社会法立法模式研究

陈君

（福州大学法学院，福建福州 350108）

社会法立法模式研究

陈君

（福州大学法学院，福建福州 350108）

社会安全稳定是法治国家追求的终极目标。社会法以公平正义为基础，通过保障社会弱势群体的利益，使社会达到公平正义，稳定和谐。社会法是社会稳定的安全网，是任何一个法治国家不可或缺的重要制度。社会法的立法模式关乎社会安全稳定大局，具有深入研究的理论和实践价值。本文将对社会法立法模式做出系统性介绍，并在对各模式进行分析对比的基础上，对我国社会法立法模式做出选择。

社会法；立法模式；合并式；分散式；交叉式

一、相关概念的界定与分析

（一）社会法

社会法是我国社会主义法律体系的重要组成部分，它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面社会关系的法律规范的总和。社会法重在保障公民社会权的实现，维护弱势群体的合法权益。德国的社会法即社会保障法，法国的社会法包括社会保障法和劳动法，我国台湾的社会安全法即是社会法。在我国，社会法涉及劳动法、社会保障法以及教育法、公用卫生事业法、慈善与募捐法等多个部门法。综观各国的社会法立法，社会法的责任主体主要是政府；社会法的目标就在于重点保障社会弱势群体的利益，追求实质公平与正义，促进社会安全、稳定、和谐发展；社会法的保障方式是通过立法，明确界定政府职能，协调政府与社会全体成员的关系，从而维护社会的安全稳定。

（二）立法模式

所谓立法模式，又称立法体例，是指一个国家或地区立法所采取的方法、结构、体例及形态，一般是统指法律以何种形态作为表现［1］。不同国家的社会法立法模式不完全相同，即使是同一个国家在不同历史时期，其社会法立法模式也会有所不同。

二、社会法立法模式的域外考察

（一）合并式调整模式

合并式调整模式，又称为集中式调整模式或综合调整模式，该模式主要表现为国家立法机关按照高度集约的原则制定一部内容全面的社会法，较完整地规定关于社会保障的各项制度。

合并式调整模式的特点在于：第一，集中在一部法律中规定关于社会保障的各项制度；第二，立法内容相对比较全面，一般涉及健康服务、教育保障、劳动保障、特殊群体保护、社会福利以及社会救济等社会生活方方面面的内容；第三，法律名称一般统称为“社会法”、“社会保障法”、“社会安全法”等。

美国的《社会保障法》和新西兰的《社会保障法》是合并式调整模式的典型代表。以美国《社会保障法》为例：

1935年美国通过的《社会保障法》在世界社会法史上具有里程碑式的意义。美国的《社会保障法》共11章，每章单独编条文序号，条文总数超过100条。《社会保障法》第一条规定:“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行作出妥善的安排。”其中在第2章“联邦老年福利”（共10条）、第3章“授权各州管理失业补偿制度”（共3条）、第4章“授权各州建立儿童补助计划有关拨款事项”（共6条）、第5章“授权各州实行妇女和儿童福利”（共41条）、第6章“公共健康服务计划”（共3条）、第10章“授权各州实行盲人补助计划”（共6条）都是对政府社会保障职能的具体规定。此后美国国会以本法为基础不断完善该法内容，进一步扩大社会法保障的范围。

美国统一的《社会保障法》的出台有其深刻的时代背景：工业革命给美国带来经济繁荣，然而大资产阶级受惠的同时，老年工人失业率却急剧上升，阶级矛盾激化。加上1929～1933年的经济危机，大量人口失业，广大劳动人民陷入极端贫困状态，美国的阶级矛盾急剧尖锐化。美国急需减轻社会贫困化的程度。罗斯福首次系统地提出福利保障社会化主张：一是福利保障的方式需要根本变革。二是应把全国男女老少的安全保障放在第一位。三是联邦政府应负起社会保障的责任。由此，美国社会保障的立法工作逐渐开展起来。美国工业化社会的福利保障开始由联邦政府承担主要责任，福利保障真正成为一种社会保障。在经济危机的催生之下，一部高效统一、内容全面的《社会保障法》出台了。

《社会保障法》对政府职能做出了较为全面的规定，改变了美国以往奉行的“管得最少的政府就是最好的政府”的观念，颁布后使得政府在保障人民福利方面担当重要角色，对经济发展、社会稳定具有重要作用，政府保障社会安全稳定的功能得到充分发挥。

合并立法的优势在于：

第一，突出共性，照顾到了劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面之间的内在关系。社会法涉及到社会生活方方面面的内容，从所规范的法律领域看，涉及到劳动关系、社会保障、社会福利以及特殊群体权益保障等方方面面的内容，依此，其所涉及的内容确实有较大不同。然而从立法的目的和作用看，各法律领域之间则具有很强的同一性。各个法律领域的立法目的在于重点均在于保障社会弱势群体的利益，追求实质公平与正义，显然各个领域之间所保障的法益相辅相成，难以偏废。按这一思路合并立法，确无不当。美国的社会法体系的发达以及社会法良好的实践就是最好的证明。合并立法最突出的优点在于兼顾到各个法域之间的内在关系。合并立法将社会法所涉及的各个法律领域综合于一体，使其在内容的联系、程序的操作上的结合更加密切、高效，也为理论研究开避了新的路径。

第二，便于社会法内容的制定，适应社会弱势群体对社会法立法的整体需要。社会法调整的领域非常广泛，包括劳动关系、社会保障关系和特殊群体权益保障关系等多方面的内容。根据所涉及的领域不同，分章分节做出专门的规定，这样内容清晰而且调整的法律关系具体明确。这样在一部专门的法律统领下按照不同章节规定保障内容，既方便于内容的制定，也更能够适应社会弱势群体对社会法立法的整体需要。

第三，有利于对政府职能进行有力的法律调整。社会法以政府职能的界定为其基本内容。统一的社会法对政府职能做出综合性、专门性的规定，内容综合全面、结构系统完整、章节体例清晰、逻辑安排严密。而分散立法常常伴随多头立法、重复立法、内容不全、相互冲突、浪费资源等缺陷，社会法集中立法可以有效避免这些问题。社会法突出强调了扶助弱势群体、增进社会公益、维护社会安定等方面的政府职能。统一的社会法内容综合全面，对各级政府、各个机关的职责权限做出系统的规定，保障对象、处罚、救济等都做出明确的规定。因此，政府部门可依社会法履行职能，避免出现履责不清或者互相推诿的情况，充分地保障社会公共利益，进而有效规范和引领我国的社会保障工作，为社会建设保驾护航。

（二）分立式调整模式

分立式调整模式，又可称为单项式调整模式，是指将有关政府职能的不同内容在不同的法律中分别作出规定并分别实施的立法模式。

分立式调整模式的特点为：第一，不存在统一全面的法律规范，针对不同的内容存在于多部法律，有些甚至具有并行的法律效力；第二，每部法律的内容均不全面，一般一部法律只涉及社会保障的某一方面或几个方面内容，如以所保障的主体划分，有残疾人福利保障、儿童福利保障、老年人福利保障等，以调整的领域不同，可划分为生活保障、医疗保障、教育保障等方面，只有把多部法律的内容综合起来，才能够形成关于社会法比较完整的法律体系；第三，法律的名称一般并不以“社会法”直接命名，而直接以所针对内容的范畴来命名，如“儿童福利法”、“残疾人福利法”、“食品补助法”等等。

日本是分立式立法模式的典型代表。日本的社会法亦即社会保障法。它的社会保障法体系涵盖多部相互平行的法律。1947年的《儿童福利法》和《残疾人福利法》以及1950年的《生活保护法》被称为日本的“福利三法”。此后，日本又相继制定了三部重要法律：1961年《国民年金法》、1963年《老年人福利法》和1964年《母子福利法》。这三法与前述的福利三法被统称为“福利六法”，在保障国民基本生活和社会福利方面发挥重要作用。

日本的分布式调整模式的形成与日本社会保障制度分散的阶段式发展有关。日本社会保障制度的发展大致经过三个阶段：第一阶段，从1945年至1955年为战后社会保障制度的建立期；第二阶段，从1955年至1973年，为社会保障的发展期；第三阶段，从1973年至今，为社会保障的改革期。

1945年至1955年是日本社会保障制度建立时期。1947年11月，为改善儿童成长条件，促进儿童健康生长，日本第一部《儿童福利法》在国会通过并于1948年4月全面实施。二战后，日本政府认为因战争致残者，国家负有责任，遂于1950年4月1日起正式实行《残疾者福利法》。同时，日本政府颁布《生活保护法》，提出国家责任维持最低生活标准规定。上述三法是战后初期最主要的社会保障法，因而称为“福利三法”。从1955年至1973年，战后日本经济高速增长，社会保障体系更加完备，日本的社会保障制度得到完善。这一时期以1961年全民皆年金（养老保险金)、全民皆保险体制开始到1973年“福利元年”为重要标志。《国民年金法》、《精神病患者福利法》、《老年福利法》、《母子福利法》都是这个时期制定的。20世纪70年代开始，日本社会保障制度进入改革阶段。日本政府在日本式福利社会论思想指导下，对日本社会保障制度进行了一系列重大改革，年金保险、儿童津贴制度、就业保险、医疗保险、劳动者灾害保险、生活保护等社会保障制度进行了重大改革。随着日本社会保障制度三个阶段的发展，日本社会保障体系不断有新的法律充实进来，多头并立，就形成了多部法律平行并存的格局。

以日本为代表的分立式立法具有以下明显的长处：

第一，立法目的明确，为政府职能的履行提供了明确的价值导向。如日本《生活保护法》的立法目的就是保障日本贫困人口的最低生活水平，保障社会稳定，为日本发展经济创造安定的社会环境。现行的生活保护法中规定“国家对所有生活穷困的国民，根据其贫困程度给与必要的保护。以鼓励其自立为目的，施行最低生活保障。”可见，依据日本《生活保护法》的规定，政府职能的履行必须以为满足贫困人口的基本生活需求为其目的，无差别、无条件地保障弱势群体的利益。

第二，立法内容界限清楚。这些平行的法律对不同的社会保障事项分别作出了规定，各级政府代表国家对各种弱势群体的保障发挥主导作用。例如：日本1963年制定了《老年福利法》，主要是通过国家的财政收入保障老人收入及其生活。1964年制定了《母子福利法》，通过政府提供资金和政策支持，稳定和提高母子家庭的生活，使儿童不管处于什么环境下，身心都能得到健康的发展，并保障母亲的健康和文化生活。

第三，操作相对容易。不同的社会保障事项被分散规定在多部法律法规之中，它们有着不同的规制模式。各个领域的事项由不同的政府主管机构负责，不同的主管机构适用履行不同的职责，适用不同的操纵程序，规制清晰，不至于造成政府机构之间的权限重叠甚至冲突，实践中操作相对容易。

（三）交叉式调整模式

交叉式调整模式是居于分立式与合并式之间的一种折中的调整模式，针对社会保障事项的不同问题既有分立式，又有合并式，即国家既制定有关社会法领域的专门法律，同时又将一部分社会事务纳入到其它部门法律体系中进行规范。

交叉式模式的特点在于：第一，既存在规定社会保障事务的专门法律，又存在附属规定保障事务一方面或几个方面制度的非专门性法律；第二，这些非专门性法律内容一般不够全面，往往只是涉及了社会事务的某一方面或几个方面的问题；第三，法律名称上既有“社会救助法”、“社会保障法”或“环境保护法”的专门法律，又有“民法”“刑法”等非专门性法律中关于社会保障事项的规定。

德国采取的就是典型的交叉式立法模式。德国的社会法在逐步发展的过程中形成了以专门的《社会法典》为核心，以《社会保险法》、《社会救济法》、《社会促进法》、《社会赔偿法》等社会保障性法律为主体，以非专门性法律为补充的社会法调整模式。德国社会保障体系涉及社会保险、社会赔偿、社会促进和社会救济四部分内容。其中社会保险是其社会保障的核心领域。德国社会保险的事项在德国《社会保险法》当中也有专门而具体的规定。另外，关于德国公务员的养老保险的相关内容又零星地规定在社会法体系之外的非专门性社会法诸如《官员供养法》当中。

德国传统文化在德国社会法交叉式调整模式的形成和发展过程中具有关键性的作用。德国文化中存在着深刻的统一思想，严格管理，形成了德国人严谨的性格特征。特别是长期以来东西德的分裂，使得德国人思想深处有统一的民族主义情结，因此，统一的《社会法典》的出现可以说是时代的产物。由于东西德分裂之前遗留下来的立法传统以及适法习惯，使得德国统一之后依然有许多社会法方面的专门性法律被保留下来。德国人的细致严谨又使得德国法律体系中出现多个部门法对社会法体系进行补充和交叉调整的情况。

交叉式立法模式的优势在于：

1.关联性和区隔性交织。关联性表现在：从立法的目的和作用看，各法律领域之间具有很重要的同一性。各个法律领域的立法目的在于重点保障社会弱势群体的利益，追求实质公平与正义，维护社会稳定，促进社会和谐发展。规定社会保障事项的专门法律与附属规定社会保障一方面或几个方面制度的非专门性法律相互关联，相互补充，形成一个相对周全的法网，维护弱势群体的合法权益。区隔性表现在：社会法涉及到社会生活方方面面的内容，从所规范的法律领域看，涉及到劳动关系、社会保障、社会福利以及特殊群体权益保障等方方面面的内容，从不同的方面对社会事项进行调整，从而维护社会稳定，促进和谐发展。

2.相容相互补充，调整方法多样。集中在一部法律中规定的社会保障事项往往不够全面，其他非社会性专项法律往往对其进行补充。由于其他非社会性专项法律本身并不是关于社会事务的专门性法律，且各个法律所规定的惩罚措施、规制手段不同，这就产生了调整方法多样性的特点。

三、我国社会法立法模式的选择路径

中国目前的社会法立法模式也属于交叉式。中国虽不同于德国存在专门的《社会法典》，中国的社会法体系在发展的过程中逐步形成了以《社会保障法》、《环境与资源保护法》、《老年人权益保护法》、《未成年人保护法》、《劳动法》为主体，以《民法》、《刑法》等其他非社会性专门法为附属的立法模式，这种调整模式仍属于交叉式调整模式。

通过对境外有关国家社会法立法模式的综合分析并结合中国国情，笔者认为应将采用集中式立法模式，制定一部完整的《社会法》作为我国社会法立法的最终目标，并且要将其融入到中国特色社会主义法律体系当中，进而丰富和充实我国的社会主体法律体系。

（一）我国社会法立法模式制约因素分析

我国的社会法立法模式需要考虑多方面因素的影响，其中包括我国法制建设多年来形成的立法现状、立法技术等大的立法环境，还包括世界法治发展水平、发展规律等等。

第一，法典化是世界法制的发展趋势。我国将社会法作为一个独立的法律部门，有着自己的特殊的调整对象。因此，需要对相关的法律法规进行汇编，方便相关当事人查阅。应当承认，中国社会法研究依然不成熟。但另一方面，任何法律部门及法学学科都有一个由不成熟走向成熟的发展过程，而法典化则是其成熟与否的重要标志。随着社会法学的渐趋成熟，社会法完全可以跟随民法、刑法等其他部门法的脚步，走上一条法典化的法治发展道路。

第二，美国是世界上的法制超级强国，美国的合并式立法模式体例完善，值得中国借鉴。模仿他国立法只是一种途径，目的是满足本国所需。虽然美国法制未必都符合中国的需要，但是一个超级强国法制的成就对于发展中的中国，依然具有可以学习效仿之处。在中国立法技术相对不成熟的情况下，社会法的移植就成了首要选择。既然要移植就应移植最好的。因此，全面剖析美国社会法体制的情况下，应分清利弊，取其糟粕然后再进行移植。

第三，社会法法典化的技术障碍不仅在理论上可以克服，在实践中也同样可以跨越。抛开美国的《社会保障法》不谈，新西兰、芬兰等国都为此做出了表率。芬兰《劳动和社会保障法》的生效、一些国家和地区社会法法典所呈现出的实体化的倾向，都表明阻碍社会法法典化的技术障碍绝非坚不可摧。中国完全可以借鉴国外先进的立法技术，克服社会法法典化的技术障碍，在立法上实现质的飞跃。

（二）社会法合并式立法模式的实现路径

1.以全面完整的《社会法》为最终目标。

通过对境外有关国家和地区社会法立法模式的分析，并考虑到我国立法的规律和趋势，笔者认为应将制定一部全面完整的《社会法》作为我国社会法立法的最终目标，并且要将社会法融入中国特色社会主义法律体系。

社会法的目标及任务在于通过规范政府职能，重点保障社会弱势群体的利益，追求实质公平与正义，促进社会和谐稳定发展。从其发展的趋势来看，社会法体系的建立是一项长期性的系统工程，社会法立法有利于将社会法的目标和任务落到实处，有利于“服务型”政府功能的发挥，同时也有利于推动我国法制建设科学合理地发展。通过一部完整的社会法的统帅作用，可以克服社会法体系内各部分法的冲突和矛盾，以实现社会法系统的协调，同时还能收到集中、高效的效果。

2.行政法规符合过渡时期的需要。

根据长期以来的立法经验，行政法规往往在某些事项上成为法律的先导或前身，通过行政法规的先行问世可以为今后这些事项的法律化奠定基础。行政法规的规定可以说是为该事项提供了一个实践检验的试点和平台。在制定法律前先制定行政法规，是一个有益的措施。国务院根据全国人大及其常委会授权制定行政法规，不仅可以解决一些社会保障方面的权宜问题或特定问题，也可以为此后授权者就解决这些问题制定法律积累经验、准备条件。

3.分阶段逐步实现社会法立法的目标。

从发展的客观规律和我国目前社会法立法的背景来考虑，我国目前的社会保障立法应当采取分阶段实施的战略。这既能尽快就一些社会迫切需要且立法难度不大的问题先出台相关立法，而且在其出台后又能起到一定的检验和示范作用，以求为制定较为全面完整的社会法提供一定的理论和实践基础。这一立法步骤大致可分为：

第一步，短期内由国务院制定一系列对弱势群体保障方面的行政法规。

第二步，对这些行政法规适用一定时间后进行评估，根据执行情况，总结经验，并且对社会法体系内的各个部分的立法理论和立法政策的研究基础上，再行制定专门的《社会法》，形成由《社会法》为统领的社会法体系。

四、结论

任何法律制度的制定都必须以各国自身的背景和国情为依据，境外的成功立法经验和立法模式对于中国的立法模式的选择可以说具有可借鉴性意义。我国社会法立法随着社会经济的不断发展而成长，其立法模式的路径选择也是随着我国社会法立法水平、社会需求的变化而有所调整。对此，我国社会法立法模式的路径选择应该在我国特定的时代背景下，实事求是，与时俱进，形成一个渐进性、开放性、民族性的体系。●

［1］竺效，杨飞.境外社会工作立法模式研究及其对我国的启示［J］.政治与法律，2008，（10）.

［2］何平.借鉴与超越：我国社会救助立法模式的路径选择［J］.社会工作，2012，（2）.

D922

A

1009-6566（2014）05-0063-05

2014-07-01

陈君（1988—），女，福建福鼎人，福州大学法学院硕士研究生。