“五位一体”视角下的新型城镇化

董新刚

（内江职业技术学院，四川 内江 641000）

城镇化是中国社会转型的一项重要工程，《国家新型城镇化规划（2014-2020）年》提出以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的基本原则，这种宏观性、战略性布局对于指导新型城镇化建设实践至关重要。结合党的十八大提出“五位一体”的社会发展布局格式，论文从农地产权制度、依法治村、城乡二元文化融合、社保和公共服务体系、资源管控“五位一体”视角，完成由宏观布局到微观支点一一对应论述，从而更加科学地推进中国社会的城镇化和社会转型。

一、“五位一体”新型城镇化理念

“五位一体”新型城镇化是指在农地财产权层面设立财产权主体登记和权利救济制度；在乡村管治层面，强化乡村道德规范，推行依法治村，实行法制保障；在文化建设层面，发展乡村服务业，特别是文化服务的置换，实现城乡二元文化的对接融合；在公共服务体系层面，转变“二元观念”，引进民间资本，构建公平的社保水准；在人口问题和资源控制层面，提出尊重自然，科学管控资源，有效稳定人口的生态理念；这种新型城镇化理念的关键是“人”的城镇化，即转变农民的生产方式和生活方式，为农民提供与市民相同的社会公共服务，推动其“市民化”。笔者认为在不需大量转移乡村人口，扩大城市规模的基础上，“以村为村，以城规村，以村建城”的思路，科学设置“村”的组织级别，根据当地经济、人口、文化等因素，因地制宜，有条件地整合自然村的资源；规划农村新社区，大力发展农村学校、社区医院、通讯等公共基础设施建设；它不应仅仅是机械的工程建设，更应该注重完善和提高以“村”为基础单位的社会公共服务职能，给予乡村与城市均等的公共服务（水准）资源配置，这对于“村”的城镇化和均衡城镇化发展意义重大。

二、设立农地财产权和权利救济制度

在我国，土地作为一种特殊的社会资源，每次社会变革中都发挥其特殊的历史功能——政治价值和经济价值。1978年之前偏向于政治价值，1978年之后更偏向于经济价值。现有的联产责任承包制的生产经营模式已不能适应乡村社会发展生产力的需要，地权改革又迫在眉睫。但作者要阐明的是此次地改中，土地依然发挥经济价值的历史功能。党的十八大报告及十八届三中全会重大决定关于地权改革涉及两个重要方面：一不变农地集体所有性质，如坚持农村土地集体所有权,坚持家庭经营在农业中的基础性地位；二赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。显然，这次地权改革重点在于赋权于农，保护农民权益，激发乡村社会发展活力。但对于这些实体权利如何具体实行，我们应在以下三个方面予以制度性尝试：

首先,农村土地所有权主体虚拟。依据我国宪法及其他法律的规定，农村集体土地所有权的主体是“农民集体”。然而“农民集体”是一个抽象的政治概念，不能具体行使对土地的有效监督和管理职能，不具有法律关系主体资格；设立农地产权使用登记制度，确立个体对土地使用权的法律主体地位，具体使用权主体权利义务界限，确保农民相关土地权益的实现。其次，赋予的财产权利不具有完整性；政府垄断土地的统一经营和规划权。在规划目的、规划制定、规划信息公开方面缺少公众参与，特别是农地出让协商过程中,农民不具有谈判主体资格和定价的话语权。所有权主体不享有、行使实质性的法律权利。这本身违背权利本位规则，在土地出让议价过程中，缺少权利主体的参与，可能导致因土地收益产生的巨大财富无法均衡地分配，损害农民权益。实行政府土地经营规划相关信息公开，广泛征集民众对政府项目规划建议，有利于政府土地项目规划决策更符合民意，也可监督权力，遏制腐败；建立农地出让议价听证制度，赋予农民直接表达自己的利益诉求的资格，使国家、政府、农民三方在利益分配上减少纷争；最后，应当提供权利救济制度。欧美发达国家设立农地司法保护制度，而我国目前没有相应的救济制度。如农地经营承包权被抵押、担保而丧失时，如何给予救济是保护农民土地权益的底线。新民民主义革命时期，毛泽东说“中国革命的核心是农村和农民，农民和农村的核心是土地”。城镇化的今天，土地改革依然是利益格局的核心。

三、强化乡村道德规范，推行依法治村

一方面，户籍制度的限制，农民被禁锢在落后的乡村，远离先进的思想意识和物质文明，这也决定了农民低下的社会地位。长期集权文化传统的影响，使得多数民众在观念和行为上并不认同自由民主价值；而乡村精英主张的自由民主观念又受制于民众既服从于权力又侵害权力两面性行为模式，最终民主自由的观念难以普及乡村社会。另一方面，当前乡村社会处于转型时期，随着风俗习惯、家族组织等约束力的降低，乡村的纠纷事件，在缺乏相应权威监管调解之下,容易发展为极端事件；长久积贫积弱，造成精英大量流失，农民权益在遭受侵害时，缺乏基本话语权。因此，乡村的治理、矛盾调节需要精英、权威。引进具备政治素养和法律专业知识的大学生担任村官，辅助村委以法律思维和方式治理乡村，帮助村民建立在法律框架内化解纠纷的行为模式，以开设思想政治讲堂的形式灌输和讲解社会主义民主自由。不能仅靠法律，乡村社会本是靠血缘关系、亲情维系，化解乡村社会戾气和纠纷，道德的约束仍很重要。积极倡导长幼之间孝悌感化、邻里之间信义、夫妻之间和睦、亲疏之间礼让教育，树立社会对公序良俗、道德规范认可、敬畏的乡风礼俗。

相对宽松的环境下，民主和法治思想在乡村社会的传播和普及，从而使得公民力量逐渐壮大，并有益引导乡村文明发展，为乡村社会的转型创造有利条件。

四、发展乡村服务业，促进城乡二元文化共生互鸣

市民生活水平高于村民的主要原因是物质生活水平和精神文化需求，特别是以社会服务业的发达和生活观念、方式相互影响为基础形成的价值观。从后者来看，城乡二元文化衔接、融合，均衡发展是至关重要的，这大力发展乡村社会服务业发展，增加文化服务总量，缩小城乡文化发展差距。以农村和中西部地区为重点，向农村配置更多的文化资源，如村文化室建设，共享文化服务网络建设、农村电影放映等文化惠民工程，文化科技卫生法律“四下乡”，引导社会企业的公益活动开展下乡活动。通过“下乡”单项文化输入活动，把先进的、科学的、现代的市民生活方式和观念带到乡村，建立以城带乡联动机制，积极开展城乡文化帮扶，鼓励城市文化服务向农村延伸，丰富乡村文化内涵；制定政策引导，政府补贴农户，鼓励市民以“回乡探亲”方式，将乡村淳朴、节俭的良俗反向延伸入城，既增加城乡居民情感联络，减少城乡生活观念的隔阂，又实现城乡文化循环互动，在生活观念的相互影响中着力形成城乡主流价值观，各个利益群体生活方式和意识形态上的冲撞就会减少，社会就会和谐。同时保持乡村文化的相对独立性，推进城乡文化的融合和统一，实现二元文化的“求大同，存小异”，增强整个社会文化的包容性。

五、构建均等化社保和公共服务体系

主观方面，城镇化或城市化过程本身就已经在主观意识中把中国社会划分为城乡二元化。市民和村民“身份等级”的限制，使得他们在教育、医疗、养老、住房等方面享受的基本公共服务水平上存在巨大差异。这种差别待遇的实质是基本公共服务权利上的不平等；在某种程度上，原有的城镇化模式是城乡发展观念、利益格局推行下的产物。所以，城乡发展首先应当打破原有的二元观念和利益格局，使村民和市民法律上一视同仁，政策上同等待遇。客观方面，由于体制及历史因素造成现存的二元体制。近代中国特殊的历史经历使政府错失了全球工业化的发展机遇，出于提高生产力的需要及西方工业强国模式的影响，根据国情制定优先发展城市的改革道路，有限的财力和公共服务资源优先供给城市，特别是城乡基础设施建设和公共服务差别财政支出制度加剧城乡二元结构。实现社会保障和公共服务均等化的关键在于扩大公共服务资金来源。一是通过财政转移支付加大对社保的资金支持，如构建统一城乡居民基本养老保险制度。“新农保”和“城居保”的待遇虽低，但无障碍对接和高覆盖率，在一定程度上有校正城乡分治的效应。二是搭建多元化融资平台，在政府引导下，建设公共设施，提高公共服务水平。如学校、公租房、厂房、公路建设资金由政府和民企共同出资；在农村社区发展零售、快递、福彩等服务行业。而民营企业在城镇化过程中必将面临极大的契机。

六、科学管控资源，有效稳定人口

1.树立因地制宜，尊重自然的生态理念

城镇化发展必须综合考虑社会发展需求、资源承受能力和生态环境容量，特别是在城乡资源利用方面，应当根据当地资源储备情况、开发空间、利用现状、资源开发后期污染处理等实际状况，作出生态效益和经济效益综合评估报告，制定地方资源规划法案，切实通过合理利用资源、保护环境，树立尊重自然的生态理念；如新农村基础设施项目建设中供水方面，对水资源丰富的地方，避免“围湖造田”,滥采滥取水资源，建立垃圾处理站和污水处理设施，确保当地水资源生态平衡；对水资源贫乏的地区，采取集中供水，建立特殊时期储水机制，提高资源利用率，拓宽乡村发展的空间。

2.稳定人口政策，减轻资源负重

1982年，计划生育作为基本国策制定并实施，人口过快增长得到了有效控制，但又出现了临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等综合人口结构矛盾。笔者认为，不应归责于现行的计划生育政策，执行政策的尺度也是应该考虑的影响因子。改革以前，人口政策执行的弹性过大，造成一段时期内的人口膨胀；改革以后，过于严格的政策执行又产生新的人口问题。需要指出的一点：人口不应过度受政策或人为因素干扰，应遵循其发展的客观规律。人口是经济社会资源环境最基础的要素，它的波动必然会给国家发展带来深刻影响。面对人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的现状，必须长期坚持计划生育基本国策不动摇；并且根据经济发展水平、资源环境承载能力，制定科学的人口发展规划，逐步完善计划生育政策体系，从而实现人口发展的软着陆。

总之，城镇化是一项社会化的系统工程，各种社会资源、要素发生着相互交换和配置；欧美国家的城市（镇）化以工促农，以城带乡的模式推进整个社会包括乡村社会向现代社会变迁。这种粗放式城镇化在我国没有产生预期的理想效果，因为中国落后的农业产能负担和庞大的人口压力是其他发达国家所不具有的。辩证地看，这种负担和压力也说明乡村社会蕴藏着中国城镇化所需的巨大发展空间。所以，以“城”的城镇化为推手，以“村”的城镇化为牵引，用“五位一体”新型城镇化理念提升整体城镇化质量，走出一条适合中国国情（特色）的新型城镇化道路。