环境行政规划的断片化分析

逯驭麟

（山东科技大学文法学院，山东青岛 266590）

环境行政规划的断片化分析

逯驭麟

（山东科技大学文法学院，山东青岛 266590）

环境问题日益成为经济社会突出的问题，政府主导的环境行政规划，是对环境问题最直接的指南针。可是在目前阶段的环境行政规划中，还存在着很多的问题亟待解决。本文先引入环境行政规划的概念，分析目前我国环境行政规划的断片化现象，然后采用经济学中成本—收益的分析模型对目前环境行政规划立法与行政领域断片化现象产生的原因进行分析，继而得出如何解决环境行政规划断片化问题的方案。

环境行政规划；断片化；成本—收益分析

环境行政规划是指为了在一定时期内实现某一特定的环境目标，环境行政主体做出的对其自身和对相对人具有一定的约束力，并要求环境行政主体在未来一定期限内必须采取具体措施予以实现的、关于某一环境问题的部署与安排［1］。现阶段环境问题日益成为一个经济社会发展的突出问题，究其原因，其中最重要也是最关键的就是环境行政规划不整合，存在管理、立法或执法的断片化现象，导致环境问题仍然是末端治理为主，没有体现现代环境法的预防为主的核心原则。

一、环境行政规划的断片化现象

政府行政规划的断片化现象起源于工业革命的时期，在那个时代，其专业的分工，功能布局分割的理念在一个多世纪的政府运行管理实践中产生了十分积极的贡献。在政府管理领域，“断片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况［2］。这种断片化的管理模式，基于一种专业分工，层级明确的政府组织结构模式，体现了当时的效率原则和一种理性的价值。但是这种行政管理模式，也产生了极大的弊端。

环境行政规划的断片化问题是指环境行政主体对某一环境问题的部署与安排，制定措施时，由于内部业务分割，导致不能统一规划、统一部署、统一行动以致环境行政不能有效开展所出现的问题。

环境行政规划的断片化问题，既有传统行政规划断片化自带的原始弊端，又有其自身的新特性。

其一，更加强烈的部门主义色彩。按照传统的行政分工的工作原则，环境行政职责涉及诸多的政府组成部门，每个部门各司其职，只做自己职责范围内的事情。而每个部门都有自己利益上的诉求，单个的诉求集合起来，可能会达不到环境治理目标的整体诉求，忽视整体组织的使命。

其二，以管理本位的行政模式作为环境行政规划的驱动模式，导致服务意识不强，解决问题能力较弱。每个环境行政职责部门只要在自己分摊的领域达到行政目标，完成既定的行政任务即可。行政的相对人一直处于一种被动的接受状态中，并没办法提出自身的意见或者建议。人们对于行政公共服务没有选择的余地，只有接受。这样的管理模式解决不了环境问题，达不到服务于社会的宗旨。

其三，内外沟通不畅，无法合理协调综合治理。我国环境行政规划体制呈断片化之势，不同的领域由不同的政府职能机关负责，而环保问题往往牵涉其中很多的领域，这就导致一项环境问题的产生，环保部门为了达到治理的目标，而需要沟通其他部门进行综合治理。用经济学的视角，把每个部门演化为一个合格“理性人”，他就不会涉足跟部门利益不相关的内容。反过来说，多部门同时治理一个领域的问题，就会出现政出多门，分别管理，难以到达预期的理想目标。

导致环境行政行为从规划之初就产生断片化问题的原因还有很多，诸如国家立法、行政执法以及公务员素质等要素。在此本文仅对影响环境行政规划立法层面与行政管理层面上导致环境行政规划断片化问题进行研究。

二、环境行政规划断片化的立法之因

依法行政，是我国行政管理的主要原则之一。环境行政规划，也应该在国家所制定的法律框架之内进行合理合法行政。环境法律的断片化是导致环境行政规划断片化的主要因素之一。环境行政规划的立法断片化，突出表现在两个方面：

一是部门专业化立法不健全。目前环境立法只是集中在几个问题多发的领域却没有涉及其他领域，在其各自的领域都有一定的成效，可是环境风险是各种各样的，而能投入其中的行政资源却是有限的，在投入一定比例资源后，其所产生的边际效益正在逐步减弱，而其他没有立法关注的领域的风险却成几何倍数的增加。

二是单方面的立法，很难解决复杂的环境问题。环境问题的产生与发展，不是单一因素造成的，我国的环境立法只关注了其中的几个方面，没有进行综合性的立法，这对问题的解决造成了困难。

（一）从整体法律体系角度出发看环境法的不经济性

在经济学上，成本—收益分析，是比较提供一种公共物品的社会成本与社会收益的研究。它的目标是估算该项目对于作为一个整体而言的社会的总成本和总收益［3］。最后将各项目的比率加以比较，决定取舍，做出决策。

法律成本包含很多方面，从法治运作的角度阐述，它包括了立法、执法、守法成本。而在环境法律方面，高昂的立法成本是国家立法的普遍现象。司法成本在环境法的适用中，也和普通的法律一样成本不菲。环境法的守法成本是在各项法律中最高的。我国目前的环境问题，很大程度上是一种以牺牲环境带来经济高速发展的问题，是一种市场上越线发展带来的超额利益的问题，而这种超额的利益，被目前的市场视为一种合理的利益，导致环境法运作成本增高。

法律规范、法律制度和法律活动归根到底都是以有效利用社会资源、最大限度地增加社会财富为目的，也就是以法律手段促进资源的最佳配置，促使有收益的结果发生，从而实现社会财富的最大值［4］。而环境法律的收益，与普通法律的收益，有着明显的不同。一项环境保护法律的出台，它的收益更多地体现在一种隐性的收益，增添更多的舒适感。但是这些利益反映在了账单上，就变成人们为了遵守环境保护法，让自己的既得利益变少了，导致整个法律的显性收益偏低。

在国家宏观立法角度上，环境立法与其他部门的立法有很大不同，它的高额成本与低效率的收益，导致环境立法在国家立法层面上的成本与收益不符，成本大于收益，这就致使了环境立法自身的先天不足，政策性强，难以实现，调控力度不够。

（二）环境法律部门内的治理单一性

从环境法部门内的微观角度看，环境法包括了污染防治领域、能源领域、资源领域等诸多方面，以污染防治领域为代表，分析环境法体系内部的成本-收益情况。

污染防治领域中，我国环境法调整的内容包括了水污染、大气污染、固体废弃物污染等诸多方面。在水污染领域，我国颁布了《中华人民共和国水污染防治法》。在这部法律中，它的成本包括了：国家为了设立这项法律所进行的立法工作的投入；国家维持法律实施所投入的费用；公民、企业对于遵守这项法律所需要投入的成本。从这个角度看，我国水污染防治法的立法成本与司法成本与普通法律的投入成本大致相同，在守法成本领域，因为水污染防治法的调整领域单一，人们很容易重视并自觉接受法律的调整，所以该法守法成本与其他法律的守法成本并无明显的涨幅。

水污染防治法的收益，表现为通过对水污染的防治、治理，人们会很明显地感受到水域环境的改善，用水的安全性大大提高。该法的颁布，有效提高了人民的生活水平，明显增加了幸福感，实现了资源的优化配置，最大限度增加了社会财富。这种近在眼前的收益，提高了整体水污染防治法的收益。整个水污染防治法的整体收益大于投入成本，是经济的。

类比此项法律的成本—收益分析，对《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《放射性污染防治法》等诸多污染防治领域的法律规范进行成本—收益分析，他们在各自领域中，都达到了经济性。

（三）综合作用导致环境立法的断片化

环境法作为一个整体的系统，每部法律都能实现自己领域的利益最大化，并不是代表整部法律的利益最大化。这就导致了在环境立法中，每个领域立法，都维护了本领域的利益，却忽略了整体的环境法的本意。

在环境行政规划立法角度上，通过此项分析，在整个宏观立法领域，我国环境立法本身就存在着成本大于收益的先天不足，致使立法趋于表面化、政策化、不系统，导致断片化。在环境法微观领域中，我国环境法内部各项法律之间，追求各自领域的法律效果，在各自领域中有着很好的效果，但是形不成合力来综合治理我国的环境问题，导致微观上内部的环境立法的断片化。

依照环境法律来指导环境行政的进行，在规划之时，环境法律自身所带来的断片化问题的困扰，就使得环境行政先天不足。因此，所制定的环境行政规划就会出现断片化问题。

三、环境行政规划断片化的管理之因

从环境行政管理的角度出发，除了立法领域的不健全不系统导致环境行政断片化之外，我国环境行政本身的缺陷也导致了环境行政在规划之初就带有断片化的特点。主要问题集中在三个方面：

第一，不同的部门之间的不协调。我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸（工信）、国土等部门。环境问题往往涉及各部门、行业和地区的权力和利益调整。环境治理方面的政绩往往遭到多部门的抢功劳，但是环境恶化等方面的责任，却常常是多部门之间互相推诿，逃避责任。

第二，同一部门的不经济效应。在同一部门的内部，也会发生内部不经济的情况。职能部门往往只盯住自己部门所管辖的项目，“只见树木不见森林”的情况屡见不鲜，视野狭窄只限于实现自己规制的目标，在“最后一成”或者“最后一公里”的历程上常常花费庞大的劳力和费用。这就会使边际成本大量增高，而边际效益却趋近于0。而政府职能部门却单一地只盯紧自己的行政目标不放，浪费大量的行政资源，如果把这部分行政资源节约下来，可以处理其他将要发生或者正在发生的环境风险，以跳出末端治理的怪圈。

第三，规制对象的断片化。规制对象的断片化是指，在进行环境行政规划的过程中，只针对大型的排污企业进行规制，放弃了一些小型的企业，或者是市民阶层。由于小型企业数量众多，市民结构庞大，治理起来行政资源投入量大，成效缓慢。而大型排污企业的治理立竿见影，减排效果明显，有利于当权者的政绩名声。当然，这样做也是有合理成分的，大型企业的排污量大，治理起来效率高。政府在行政规划之初，可以进行成本——收益分析，当到达临界值的时候，就可以先把治理大型企业的流程进行“冷却”处理，把更多的资金投入到小型排污企业和市民阶层。

（一）宏观环境行政的不经济现象

上述问题，在表面上展现了环境行政规划在管理断片化的问题的不同方面，但是，其本质内容，都是基于环境行政规划成本与其收益之间的关系。

行政成本是政府在维持自身运转、履行职能的各种活动中所消耗的资源［5］。目前我国的环境行政体制来说，政府的行政成本无疑是巨大的，首先，有关环境管理的行政机关部门林立，人员繁多，正常的行政支出庞大。其次，地方政府为了追求地方上的经济增长，也不愿意完全按照环境法律法规所规定的内容办事，而地方上的环保机构隶属于地方政府，这就导致一大部分环保的行政资源浪费在了内耗之中。最后，环保问题不单是一个部门的问题，它需要多个部门协同合作，在沟通与协助与行政程序上，也有一部分行政成本的损耗。

而环境行政管理的收益，则表现在具体的环境行政行为对社会的贡献价值上。首先，在环境保护行政行为中，环保部门因为要行使行政执法权，对当地的企业进行处罚，这种处罚，在一定程度上拉低了当地的GDP数额，降低了当地政府的财政收入，也使当地的企业对环保行政部门产生不满。环保行政部门夹在其中，使行政工作人员不愿意去做这种“得罪人”的事，产生负面收益。其次，一项环境问题的出现，多部门协同治理后，环境恢复。一项环境修复的行政业绩，由参与这次治理的诸多部门进行瓜分，这就导致利益分配不均，单个部门的环境行政收益不高。

国家的宏观环境行政规划的问题上，存在着环保行政不给力的现象，环保行政的职权被瓜分，又在内耗中减少，导致整体上的成本大于收益，致使很多有关职权的环保行政部门怠于行使行政职责，导致环境行政在宏观方面的不经济。

（二）微观环境行政的“理性人”行为

以微观的视角看环境行政的断片化。以地方上的水利局为例，它的一项行政任务是保护当地的水资源，在水资源保护的单项问题上，它的行政投入也包含了整体上的正常投入如办公人员经费、设施等，也存在当地政府因为想要追求地方上的经济增长而变相忽略《水污染防治法》中所规定的内容办事。但是，单就地方当地的水污染治理问题上，当地水利部门自己就可以完成行政执法任务，这就减少了不必要的沟通与内耗成本，变相地减少了整个水污染治理的环境成本。

作为水污染治理的单项的行政收益，是显而易见的。这种行政执法之后明显改善了水环境，增加了当地的生活质量，并且所有的行政收益都归属于当地水利部门，政绩体现非常明显，这就增加了当地水利部门积极采取措施进行水污染防治的行政动力。在当地水利部门进行水污染防治的单项的环境行政中，他的收益大于成本，这本身的环境行政规划是合理的，是经济的。

通过类推，我们可以认为其他的单项环保部门的行政规划也是合理的，经济的。

（三）宏观方面与微观方面共同作用导致环境行政规划断片化

每个微观的环境保护部门在自己的领域中的经济性反而是系统不经济的根源，每个微观环境行政部门在追求自身利益的最大化过程就舍弃了整体系统利益的最大化，致使整个环境行政没有办法形成一个合理有效的整体，而这种追求本部门利益最大化的“理性人”的行为就导致了目前我国环境行政就如同一个个部门块状堆砌成的整体。没有有效的联动机制，没有办法调动全局的力量来综合治理环境问题，导致了微观环境行政的断片化现象。这种微观的环境行政断片化反映在了在宏观的环境行政领域中体现为其不经济现象，使整个环境行政的成本大于收益。

这种环境行政模式，在环境行政规划开始就存在，并影响着环境行政规划的开展，导致了环境行政规划的断片化问题，体现在具体问题中就出现以下现象：水利部门可以治理被污染的河流，但是被污染的河流致使鱼类死亡就需要有渔政部门进行管理，被污染的河水污染了河道两旁的农田，污染了耕地，被污染的河水，蒸发形成酸雨等问题，就不是水利部门自己能够解决的了。每个部门在各自的领域中，都可以做到合理、经济的行政，但是，这种单项的环境行政规划，形不成整体治理大环境的合力。这就陷入到末端治理问题的怪圈，导致环境行政的断片化现象。

四、解决环境行政规划断片化的对策

部署与安排环境行政规划，包括了从环境行政立法角度指导环境行政规划，包括从完善健全行政管理体系与机制来规避环境行政规划断片化问题，也包括了从政府调控市场，完善绿色市场导向的方式进行调控等诸多模式，这些模式的使用目的是为完成整个中国环境治理的大目标。每种方式应该综合适用，如果只采用某种模式，又形成单方面调整环境行政规划的断片化问题，形成新的方面的断片化。

（一）完善环境立法指导环境行政规划

推进环境行政的法制建设，就是完善环境立法，用立法来指导行政，来制定出合理有效的以综合治理为目标的环境行政规划。

将立法活动视为一种积极的资源配置行为是经济分析的前提。立法活动成本收益变化大致分为三个阶段，第一个阶段是，法律的成本与收益会随着法律的供给量的增加而增加，但是由于法律收益的增加额超过了成本的增加额，从而产生规模收益的倾向。第二个阶段是，法律的运行中，法律的边际收益在逐步减少，规模经济降低，直至出现边际收益为零，成本等于收益，在这一点上，可以视为立法的适度规模。第三个阶段是，立法的成本的增加额大于收益的增加额，而导致规模的不经济。

目前我国的环境立法正处于第一个阶段中，即法律的成本与社会的收益随着法律的供给量的增加而增加。我国环境法调整领域不断扩展，由以前的以污染防治领域为主到目前涉足自然资源领域和生态保护领域，环境法曾经长期存在的各领域发展不够均衡的局面正在大幅度改善［6］。但是目前的问题还是非常的突出，一是立法空白，在很多方面缺少相应的立法；二是立法规定太过原则，缺乏可操作性；三是法律规定不合理，甚至法律规定与立法目的相违背［7］。

统筹规划，把可能出现的环境风险在其萌芽初期的时候，通过投入少量的资金和立法的配合的方式将其消弥于无形之中。当其爆发出环境危害时再去治理则又陷入了末端治理。为此，不能仅针对各领域进行断片化考虑，而要把握环境风险的整体，将行政资源分配到能够有效率地降低风险的领域［8］。所以，目前加大环境保护相关法律的立法的数量与质量，是实现环境法律规模经济的有效措施。大力推动环境保护法律的法典化建设，让环境保护法成为一个单独的法律部门。让环境问题从法制的角度统一把握，在进行环境行政规划的时候做到有法可依。

（二）整合环境行政体制规避断片化问题

改善环境行政体制，是在现有的环境行政模式之下，改变部门分立不能综合治理现状，让环境行政规划不是某一部门所制定的狭隘的部门行政规划，而是有着全局视野的统一的对整体环境有着全局把握的环境行政规划。

环境行政的不经济性表现为成本支出的增长量过高，而行政效率和行政收益增长缓慢，致使整个的环境行政处于一种外部不经济的状态之中，要解决这种问题，通过部门之间的合作规划，降低重复成本的支出额，降低由于部门沟通和信任问题所产的费用，增加办事效率，提高行政收益，增加社会收益的形式，来改变目前规模不经济的现状。

环境行政机关在行政过程中，部门之间行政执法内容有交叉领域也有分散领域，使得环境行政的执法成本过高，而增加的收益额比成本的支出额要大，造成了规模不经济。降低环境执法成本提高收益是现在环境行政执法的重要任务。

综合性的环境问题，单靠环境保护部来承担全国的环境保护任务，既不现实，也无可能。想要高效地对环境进行开发保护，就有必要建立一个跨部门、跨行业的环境保护的协同发展的部门。这种做法体现在环境行政成本中，会使行政资源重复支出额下降，部门之间联系所需要的成本损耗降低，使环境行政的总体成本支出降低。

加强国家宏观经济部门的协调，包括与国家发展与改革委员会、国家能源委员会、科技部等部门的协调。协调的主要方面有：将环境保护重大计划纳入国民经济和社会发展计划、产业发展计划和国家重大科技计划，解决环境保护的一部分甚至主要的国家资金投入问题［9］。

在政府职能部门中，公务员的升迁不能只看当地经济发展程度，也要同时引入“绿色GDP”的概念。靠牺牲环境来换取经济发展，用经济发展来换取政绩的做法要坚决摒弃，GDP的衡量应当扣除环境成本，做到可持续发展。

（三）全局出发进行风险总量控制

帕累托最优，是指在资源分配时的一种理想的状态，当处于这种状态时，无法让至少一个人得到好处，而又不损害其他人的利益。想要在解决环境行政规划的断片化问题，就要先对环境风险进行总量控制。

对环境风险的总量控制的原因，反应在成本-收益分析模型上，就是在投入成本不变的情况下，减少环境问题出现的风险总量。把有限的环境行政规划成本从无效率或者低效率的单项风险控制中解放出来，将其投入到边际效益大的其他方向。这无疑会提高整个环境风险控制的总效率，增加总收益。这样在不使任何一项情况变坏的前提下，让其他各项享受环境行政资源投入所带来的好处，以达到帕累托最优的状态。

对环境风险进行总量控制，统筹全局发展。水污染风险、大气污染风险、土地污染风险，作为环境风险的一个具体的部分出现，它的治理有很大的意义，但是在当边际的治理费用和其边际收益不能相符的时候，再就单一领域的高投入治理就没有高效率，就不能得到帕累托最优的状态，浪费了行政资源，却没有控制住整体的风险。在环境行政规划之时，对各种环境风险进行统筹管理，从全局出发，用科学的方法，粗略测算出每种环境风险的投入和产出的临界值，再根据实际情况进行调整。把结余下来的行政资源投入到其他具有高效率的环境风险的治理上，这样就会控制环境风险的总量。

在对企业排污治理中，也要运用总量控制的方法，不仅要治理大型排污企业，也要着眼小型排污企业。从社会整体费用的效果出发，当强行要求污染边际消减费用高的企业降低污染，需要大量投资的时候，可以把这笔资金投入给污染边际消减费用低的企业，在同样的行政资源使用的前提下，这样无疑是更有效率的，也控制了整个区域内的污染排放的总量。当然也可以运用环境容量使用权交易等方法进行总量控制，在环境行政规划中运用经济的方法，从而达到污染物的总量控制，在此再不赘述。

（四）运用市场调节机制反馈断片化问题

在环境行政规划之时，行政部门限于自身视野的局限性，并不能有效预见到可能出现的问题，导致断片化的风险的提升。这样就需要通过市场机制的反应来更加全面的进行环境行政规划，预防断片化问题。

进行绿色市场的舆论导向，引进推广绿色营销模式，绿色营销除了传统营销的交换、满足、价值、顾客、市场细分、定位和关系等基本分析工具之外，今天，它还包括生态、环保、健康、可持续发展等许多新概念［10］。

绿色市场的舆论导向的模式确立，引导企业和人们共同发现破坏环保的新问题，产生环境问题的新风险。政府部门通过大众传媒等介质进行信息采集与分析，看到目前环境问题的潜在风险和人民群众所希望解决的问题所在，在调整部署环境行政规划的过程中减少想当然的行政规划，更加明确自身的目标，把一部分行政资源投入到在市场检验中发现的新问题与其潜在的风险领域。避免了由于行政部门自身视野的局限而导致的断片化问题。

这样以市场导向型的绿色市场的确立，社会舆论的热烈响应，让政府看到其本来没有看到的有潜在环境风险的问题企业，这样使政府避免了环境行政规划的断片化，提高了其环境行政规划的整体性。●

［1］王雅洁．我国环境行政规划研究［D］．山东科技大学，2009.

［2］谭海波，蔡立辉．论“碎片化”政府管理模式及其改革路径［J］.社会科学，2010，（8）：12-18.

［3］（美）曼昆.经济学原理［M］.北京：北京大学出版社，2012.228.

［4］谢地，杜莉，吕岩峰等．法经济学［M］.北京：科学出版社，2009.77.

［5］郭婕.我国政府行政成本的现状、成因及对策［J］.河南大学学报（社会科学版），2007，（1）：71-77.

［6］张梓太，李传轩，陶蕾等．环境法法典化研究［M］.北京：北京大学出版社，2008.232.

［7］汪劲等．环保法治三十年:我们成功了吗:中国环保法治蓝皮书（1979-2010）［M］.北京：北京大学出版社，2011.354.

［8］（日）黑川哲志．环境行政的法理与方法［M］．北京：中国法制出版社，2008.13.

［9］王树义等．环境法前沿问题研究［M］．北京：科学出版社，2012.403.

［10］徐大佑，韩德昌．绿色营销理论研究述评［J］.中国流通经济. 2007，（4）：49-52.

Analysis of the Fragmentation Situation of Environment Administrative Planning

LU Yu-lin

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao266590，China）

Environmental issues are becoming remarkable economic and social concerns in modern society. The government-orientated environment administrative planning is crucial in the areas that are related to these environmental issues.However，in the current environment administrative planning stages，there are still many problems to be solved.This article not only introduced the concepts of environmental administrative planning，but also provided the analysis of the fragmentation situations of current environmental administrative planning. We used the economics cost revenue model to analysis the reasons why the fragmentation situation occurs in current environmental administrative planning legislation and administrative areas.Finally，through the combination of the results of the analysis mention above，the solutions to the fragmentation situation is provided.

environmental administrative planning；fragmentation；cost revenue analysis

D922.6

A

1009-6566（2014）05-0040-06

2014-06-04

逯驭麟（1990—），男，山东济南人，山东科技大学文法学院环境与资源保护法学硕士研究生。