我国农村养老保障事务中第三部门的参与问题

林杭锋

（三亚学院，海南三亚 572022）

我国农村养老保障事务中第三部门的参与问题

林杭锋

（三亚学院，海南三亚 572022）

农村老龄人口的持续增加，老龄化形势的日益严峻，政府与市场的失败，呼吁第三部门应当介入农村养老保障事务并提供更多元、有效的公共产品与服务。文章通过对当前第三部门介入农村养老保障的现状与存在的问题进行归纳总结，从经济发展、制度供给、自身管理、社会环境等四个方面分析了第三部门参与农村养老保障事务中存在问题的原因，并以此为切入点，提出了完善第三部门参与农村养老保障事务的对策与方法。

第三部门；农村养老保障；参与

一、我国农村养老保障现状与第三部门参与的必要性

为了迎接严峻的老龄化挑战，减轻农民负担，保障农村老年人的基本生活，2009年始，我国就推行新型农村社会养老保险政策，这一政策，得到广大农民的认可和响应。据统计，至2012年，“2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60%以上。”［1］新型农村养老保险政策的推行，成为“解决我国农民养老问题的一项重要举措”［2］。与此同时，国家为丰富农村老龄人口的精神生活，也制订了相关的政策，并投入了大量的资金、人力和物力，在许多农村建立健全各类供老年人娱乐的场所设施，如老年人俱乐部等，并不断组织各种文艺汇演、电影等“送文化”下乡活动，极大地丰富了农村老龄人的精神生活。然而，必须承认，由于制度不完善，时间仓促等原因，当前农村养老保障制度还存在保障水平低、养老保障覆盖面小、缺乏可持续性、呈现城乡二元结构等问题。这些问题的存在，使得我国农村养老保障形势依旧严峻，这也要求政府等社会主体必须对农村养老保障问题加以重视。

然而，虽然农村基本养老保障应由国家供给，但社会养老保障并不如同国防等纯公共物品一样，具备完全的非竞争性和非排他性：一方面，家庭和社会的资源在特定时期内是有限的，增加个人养老保障消费必然挤占他人消费；另一方面，农村基本养老保障支出具有消费上的排他性。所以，“农村基本养老保障消费的竞争性和排他性的特性不仅决定了农村基本养老保障带有私人产品的特征，同时还决定了政府责任的有限性。”［3］此外，农村基本养老保障政策的全国性，导致了其相对片面与单一，而国家养老保障政策的侧重经济功能的特征，也使得政策缺乏必要的精神保障，导致农村养老保障政策还存在诸多不足。总而言之，这种政府提供养老保障政策的有限性，为第三部门的介入和作用的发挥，提供了一定的空间。

通常认为，第三部门“指不以营利为目的，主要开展公益性或互益性活动，独立于党政体系之外的正式的社会组织。”［4］不可否认，第三部门在人力资源和组织管理方式、可调动资源和业务水平上与第一、第二部门相比存在许多差距，但第三部门具有民间性、非营利性、组织性、自治性、志愿性和公益性等特征，使第三部门具有其他组织不可比拟的如灵活性、贴近民间的优势。而且，随着我国农村经济、社会发展，农民生活水平和素质普遍提升以及第三部门的不断增加，为第三部门介入农村养老保障事务创造了良好的条件。实际上，不断壮大的第三部门，在农村的教育、生活、文化、经济事务等方面都发挥着积极的作用。而农村老龄化的加速，空心村、留守村的出现，必然要求农村第三部门在农村养老保障事务能够发挥更大的作用。然而，现有第三部门对“农村环保、教育、医疗、贫困等关注较多，对农村养老关注较少。”［5］可见，农村养老领域中的第三部门的参与还存在诸多不足，因此，分析、解决第三部门参与农村社会养老保障过程中存在的问题，完善第三部门对农村养老保障的参与，应该成为当前学界关注的问题。

二、农村养老保障事务第三部门参与存在的问题

（一）参与农村养老保障的第三部门数量偏少

第三部门参与农村养老保障，首先要求第三部门本身具备良好的条件，比如较强的组织能力、管理能力、财力、物力和人力，而这种“条件”与能力，与当地的社会、经济、文化、教育的发展水平有密切关联，只有地方经济、社会、教育和文化的发展水平高，第三部门才能有效运作，才能获得充足的资源并提供丰富多样的产品与服务。然而，农村经济、社会、文化与教育普遍落后于城市地区却是不争的事实。以四川为例，“截至2007年底，全省登记注册的民间组织总数有26537个，尽管总量居全国第三位，但涉及农业及农村发展的组织只有2231个。”［6］以四川省近六千万农民计算，平均近三万农民才有一个涉及农村的社团；另一方面，从目前的这些涉及农业、农村发展的社团的业务性质来看，绝大部分的第三部门还是以提供与农业、环保等相关的业务与服务为主，而提供农村养老保障产品与服务的第三部门，少之又少，这导致第三部门提供的与农村养老保障相关的产品与服务远远不能满足社会需要。

（二）第三部门农村养老服务与产品供给范围有限

第三部门的存在与发展，是基于政府与市场失灵，这也要求第三部门应该充分借助自身资源和优势，向社会提供必要的公共产品和服务。作为公共服务的一种，农村养老保障涉及到绝大多数农民的利益，但是完全由政府和市场提供又不可能，因此，第三部门应该承担起积极的责任，扮演更为积极的角色，通过各种途径参与到农村养老保障事务中，提供更丰富的产品和服务。但是从目前的情况来看，第三部门鲜有涉足农村社会养老保障事务。事实上，我国农村发展一直以经济为重，这也导致数量有限的第三部门更多地涉足农村扶贫、环境和医疗等方面，而对于农民急需的基础设施、社会保障等公共服务和公共产品，却鲜有关注和涉足。即使现在一些农村的第三部门开始提供与养老相关的公共产品与服务，但是，其范围也是及其有限的，一般只限于提供一定的老年人医疗保健咨询、小范围的精神娱乐活动，或者开设服务内容单调的“老年俱乐部”，对于提供更多样的养老保障和更周到的精神养老、老年陪护等服务显得十分不足。

（三）第三部门参与农村养老保障的模式与途径单一

首先，第三部门参与农村养老保障的模式来看，一般而言，第三部门提供公共产品与服务，主要有第三部门独立供给、第三部门与政府、企业和其他第三部门联合供给等四种模式，然而，目前我国的农村基本养老保障产品与服务，基本由政府独立供给，政府购买第三部门或者与第三部门合作供给公共产品与服务的行为非常少见；第三部门与企业的合作，也仅限于有限的捐赠；第三部门与其他第三部门的养老产品与服务的联合供给案例实在很少，第三部门参与农村养老保障的供给模式，主要还是以第三部门独立供给为主，由于第三部门的财力、物力、人力的限制，导致其所能供给的产品与服务非常有限。其次，就途径而言，一般来说，第三部门参与农村养老保障的途径有两种：间接途径与直接途径。间接途径就是第三部门通过媒体、国际组织或者向政府提出建议等方式，间接提供产品与服务，而直接途径就是第三部门直接提供公共产品与服务。从目前的情况来看，第三部门主要还是依靠自身能力，直接提供有限的养老保障公共产品与服务，而向政府提供建议、借助媒体与国际组织等间接的途径提供相关产品与服务还是十分欠缺。

三、第三部门参与农村养老保障不足的原因

（一）农村经济、社会与文化的落后限制第三部门的参与

作为社会重要组成部分，第三部门的存在与发展，与具体的社会、经济、文化环境有密切的关系。实际上，第三部门的运作主要依靠志愿者的志愿行为以及社会慈善捐助、政府拨款，只有较高的发展水平，第三部门才能获得更多的资源来提供公共物品和公共服务。而事实上，广大农村地区普遍落后于城市经济，较为落后的社会、经济、文化发展水平，导致第三部门的生存与发展，提供公共产品与服务面临众多的挑战，使得第三部门在投身于农村社会保障过程中往往力不从心。其一，更多的第三部门更愿意在原有的基础上，投入更多的资源到与农村建设、农业生产、环境、教育等相关的事务中，因为这些服务既容易获得社会的关注与支持，也容易得到政府的理解、信任和帮助；其二，纯消耗性的公共产品和公共服务的供给，往往需要大量的人财物力的支持，然而，落后的经济发展水平，导致第三部门既无法获得更多的志愿者，也无法获得更多的物质支援；第三，养老保障需要消耗大量的人力、财力和物力，但是，农村经济、社会与文化发展的滞后，使得人们对于第三部门的行为认知还处于较为初级的阶段，而这也限制了政府财政与社会捐赠对第三部门的支持，导致第三部门往往无力涉足农村养老保障事务。

（二）制度供给不足导致农村第三部门参与受限

一是我国对第三部门实行双重管理体制，即由业务主管单位和登记管理机关分别行使对第三部门的监督管理职能，这就为第三部门的登记注册设置了高标准和双门槛，导致大量第三部门无法进行合法登记，取得合法的身份并享受应有的待遇，哪怕是合法等级的第三部门，“由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉”［7］，而且过度注重登记管理反而忽视了对在册第三部门进行科学的监管和指导。二是制度供给不足，影响了第三部门的发展。由于缺乏相应的制度支持，第三部门在提供农村养老保障过程中的权利和地位缺乏制度保障，无法获得对农村养老保障事务的知情权、监督权、参与权，导致第三部门在农村养老保障事务中的参与程度和方式都受到一定的限制。三是政府对第三部门参与农村养老保障的财税优惠支持不足，使得第三部门对农村社会保障事务的参与缺乏积极性；此外第三部门参与农村社会保障，本身不会产生什么经济效益，反而需要大量的人财物力的支持，需要社会捐赠与政府财政转移支付，但是，我国目前社会对第三部门的捐赠缺乏法律支持，而能获得政府财政支持的第三部门往往只有官办社团，这就使得第三部门参与农村社会保障过程中缺乏相应的社会支持和积极性。

（三）第三部门自身能力存在缺陷

一方面，第三部门自身管理存在一定的问题。一是在组织理念管理上，第三部门应当以提供无偿、符合社会要求的公共产品与服务为取向。但是，根据清华大学的研究显示，我国70%的第三部门有着明确的营利取向，此外，许多第三部门没有能够明确农村的需求，依然热衷于教育、环境、经济等方面的事务，对于农村急需的医疗、养老等需求却“耳充不闻”。二是在人力资源管理上，由于制度不健全、待遇不高、自身的信誉度不够等原因，第三部门往往无法吸引优秀的人才，而现有人才也是良莠不齐，导致第三部门在开展活动的时候面临许多限制。三是第三部门自身财务管理混乱，由于缺乏相关制度、人才和外部监督，许多第三部门内部财务管理极为混乱，影响了第三部门的发展与其公信力，进而影响到其对农村养老保障的参与。另一方面，第三部门筹集社会资源的能力不足。第三部门的特殊性，决定了其必须依托志愿者和社会的各类捐赠。然而，由于第三部门的管理不足，公信力差，缺乏足够的社会认同和制度支持，导致第三部门往往不能够吸引到足够的志愿者和社会资金支持，使得第三部门在参与农村养老保障过程中得不到足够的资源支撑。

（四）第三部门参与农村养老保障事务缺乏社会捐赠和志愿行为支持

第三部门参与农村社会养老保障，除了依靠自身的资源外，想要获得持续的发展，提供持续的产品与服务，必须要依托于社会捐赠与社会志愿行为。然而，现实中，我国第三部门普遍缺乏相应支持。一方面，就捐赠而言，由于知名度、管理缺陷等原因，除了如红十字会、妇联等官办社团以外，大多数第三部门并没有接获政府、企业的主动捐赠，而由于缺乏税收减免等优惠的鼓励，企业本身缺乏意愿和积极性捐助第三部门开展相关活动。相应的捐赠的缺乏，影响了第三部门对公共产品与服务的供给水平。有些第三部门自身都难以维持运行，更不用说参与农村养老保障的产品与服务的供给过程中。另一方面，就志愿行为而言，由于志愿性与无偿性，第三部门产品与服务的供给，除了依靠社会捐赠以外，还需要大量的志愿行为。然而，我国公民的志愿意识与行动，却远跟不上社会需求。有资料显示，我国志愿者主要以城市居民为主，而这些志愿者中，仅有1.7%的人每周参与一次志愿活动，这种状况，自然无法使得第三部门能够提供较好的公共产品与服务。而在广大农村，农民一者受教育水平不高，小农意识固存，二者需要为生计奔波劳碌，这种情形，必然导致第三部门在参与农村养老保障过程中面临不少的问题，以及严重的资源短缺。

四、推动第三部门参与农村养老保障的对策分析

（一）加快农村经济发展，为第三部门参与农村养老提供更多资源

首先需要政府牵头推动农业集约化生产。传统的家庭联产承包责任制，已经越来越不适应市场及经济的规模化生产，无法在全球化与激烈的市场化竞争中取胜，因此，政府必须在立足地方实际和市场需求的基础上，发展有特色的产业化农业，并不断提升生产档次，提升产量和品质，扩大生产规模。其次，要推动集体经济发展，构筑农村经济发展后盾，农村集体经济立足农村，具有灵活、多样与规模效应的特点，也是农业产业化、集约化发展、农村经济发展的重要推手。因此，政府必须创造条件，通过税收优惠、完善基础设施、提升公共服务水平等方式，推动集体经济的发展。第三，各级政府部门要牢固树立服务经济意识，切实服务于农民增收致富，为农民送项目、资金、技术，帮助农民扩展市场，努力做好产、供、销一条龙服务。第四，强化农民科学技术的培训，一方面，政府应加大农村科技教育投资，采取多种措施对农民进行相关农业技术实用技术培训；另一方面，改革农村教育体制，完善培养机制，不断提高农民的文化素质和接受新事物的能力。通过农业经济发展和农民素质的提高，搞活农村经济，从而为第三部门获取更多资源参与农村养老保障创造物质条件。

（二）完善制度建设，为第三部门参与农村养老提供制度保障

首先，政府应当按照社会发展情况，“不仅要为第三部门的发展‘松绑’，还要制定及时的、适度的政策进行扶持。”［8］这要求政府应当适时修改和完善现有与第三部门相关的制度规范，精简和完善第三部门成立的手续，降低第三部门的准入门槛，并强化对第三部门的引导、规范和监督，督促第三部门更好地开展各类业务，支持和扶持第三部门的成长以及对农村社会事务的积极参与。其次，应当从制度的角度，明确种类划分、监督、指导、义务与权利等各个方面做出原则的规定，尤其是明确和保障第三部门的地位和权利，规定其所应当享受的知情权、参与权和监督权，从而对第三部门开展农村养老保障的活动予以必要的制度支持。第三，政府在财政和税收上还应当对第三部门予以适当的支持。第三部门毕竟从事的公益事业，况且农村经济本不发达，农村第三部门赖以生存与发展的物质条件远落后于城市，所以，政府应当对农村第三部门的公益活动和行为予以一定的财政支持，通过一定的财政转移支付、公共服务和公共产品购买以及第三部门税收的减免等方式支持第三部门参的成长以及对农村第三部参与农村养老保障的支持。

（三）提高管理水平，推动第三部门参与农村养老保障事务

完善第三部门的建设，提高第三部门的管理能力，首先需要第三部门明确自身的宗旨和理念，要明确自身的公益性、非营利性的定位，明确组织的使命和价值，并以此引导成员的行为与价值取向，增强组织的凝聚力。其次，要加强人力资源管理，一方面，要强化对组织现有人力资源的培训和开发，提升组织整体素质，另一方面，国家近年来推行的“大学生村官计划”、“西部计划”等政策，引导大量高素质大学生服务农村，他们既有激情也有能力，第三部门在开展农村养老保障过程中，完全可以利用这些优秀人才的能力，利用其所有的知识，推动自身人力资源培训与开发以及养老保障活动的开展。当然，政府也应当协助第三部门开展类似的提升素质的计划，从而促进共赢。第三，第三部门还应该建立完善的财务管理机制，通过资金的有效利用，完全的公开公正，把第三部门在开展农村养老保障活动过程中的每一笔资金都用到位，并以网络、电视、报纸、宣传栏等形式，将其公布出来，从而提升组织的效率和效益，并维护组织的形象，获得更多的社会支持。第四，政府应当完善对第三部门的评估机制，通过设立科学的评估指标和评估程序，并做好第三方部门的财务、事务公开工作，强化对第三部门的监督和制约，从而促使第三部门不断成长与发展。

（四）提高资金和志愿行为，助力第三部门对农村养老保障的参与

一方面，通过多种方式和途径，为第三部门参与农村养老保障提供资金支持，从政府的角度来讲，政府应当通过直接的财政补贴和产品与服务的购买、税收优惠的方式，鼓励和支持第三部门参与农村养老保障；从企业等其他组织的角度来看，对公益行为的支持，有利于组织形象的提升，因此，第三部门应该做好公共关系，在争取政府与社会支持的同时，争取企业组织的捐赠。另一方面，应该吸引社会志愿行为的支持。这需要政府教育机构与宣传机构强化对公民的公民意识、志愿精神的培养与鼓励，并通过先进志愿行为的表彰与报道，形成示范效应，鼓励社会公众的志愿行为。当然，这也需要第三部门自身努力，第三部门必须加强自身建设，完善人力资源管理制度，为志愿者提供更好的管理与服务，提升自身形象，扩大自身影响力，吸引优秀人才与更多志愿者参与到服务农村养老保障过程中。

五、结语

随着农村老龄化的发展，第三部门参与农村养老保障并提供相应的产品与服务，不仅应当，而且十分必要。从目前的情况来看，第三部门在农村养老保障事务中发挥更大的作用，还有很长的路要走，但是，只要政府、社会与第三部门共同努力，农村的养老保障就一定会更加的完善，社会和谐与稳定也必然得以保障。●

［1］凤凰网.我国新型农村社会养老保险试点覆盖面扩大至60%以上［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/ content-3/detail_2012_03/05/12968182_0.shtml，2014-05-19.

［2］吴适，查相奎，黄建先.新型农村社会养老保险的困境与对策——以四川宜宾县为例［J］.广东农业科学［J］.2013，（8）：128.

［3］刘江军，肖勇.养老保障制度的政府责任边界分析［J］.湖北经济学院学报，2006，（5）.

［4］王名.非营利组织管理概论［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.3.

［5］张志远.转型时期我国农村养老问题及出路［J］.中共云南省委党校学报，2013，（1）：134.

［6］郭洁.第三部门供给农村公共产品问题研究［D］.四川大学硕士论文，2008.34.

［7］王名，贾西津.“中国非营利组织:定义、发展与政策建议”［A］.范丽珠等.全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）［C］.上海:上海人民出版社，2003.27.

［8］方俊.第三部门发展面临的三重困境及出路选择［J］.中国行政管理，2012，（9）：71～74.

The Problems and Countermeasures of the Third Sector’s Participation in China’s Rural Old-age Security

LIN Hang-feng
（Sanya College，Sanya 572022，China）

The increasing and the serious of rural elderly population，the failure of the government and the market，called for the third sector should be involved in the rural old-age security issues and provide more diverse，effective public products and services.Based on The problems and countermeasures of third sector’s participation in rural old-age security nowadays，the paper summarizes from economic development，institutional supply，its management，environment to find out the countermeasures and methods for the third sector to participate in the rural old-age security affairs，expect to help the third sector to participate in rural old-age security.

the third sector；rural old-age security；participate

D632.1

A

1009-6566（2014）05-00046-05

2014-09-03

林杭锋（1987—），男，广西桂平人，三亚学院教师，硕士，研究方向为政府改革与发展。