公共政策评估主体的缺陷及对策

张伟平，胡俊生

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

公共政策评估主体的缺陷及对策

张伟平，胡俊生

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

公共政策评估作为公共政策运行过程的重要组成部分，是检验政策效果的基本途径，是决定政策去向的重要依据，也是合理配置资源的有效手段。政策评估主体在整个政策评估活动中处于关键地位，发挥着主导作用，并会对评估结果产生重要的影响。针对当前公共政策评估主体存在着单一性、缺乏独立性等缺陷，本文提出相应的解决对策，以完善我国政策评估事业的发展。

公共政策；评估；主体缺陷

一个完整的政策过程，除了政策制定、政策执行、政策监控以外，还需要对政策本身及政策活动进行科学的评估。公共政策评估作为公共政策过程的重要组成部分，可以检验政策效果、效率和效益，并成为决定政策去向的重要依据，也是决策走向民主化、科学化的必由之路。本文就谁作为公共政策评论主体、公共政策评估主体存在的突出问题及完善对策进行探讨。

一、政策评估主体的基本理论

（一）政策评估与政策评估主体的概念

对于政策评估的概念，学者们从不同的角度出发有着不同的阐述。朱志宏认为，就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估。换言之，政策评估的工作就是发现并修正政策的误差。那格尔认为政策评价主要关心的是解析和预测，把评价看成一种科学的研究活动。一般认为，所谓政策评估，就是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据［1］。

政策评估主体主要指直接或间接组织或参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。评估主体的选择关系到评估目标的明确、评估方法的选择、评估标准的确立以及评估结果的公正［2］。

（二）政策评估主体的类型

公共政策评估主体在公共政策评估系统中处于关键地位，依据不同的标准或者不同的角度可以把公共政策评估主体分为不同的类型。比如，从组织活动形式上看，评估主体可分为正式评估和非正式评估；从机构地位来看，可分为官方评估与非官方评估。在政策评估实际过程中，一般将评估主体划分为政策评估组织与政策评估个体，以及内部评估主体与外部评估主体。政策评估组织是评估活动的重要载体，也是整合各种政策评估资源的有效平台。政策评估个体指那些常常以个人名义从事政策评估活动、生产政策评估知识的个人；是否来自于行政机构则是内部评估主体与外部评估主体的划分依据。

二、政策评估主体存在的缺陷

（一）评估主体以官方为主，太过单一

公共政策评估是对政策效益、政策效率以及政策价值判断的一种政治行为。现阶段我国政策评估的主体主要以官方为主，系统内部评估为主，社会组织、公众参与等外部评估主体严重缺乏。通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行自我总结评价，而后需要进行抽查评估。官方为主的内部评估虽然能够节约成本、熟悉政策执行情况、能够快速发现问题，利于政策的开展，但是在评估活动中过于重视自身的评价，忽视社会组织和社会公众的评价，容易导致体现民众意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。与此同时评估主体的单一化往往会出现评估主体既是“运动员”又是“裁判员”的现象发生，因此会导致评估过程中忽视问题，避重就轻，放大成绩，缩小问题，评估流于形式，评估效果失真，公正性客观性难以保证。

（二）对政策评估目的认识不到位

现阶段我国还没有形成一整套功能完备科学有效的政策评估机制，公共政策评估主体对公共政策评估的科学认识和认真态度还有待提高，决策主体往往认为政策评估是一项可有可无的活动，能不评估的尽量不评估、少评估，实在迫于压力需要进行评估的，大多数缺乏认真的态度和科学的方法，甚至经常夹杂着种种不良的利益动机，有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，以求实现某种特殊目的。我们把这种有意识歪曲评估的行为称为政策评估的“主观误区”［3］。政策评估是检验政策的效益、效果的过程，由于公共政策自身的独特性，政策往往包含许多的目标，例如一些政治类、文化类的政策目标很难量化，评估主体对评估目标的认识和把握遇到困难，不利于政策评估的开展。

（三）评估主体缺乏专业性和参与性

民众是政策的直接作用对象，对于政策的执行效果最有发言权。我国在公共政策评估过程中，由于传统官僚思想的影响，人治现象的存在，导致评估主体过于单一，往往忽视社会组织和公众代表的参与，将一些与政府部门观点相左的社会组织和公众代表排斥在外。普通民众参与公共政策评估的渠道明显不足，社会组织、公众对政策认识以及利益诉求难以表达，公共政策评估主体的广泛参与实际上流于形式。公共政策评估不仅是一项政治行为，也是一项科学活动，做好政策评估需要在掌握详实的信息资料的基础上，由专业评估人士做出科学研判和客观结论。在我国的各类政策评估实践中，由于评估主体自身知识结构、技术能力、专业能力的欠缺，专业性缺乏，对公共政策执行的效果和效益做出客观准确科学有依据的判断，确有难度。

（四）评估主体独立性不足

从组织活动形式上来看，政策评估组织一般分为官方组织和非官方组织。在实际运行过程中，凡由官方主导的评估活动由于业务与隶属等关系的影响，评估组织摆脱不了对政府的依赖，往往处于附属地位，很难独立开展工作。而非官方评估组织又非常短缺。数量少、覆盖率小、发育不良、权威性尚未树立起来。要想对政策进行有效评估，保证结果的可信度和效度可靠性，保持评估主体的独立性就显得尤为重要。由于缺乏专门性的政策评估组织，政策评估主体与政策评估客体之间存在着业务及利益等扯不断的联系，评估过程受制于“关系困境”，评估主体的主观色彩强烈，评估结果的公正性、公信力难免大打折扣。

（五）评估主体陷入“信息困境”

政策评估在很大程度上也就是对信息收集整理的过程，信息的重要性不言而喻。政策评估过程中需要对大量冗杂的信息进行处理分类，目前我国公共政策评估的“信息困境”表现为信息的封闭性、信息的可信度低、信息造假等。在实际评估过程中，信息一般由受评估方提供，有些政府部门在公共政策评估的过程中，基于自身利益或政治性策略的考虑，提供虚假信息，因此导致信息的不对称，信息难以共享和交流，不仅误导政策评估者，也无法保证信息的信度与效度，从而使评估结果的公信力大大减弱。

三、完善政策评估主体体系的对策建议

（一）提高对政策评估重要性的认识

政策评估是政策过程的关键环节。完善政策评估主体，对于保证评估结果的信度与效度有着至关重要的作用。政策的制定者，执行者，主要是各级政府部门。因此首要的是要让他们对政策评估主体问题有清晰而正确的思想认识。首先要高度认识政策评估的意义，正视评估的批判性建设性功能。其次，政府要有高姿态，要有宽大的胸怀，敢于放手让他人评说，让民众挑刺。再次要以制度形式，让政府将“裁判员”、“运动员”双重身份剥离。最后，政策评估工作的改进要循序渐进地进行，要遵循政策执行的规律并在执行过程中不断完善。

（二）强化评估主体的独立性

政策评估的意义不言而喻。保持评估主体的相对独立性，不仅可以保证评估的客观公正性及评估结论公信力，而且能够提升公众的参与度。西方国家政策评估主要由第三方组织独立进行。他们已经取得了许多成功经验，值得我们借鉴。首先，要建立健全政策评估主体体系。在官方组织内部，成立独立专业化的评估组织，规范评估组织的权责与职能。保证评估组织独立的经济权、人事权以及监督权。确保在评估过程中不流于形式，确保评估结果公正客观。其次，通过市场的力量，大力发展外部的民间评估机构。由于外部民间评估机构的发展很大程度上属于市场行为，在评估过程中与评估对象之间没有直接的利益关系，评估结果的信度与效度能够得到保证。除此之外，应发挥报纸、杂志和电视等新闻媒体的特殊监督作用，以保障评估主体免受干扰，独立行使职权。在这方面，美国的兰德公司、英国的伦敦国际战略研究所等机构的成功经验，对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。

（三）构建多元化的评估主体体系

公共政策的本质属性是“公共性”，公共政策应体现广大公众的利益。因此政策评估的主体也应多元化，形成一个360度全方位的评估主体体系。公共政策是一项专业性强、技术含量高的研究活动，现阶段的公共政策评估主体单一，因此，对多元主体参与评估缺乏经验。可以参照国外的成功经验逐步探索。首先进一步完善官方内部的评估主体，包括建立科学合理的评估机制，建立完备的评估人才体系等。其次要特别重视社会组织和公众代表的参与以及专业评估机构的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人，他们参与公共政策评估，不仅能够建立政府与民众之间良好的沟通渠道，表达自身利益诉求，也能提高政策评估的公正性、客观性，从而大大提高政策评估结果的公信力。专业性评估机构聚集了大量的有经验的专业人才，准许他们更多地介入政策评估，无疑将有利于提高政策评估的科学性。同时专业性评估机构作为第三部门，主持评估没有自身的利益诉求，能够保证评估结果的真实可靠。

（四）完善评估主体参与机制，提高评估主体专业素养

公共政策最大的特点之一，就是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益［4］。公共政策是政府部门向公众提供的公共产品，必须以公众利益为其基本价值取向。因此，政策评估的主体必须有公众参与。同时，公共政策的本质属性——公共性，要求在政策评估过程中拓宽公众参与的渠道。公民参与公共政策评估是适应当代公共行政民主理念的必然趋势，也是构建服务型政府的题中之义，更是促使公民社会觉醒的良方益策。其次，加强专业评估人员的队伍建设，进一步提高评估主体的专业化素养。应定期对评估人员进行教育、培训，使其掌握科学的理论和相关的技术方法。尽快从外行变成内行，把理论评估与决策现实有机结合起来，提高评估结果的客观性科学性。所有这些活动，政府都应该主动担责，积极作为。

（五）建立完善的评估信息系统

政策评估实际上就是收集整理信息的过程。信息的不完整、信息数量的庞杂以及政策的多元性等给评估过程带来很大的不便，有可能导致政策评估结果失真。因此，建立健全配套完善的政策评估信息系统迫在眉睫。在政策过程的开始阶段，就要建立政策信息系统，对信息的收集、加工、交流和使用进行总体设计。其后，应建立覆盖全社会的、快速的信息反馈网络，让公众能够及时了解政策制定、政策执行过程中产生的信息，最大限度地保持与社会组织和公众的沟通渠道畅通。总之，在数字化媒体日益发达的当今社会，网络信息系统是否完备顺畅，很大程度上影响到政府政策活动全过程，当然也包括政策评估过程。●

［1］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］陈庆云．公共政策分析［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［3］林水波，张世贤.公共政策析论［M］.台北：五南图书出版公司，1986.

［4］高洁.公共政策评估主体性原则思考［J］.理论探索，2007，（3）.

D63-31

A

1009-6566（2014）05-0033-03

2014-04-27

张伟平（1989—），男，安徽安庆人，延安大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与教育政策。胡俊生（1959—），男，陕西衡山人，延安大学副校长，教授，博士，硕士生导师，主要从事公共政策与教育政策研究。