府的行政决策体制优化应从以下几个方面进行：

1．严格规范决策程序，实现制度化的决策过程。在整个决策过程中应实现：程序的完整化，论证的民主化，方法的现代化，多方案选优等。从提出目标、实际调查、资料分析、确定方案、评估论证直至择优，都须严格规定，执行严格程序，从而从制度上杜绝领导意志和拍脑袋决策。

2．实现决策过程的法制化。官僚制组织的重要特征之一是遵循效率取向，注重法律和程序。在意识形态领域，无形的巨大的保守力量是传统。克服传统习惯和思维定势的最好办法就是实行法制化，而这必须要有由一套完善的法律制度来保证。制度化、法律化的实现是确保决策科学化、民主化的根本保证。我们要坚持把握住当前已经取得的改革成果，把它们用法律和制度的形式确定下来，并最终将决策行为完整地纳入法治轨道。可采取的措施有：

政策参与者的资格、权利和义务应有相应的法律规定，进而保障广大人民群众能够参与决策的制定。这要求必须公开和透明关于决策制定方面的问题，包括公开机构设置及职能、公平进行人员选拔、公开决策、决策机构行使权力公开透明等等。

决策权力的合理结构应有相应的法律规定，进而可以理清决策子系统中各决策主体之间的关系。例如要明确划分党政系统、政府、人大各个决策主体的职责、权限和范围，使其三者之间实现合理分权。人大的最高决策权地位不可动摇，党对决策工作的领导必须坚持，还要发挥政府作为一个决策主体的地位和作用。用法律规定的形式明晰决策程序，这可实现以法律的形式将科学合理的决策程序固定下来。

决策失误的法律责任追究制度应有相应的法律规定。这可从法律的角度规范和约束政府的决策者，进而起到提高政府的办公效率和责任心的作用。从国家经济和政治发展的角度考量，如果政府的决策侵犯了公众利益和公民权利，那么就应必须追究决策者相应的法律责任，以此促进政府决策者慎重决策。

3．完善对行政决策权力和过程的监督机制。现代政治对权力特别是行政权力缺乏必要的监督，要防止对权力的滥用，就必须实现权力的多元化。在某些情况下，公众利益与决策者的利益并不能取得完全一致。因此，必须对决策系统实行有效的制约和监督。其中包括监察部门的监督，人大对政府监督，政府及其部门之间的相互监督和制约，也包括各种民主形式的监督。这种监督和制约不但要从制度上进行明确，“把权力关进制度的笼子里”，而且还要从权力分配和组织体系的角度的进行规定。

(二)优化决策组织体系，合理分配决策权力

既具有决策权又拥有执行权，这为政府决策体制的高度集权提供了制度保障。当前，在很大程度上，地方政府的科层结构如果离开党政结构，要想充分发挥其应有作用还是具有很大难度的。要想解决政府权力的集权化问题，必须要优化决策机构设置，合理分配决策权力。那么其关键就在于调整党的组织形式和工作机构。

1．必须调整党的组织形式和工作机构。主要包括：精简党委办事机构，其所负责的行政事务由政府相关部门管理，真正实行行政首长制；逐步撤销政府各部门现有的党组、纪检组；党的纪律检查委员会应将精力放在党纪党风方面，不再处理法纪案件；党对国家政治事务的领导主要是通过使党的主张通过法定程序变为国家意志，而对国家的生活不应进行直接的、具体的领导，而应通过间接的方式和原则对国家的生活进行管理。

2．实现决策权力在各层级之间纵向或横向的合理划分。在此基础上，确定权责对等的分级决策体系，这是进行科学决策的基本前提，也是实现市场经济条件下决策主体多元化、独立化必须具备的因素。

3．实现决策机构设置的科学化。有些现有机构的设置、撤销、合并在很大程度上具有随意性，而其规格、隶属关系也未经过科学的论证；导致部门的职能权限不明确、不合理，常常以“领导意志”为转移，导致机构重叠、职能交叉、权责不清。因此我们必须按照决策、执行、监督相协调的要求，精简、统一、效能的原则，继续推进政府机构改革，合理设置机构，科学规范职能，明晰人员结构，实现机构和编制的法定化。

4．扩大决策主体范围，分散集中权力，建立平等参与机制。现行的决策模式，确保了党对国家政治生活的绝对领导，同时也缺乏了与系统外相关要素的互动。过分强调党在决策体制中的核心作用，就弱化了其他民主党派、社会团体、社会群众的政治参与、意见表达的功能。这种缺乏“外部输入”的决策模式，为领导人格化倾向提供了土壤，进而导致整个决策过程带有较大的风险性。所以应让相关专家及各种专业研究机构参与决策，实现决策过程的民主化。

5．逐步实现谋(参谋)、断(决策)、行(执行)的适度分离。党高度集中了谋、断、行的权力，同时也弱化了其他权力主体的活力。首先，决策者的主要职责应该是“断”，而不应是“谋”。因此必须要强化社会发展研究中心、党政研究室等机构的参谋、咨询功能。从法律上明确给予其地位，这样便可实现对政策问题跟踪、提供咨询和建议提供了根本保障，进而不断完善体制内的政策研究组织。其次，长期以来，我国政府部门拥有双重身份，既决策的制定者和执行者，直接导致政府部门职责不清、效率不高。因此可尝试有些部门专门负责政策的制定和研究，有些部门则负责政策的执行，直接为公众服务。当然，分离只能是“适度”的，因为必须保证决策制定与执行过程中的有效沟通。

(三)实现组织结构层次的行政制度创新

理性官僚制严格的等级结构忽略了位于“金字塔”最上层的组织成员的必要的节制等问题，严重削弱了下层成员的积极性和创造性，我们必须要超越它。要从组织结构层次的角度实现行政制度的创新。从现代官僚制的准则和理念出发，从制度角度进行考量，重新安排政府以及其功能，包括对政府与政府外主体的关系、政府机构之问的关系、不同层级政府之间的关系作出必要的调整；对政府的管理职能、管理权限、管理方法以及机构设置、人员编制、财政预算、行政责任等进行再考量、再分析、再设计、再定位，进而构建独具中国特色的行政决策体制。

(四)建设有中国特色的现代组织文化

传统文化因素造成了中国官僚化不足的现状，这一因素在潜移默化中对政府行为进行隐蔽的、长期的、普遍的影响。在“理性”精神的支配下，理性官僚制崇尚、畅导契约观念和法治观念，而这正是中国传统文化中最为缺乏的。克服决策的随意性和人格化倾向，构建充满理性精神的组织文化是实现决策的科学化、民主化、法制化必然选择。首先，我们要在观念上培养理性精神，提倡理性的工作方式；在作风方面倡导实事求是的精神，推崇重契约非人情的工作理念；在分配方面倡导功绩主义原则。其次，通过教育，用现代精神去改造传统观念。但是理想的官僚制是假设组织成员不存在个人情感、个人偏好的，在这一点上我们必须超越，因为排斥了个人价值，同时也就不再有责任感。中国特色的组织文化应该通过公共行政道德化来实现对理性官僚制的超越，进而重视个人价值。

(五)推进知识管理的进程

传统的金字塔式的科层组织结构注重等级化的权力关系、职能化的专业分工、标准化的作业程序、严格化的规章制度，那么人的活力和创造力就很难有发挥的空间。网络组织结构正在取代传统的层级组织结构，新型的组织要求新的管理思想和方式。网络组织结构具有很大的灵活性和适应性，强调成员间的协作和沟通。这些特点都是对科层结构弊端的有效弥补。知识管理可使组织提高对变化环境的应变能力和适应能力，从而加强组织的生存能力。总之，知识管理是知识经济社会发展的必然要求和趋势。由此所带来的管理革命的影响是深远的。对处于社会转型时期的中国来说，既是挑战，又是机遇。