新型城镇化要求下的小城镇建设治理

陈华

（华东政法大学，上海 201620）

新型城镇化要求下的小城镇建设治理

陈华

（华东政法大学，上海 201620）

中国特色的城镇化，是城与镇的共同发展，小城镇的建设在此过程中发挥了至关重要的作用。但是，这种模式在理论与实践上都还存在一些不可避免的问题。将小城镇的治理纳入到国家治理的范畴，通过国家权力与社会集团、社会资本间的互动，缓解和解决城镇化进程中的诸多问题，从而最终实现城乡一体化是我国新型城镇化道路的必然之选。

国家治理；新型城镇化；小城镇

一、中国式城镇化

（一）城镇化内涵

城镇化从狭义上讲就是指农村人口、农业劳动力向城镇和非农产业的转移；从广义上讲则包含了城镇化的质量，以及城镇人口甚至非农业劳动力、原中心城区的居民向农业和郊区、偏远农村和城镇迁移等多个阶段。城镇化是一个动态的过程，不单指城镇人口以及比例的上升，更指城镇人口与农村人口以及文化、产业等的流动转移。一个完整的城镇化过程需要经历三个基本阶段：向城镇集聚的阶段、郊区化阶段和逆城市化阶段。

事实上，中国的城镇化不仅强调发展大中城市，同时对小城市和小城镇也给予足够的关注，积极推动农村城镇化建设。我国“城市化”的进程，是乡村—城镇—城市的模式。20世纪90年代我国的城市化进程以大中城市为主，但是这种由政府主导的自上而下的发展模式不仅抑制了农村的发展，也削弱了大中城市持续发展的动力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。”可以看出，这种城镇化模式企图通过小城镇的发展，来为向城市的转变打好基础。从实际来看，我国的小城镇数量众多，规模各异，尤其是上海、江苏、浙江、广东等地，小城镇的发展带来了经济和文化等方面的多重飞跃。

（二）小城镇的特殊作用

1.小城镇的发展是我国经济水平发展的助动力。

我国是一个发展中国家，正努力实现农业化向工业化，人工化向智能化的转变。产业结构的调整和经济发展模式的转变是未来推动我国经济持续健康发展的源动力。小城镇的发展，可以有效实现农村剩余劳动力的就近转移，促进农村产能的升级，同时也舒缓城市的就业压力。小城镇通过就近取材，发展特色产业，有利于形成一系列新的经济发展点，促进整体实力的攀升。其次，目前制约我国经济持续健康发展的一大因素是内需不足。加快小城镇建设，可以提升原先农村居民的生活水平，同时扩大他们对生活必需品和娱乐消费品的需求，提高内需，转变经济发展模式，促进经济增长。有需求就要有供给，内需的扩大，又将提供更多的就业机会和产业优化动力，形成一种良性循环。

2.小城镇的发展对建设和谐社会功效显著。

小城镇是新农村和城镇化建设的最佳结合点，它既是城镇化建设的重要平台，也是新农村建设的主要依托。一方面，它有利于促进我国城镇化的进程，城镇人口规模和二、三产业规模的上升，是“有形城镇化”的集中表现；小城镇居民素质的提高、生活质量的提高则有力地阐释了“无形城镇化”的进程。另一方面，它也是新农村建设的“催化剂”。小城镇的发展有利于转移农村剩余劳动力、引进新的价值和生活观念、完善农村公共服务供给、提升村民素质，在软硬实力两方面推进农村建设。正是通过此种双方互益的方式，小城镇不仅沟通了农村与城市，也缓解了社会矛盾的产生与激化，为构建社会主义和谐社会做出贡献。

3.小城镇的发展有助于解决生态环境问题。

对自然资源和能源的不合理利用，是造成生态环境问题的根源所在。改革开放以来，我国经济发展迅速，城市人口规模急剧扩大，水资源、动物资源、能源资源面临危机；大气污染频发、生态破坏严重在提醒着人们放缓脚步。面对如此严重的生态环境问题，城市这样一个小循环圈已经不能实现自我净化，必须借助于小城镇的能源嫁接以及污染转移和处置功能。小城镇可以吸引城市传统产业及非常住人口，通过产业和人口双方面的转移，有助于减少城市资源消耗量和环境破坏，增强城市生态环境自然修复能力。并且，小城镇通常与农村联系紧密，凭借经济上和技术上的优势，能够带动农村发展集约化的生产方式和现代化的废物处理方式，提高生态环境质量。

二、新型城镇化的提出

（一）当前城镇化出现的问题

城镇化发展方面的理论很多，包括增长极理论、核心——外围地理论、点轴理论、中心地理论、网路理论等，都对我国的城镇化模式选择和具体实践产生过影响。但是，衡量一个地区城镇化是否适当的首要原则，是要看城镇化的质量和健康状况。这种质量，涵盖了城镇化对经济的促进作用大小、对环境生态的影响大小、农改非人口的生活方式转变情况和基础服务供给情况。如果城镇化的质量较低，那么未来出现“城市病”以及农业转入人口市民化困难、农村人口多于城镇人口的“倒挂”现象的可能性就越大。当前，我国的城镇化是在国家的主导下进行的，是自上而下与自下而上相结合的产物。虽然城镇人口不断攀升，比例逐渐增大，但是，还存在着许多问题。

1.城镇化配套制度不完善。

我国的城镇化进程是在国家的统一领导下进行的，主要强调的是经济效益和社会稳定，但是几十年来实行的传统体制却对此构成了重大障碍。第一，严格的户籍制度将人口分为“农业户口”和“非农业户口”，两种人口在管理体制和经济待遇等方面都受到不同的对待。但是，农村人口的市民化又十分困难，对农民身份的放弃并不意味着一定能取得城镇居民身份，这种情况使得城镇化过程中对居民的管理变得极度困难。第二、我国将土地划分为国有和集体两种形式，在实际的使用过程中出现了土地使用权界定不清楚，流转困难；土地征用行为不规范，土地收益分配不公；土地利用不合理，管理工作懈怠等问题。建立在土地基础之上的城镇化，在很大程度上损害了农民的利益，从而引发一系列的社会问题。第三、社会就业制度和社会教育制度滞后。农民离开土地是城镇化的必然结果，但是由于缺乏必要的知识积累和工作技能，农民离开土地后通常只能从事繁重的体力劳动，经济来源受到限制。我国目前的就业保障和社会保障制度还不足以使他们过上与城市人同样的生活，这样的城镇化只是表面的城镇化，并没有改变农民的心理认同。

2.小城镇发展布局分散，结构失调。

一个整体性的城镇化规划至关重要，但是目前我国的城镇化形成的是各自为政、单兵突进的格局。小城镇是联系城市与农村的纽带，也是我国着力发展的重点区域。它一方面承接着大中城市的辐射力和影响力，一方面又要起到带动周边农村经济发展的作用。各自为政的现状导致小城镇发展过程中产业转型不能与时俱进、秩序管理难以吸收城市经验，即使有了点的发展也不能扩展到面的优势，整体上不利于城镇化进程。

3.小城镇资金短缺，基础设施落后，管理松散。

小城镇的建设发展以特色产业为支撑，通过基础设施的完善和人才的培养招商引资，引进外来资本的投入，从而进一步促进经济和社会发展。但是，我国目前的小城镇数量众多，而且有的小城镇规模非常小，在基础设施完善方面需要依赖于国家政府的支持，这就必然造成它们本身在道路交通、能源、邮电通讯等方面的相对落后。在基础社会落后的情况下，小城镇的生态净化能力也就得不到有效的发挥。相反的，农民进入小城镇，原本的陋习并没有改善，进一步加剧了管理的困难和生态环境的恶化。

（二）新型城镇化

新型城镇化是以科学发展观统领全局，坚持以人为本，坚持实施可持续发展战略，以新型工业化为动力，以产业为支撑，实现“人口、资源、环境、发展”四位一体的协调发展，走科学发展、集约高效发展、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡公共服务均质化，建立集群型、循环型、低碳型、生态型的新型城镇模式。新型城镇化的道路是以科学发展观为指导，以产业为支撑，以提高内在质量为目标的有特色的有序发展之路［1］。

新型城镇化的框架对我国的城镇化建设提出了新的要求：1.需要更加科学有序的规划布局，统筹安排各个产业的发展；2.需要打破城乡二元结构，加强两者之间的互动，城镇的基础设施建设及公共服务与农村共享，农村也要在土地利用和环境保护等方面发挥优势；3.需要更加注重城镇的内涵式发展，在提升经济的同时关注生态环境的保护和建设；4.需要因地制宜，发挥地方特色，发展特色行业，在“又好又快”的基础上挖掘地方元素，展现城镇在历史、人文、经济社会等方面的不同风味；5.需要牢固树立以人为本的思想，一切发展和进步都是提升人的生活水平，要以社会经济和公共服务来促进人的自由全面发展。

三、城镇化中的国家治理

（一）国家治理与城镇化关系

小城镇的建设既是经济问题，也是管理问题，是公共治理内容，也是国家治理在城镇化方面的具体表现。

根据联合国全球治理委员会的定义：治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的综合。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以符合其利益的各种非正式的制度安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［2］。国家治理就是国家运用公共权威治理公共事务，主要包括国家与社会的合作治理以及国家权力的运行与监督。城镇化过程中出现的各种问题，就是需要国家运用权力，调动社会资源进行治理的内容。新型城镇化的基本要求，反映了我国当前城镇化进程的实践与理想之间的差距，通过国家治理的方式，调整权力分配和资源处置，一方面致力于解决传统城镇化造成的环境污染、管理混乱、公共服务不均衡等现有问题，另一方面通过制定新的统筹全局的城镇化方案，优化未来城镇化的发展方向和路径，最终实现城乡一体化和社会主义现代化的伟大目标。

（二）国家治理与小城镇关系

中国的城镇化，是在改革开放以来迅猛发展的城镇化。大中城市的发展遵循着国际社会的脚步，其存在的众多问题也大多能从其他国家中找到先例，治理起来相对有经验可循。而大范围的小城镇发展模式则体现了中国的特色，其治理能从国外找到一些经验，但是相当有限。在这种市场难以解决问题的情况下，就需要国家通过权力的划拨与制度的安排来实现小城镇建设的合理有序和生态健康。其次，治理是多方面的，治理的主体也并非局限于政府组织，应当借助非政府组织、社会企业、社会志愿者等的力量，提升小城镇的建设质量，促进人的全面发展。

四、小城镇建设优化对策

（一）提升治理的合法性

小城镇的建设治理，是小城镇所在地方政府联合地方社会企业、社会组织，为了社会公共利益，而进行的权力共享、相互合作、相互依存的管理公共事务的过程。由此可以看出，这种治理是地方政府在获得国家权力授权的范围内，在小城镇的地域建设圈内进行的一种“内卷化”操作。这种“内卷化”治理模式损害了治理合法性的价值、绩效和法制基础，在一定程度上也损害了百姓的知情权与参与权。为了破解此种困境，必须实现治理主体的社会化，建设一个由政府、企业、社会组织、普通居民共同参与组成的，多边对话、零距离谈判的小城镇治理民主协商机制。这样不仅有利于推进治理权力的分散化，达到治理价值理性与工具理性的统一，同时也有利于促进基层治理的法制化和科学化，提升小城镇建设治理中各项决策的质量。

（二）加强规划引导，建设特色型小城镇

经济和社会的发展建立在资源供给的基础之上。我国各个地区的经济资源和自然资源分配差异较大，要根据不同的区位优势，制定高起点、高标准的总体性规划纲要。要把握好小城镇与大中城市的分配布局，既要保证小城镇能充分受到大中城市的经济和文化辐射，也要保证小城镇对农村的带动作用。其次，特色性小城镇建设也是新型城镇化的基本要求，要立足长远，把握规划的前瞻性，立足区域特色，发展重点产业，以产业的发展引领整体的发展。

（三）完善城镇化配套制度

城镇化的发展需要相关制度的配套。小城镇作为城市与农村的结合点，包含了城市与农村的双重特点，在国家政策的贯彻与实施方面具有其特殊性。只有通过配套制度的完善，才能有利于城镇居民生活方式的城市化、社会待遇的城市化和心理归属的市民化。要改进户籍制度、土地制度、就业和社会保障制度，以权力制约权力，以权力带动制度建设，架建起农村向城镇过渡的桥梁，保证城镇居民生活水平的提高。

（四）完备基础设施，创新社会管理

完备基础设施的建设是加快小城镇建设和发展的前提与条件。良好的人居环境、完善的功能配套是小城镇经济社会发展、品位质量提升的重要基础。交通、通信、文娱、卫生等方面设施的完善不仅可以大大提升本地城镇居民的生活水平，同时也可以吸引外来资金和人才，促进未来的发展。其次，要创新社会管理，尤其要在社会治安管理和生态环境管理上下功夫。严格治安管理，保持城镇安定有序；改善环境策略，通过发展环保产业、倡导节能减排、垃圾分类处置等方式，实现向资源节约型和环境友好型发展模式的转变。这样，就能在硬件与软件上都发挥小城镇的功能，提升小城镇治理的质量和居民的生活水平。

改革开放以来快速的城镇化带来了经济上的巨大飞跃，同时也显现出各种各样的问题。以小城镇为突破口，新型城镇化的建设才能有所突破。把小城镇建设纳入到国家治理的范畴，通过权力的共享与具体制度的实施，才能保证建设进行的合法性和有序性，适应国家总体经济又好又快的发展方针，实现城乡一体化，构建和谐社会。●

［1］周轶.基于城镇化质量导向的新型城镇经发展路径研究［D］.西南大学硕士论文，2013.

［2］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津大学出版社，1995.

Construction and Governance of Small Towns under the Request of New Urbanization

CHEN Hua

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

China’s urbanization means the both development of cities and towns.The construction of little towns has to play an important role in this process.However，there are some inevitable problems of this modelin theory and practice.In order to live the dream of new urbanization，it should be a must to involve the governance of little towns into the framework of State Governance.We have to relieve and solve kinds of problems in urbanization by the interactions between social capital，social groups and state power.

state governance；new urbanization；little towns

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0051-04

2014-06-24

陈华（1989—），男，江苏苏州人，华东政法大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为危机治理方向。