大陆地区地方治理中的公民参与

杨彬

（福建师范大学法学院，福建福州 350108）

大陆地区地方治理中的公民参与

杨彬

（福建师范大学法学院，福建福州 350108）

公民参与是衡量一个国家政治民主化的重要尺度，而地方治理理念及分权化的制度设计为公民参与公共生活与公共事务管理提供了广阔的空间。地方治理是公民直接参与社会事务的有效途径，公民参与是地方治理的核心内容。地方治理的发展水平及治理能力和公民参与之间存在密切联系。地方治理中公民参与的困境需要找到行之有效的解决路径。

地方治理；公民参与；困境；路径；

一、治理与地方治理的概念

20世纪90年代以来，在世界范围内出现了广泛的地方治理运动，英文中的治理来自于拉丁语与希腊语，原意为控制、引导和操纵。治理运动的兴起标志着一种新的管理方式，它改变以往依靠政府的威慑力进行公共行政的权力主导模式，而转向通过政府与社会的共同合作，社会组织的自治等公民参与的权利主导模式实现地方的有效治理。全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［1］。它包含了四个特点：1.治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。2.治理过程的基础不是控制，而是协调。3.治理既涉及公共部门，也包括私人部门。4.治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

地方治理作为治理思想中最为重要的表现之一，是治理权威在政府与市场，第三部门之间的分化与扩散，以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方政府的积极性，灵活性，回应性，其实质是治理权从国家中心主义向多中心化与多层次化的变迁过程［2］。而多中心化最为明显的表现即治理主体的多元化，它表明公共事务由政府为管理中心转为由社会组织等多元主体共同承担社会事务的责任。公民参与是该理念及结构下最主要的体现。

二、公民参与的概念

《布莱克维尔政治学百科全书》把公民参与定义为：“公民参与是参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家，政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”［3］自20世纪60年代以来，公民参与这一概念上升为一种新兴的民主形式在各国兴起，并于90年代传入我国大陆地区。目前大陆地区对于公民参与没有完善的理论体系。其概念仍具有较大模糊性，一些学者基于对公民参与的理解提出了不同的概念。作为大陆地区较早进行研究的学者，俞平伯教授认为：“公民参与即公共参与，公众参与，是公民参与试图影响公共政策和公民生活的一切活动。它包括着结社、投票、请愿、竞选、公决、集会、协商、游说、听证、上访等。”而贾西津教授认为：“公民参与是公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为，是从政治选举到影响政府决策的一切行为发展到公共事务的民主治理。”关于公民参与，王锡锌教授也作出了定义：“公民参与是指在行政立法和决策中，政府相关主体通过允许，鼓励利益关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息，表达意见，发表评论，阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性，正当性和合理性的一系列制度和机制。”蔡定剑教授则认为“公民参与具有制度化的特点，它是公共权力在进行立法，制定公共政策，决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机关通过开放的途径从公众与利害相关个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”通过比较上述学者对公民参与概念的不同阐述，我们可以看到其中既有较为宽泛的理解，又有过于狭窄的局限，它不仅指政治选举的单一环节，也并非包含所有的公众参与行为，但公民通过与政府的沟通与互动的直接性，参与公共事务的决策中，从而实现公民与决策机关的协商对话，是公民参与地方治理所具有共识性的特点。

三、地方治理与公民参与的关系

地方治理的水平及发展程度与公民参与之间存在密不可分的联系，地方治理是公民参与公共事务管理与公共生活的天然实验场，地方治理的理念及分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间［4］。而公民通过参与地方治理，实现自我提升，自我教育，培养参与公共事务的经验能力，并以地方为起点，逐步扩大到社会、国家层面。公民参与能力的高低直接影响着地方治理制度的优劣，地方政府在公民参与公共事务上的开放和接纳程度，协作沟通能力对于公民参与的范围及效果作用明显。二者的密切关系可以概括为两个方面：一方面，公民最感兴趣与其生活密切相关的事务，公民愿意以各种方式参与地方治理，地方治理中公民参与的诸多地方事务同国家层面所参与的范围相比，在广度上大大拓宽。地方治理同样延长了公民参与的深度。公民只有直接参与到地方治理，特别是决策层面上，才能真正成为公民社会的主角，而地方治理的公民参与过程正是提供公民公共事务参与能力、提升政治水平的训练营。同理，培养出的公民参与能力也势必会扩大到国家层面。另一方面，公民参与对于地方治理也同样具有重要意义。首先，随着现代社会治理模式的变革，要求地方政府运作具备更高的效率性、灵活性、回应性，传统的地方政府权力集中，反应滞后的管理形式已无法满足现代社会的需求，引进开放、透明、互动及适度分权的制度安排，强化公民参与地方公共事务的自主管理，是政府与公民合作进行地方治理的应有之义。其次，新形势下，地方政府在公共事务的治理视野已发生了较大的转变，社会资源的协调、管理、冲突解决，日益成为关注的重心。这就提出了在分权制度下，公民通过充分的参与形式来承担更多的公共事务的客观要求。特别是当今全球化时代背景下，地方治理中许多问题亟需政府与公民参与下的共同努力方能解决。诸如在资源保护与生态环境问题上表现尤为明显，实践中只有通过企业组织与民间组织等各种形式的公民参与下，才能真正将地方公共事务作为事业共同体加以看待，并为之做出积极有效的努力。因此，伴随公民社会的逐渐成长，更多国家意识到地方治理中公民参与的重要意义，并纷纷建立起一套合作、参与、自主管理的地方治理体制。在地方治理中完善公民参与渠道的多元化、制度化，从而在提升公民参与公共事务管理水平下，也加强了地方政府应对与解决地方事务的能力。可以说，地方治理是公民直接参与社会事务的有效途径，公民参与是地方治理的核心内容。

四、地方治理中公民参与的困境

（一）理念方面

由于长期处于封建专制社会，我国传统政治文化中具有较多的消极因素，特别是封建宗法制社会结构所衍生的落后价值观念，突出表现在政府执政理念的专断性与公民参与的附庸性上。我国传统政治生活中的宗法观念从家庭关系中产生，由家庭中的尊卑次序的“家长制”伦理道德扩展到国家层面的君臣上下的“家天下”政治规范。其实质是一种接受支配，绝对服从的关系。不可否认，这些观念对于当代公民参与地方公共事务的价值观念有着无法忽略的承继性影响。首先，受封建自然经济的影响，中国传统政治文化中的公民参与受制于生产方式所带来的分散性与封闭性束缚，广大的农民阶层无法自由地表达交流意愿，政府权力成为最大权威，君主意志、官府权威成为人们是非判断的观念标准，根深蒂固的臣民观念在历史中牢固地束缚着广大民众。随着时代变迁，社会的巨大进步，虽然公民意识已广泛觉醒，但传统政治文化中的“官本位”观念仍然影响着地方政府的执政理念，制约着公民参与政治生活的热情。其次，受专制主义政治文化传统宣扬的权力至上所导致的长期以来民众参与意识的丢失是当今公民参与地方治理的思想“病根”之一，尤其是政治文化中的精英统治的传统。普通民众在精英统治的治理框架中被排除在外，无法参加政治资源的分配，实际上造成了普通民众在政治生活中失去了参与资格，并从接受精英们的统治逐渐形成了对精英们的依赖。在被动地接受政治领域的排斥无奈与主动地形成对精英统治权威的依赖的矛盾中，衍生出中国政治文化中奇特的中庸主义心态。本应作为民众正常需求的政治生活的参与行为沦落为实然上民众消极的中庸主义处世哲学，由此产生了民众参与公共事务方面的普遍的附庸心理。这在很大程度上束缚了公民积极参与政治生活的实践。

（二）制度方面

公民参与地方治理的有效性与制度上的保障密切相关，当前我国在制度供给上仍不够完善，主要表现在：一是相关法律法规不完善。虽然宪法与基本法律制度对于公民参与领域的相关权利做出了相应规定，但对于参与行为、参与渠道以及参与实施保障方面的规定都无具体规定，这造成了地方政府在治理过程中往往忽视公民参与的必要性，公民参与在缺乏具体制度保障下，流于形式［5］。在其他法律法规中散见的一些条款也根本无法在制度层面形成对公民参与地方治理的有力保障。二是公民参与配套机制不健全。随着民主政治进程的加快，公民参与有效进行面临着相关配套机制供给不足的困境。在公民参与地方治理中，公民获得信息的接收机制，公民的信息表达机制，政府的信息公开机制，政府的信息回应机制等都远不够满足公民参与的需求，使公民无法真正有效地参与到地方治理中。而公民不断上涨的参与热情也因缺乏具体可操作的参与程序及制度保障而不断丧失，并导致公民参与公共事务的各种途径不畅，进而造成非理性的公民参与行为不断增加，甚至于一些危害社会稳定的群体性事件的产生。

（三）经济方面

在利益因素上，改革开放后，伴随社会经济的快速增长，发展不平衡问题日益突显，直接导致不同社会阶层与社会群众的利益差别。而公民作为谋求自身利益最大化的个体，在价值目标上往往带有极端的利己性，在参与地方治理的过程中，总是以维护其自身经济利益为目的，对地方治理活动会作出不同评判，难以统一。忽略了公民参与地方治理的理性价值目标，进而导致公民参与地方治理的无序性。在物质保障因素上，经济发展水平的高低往往制约着公民参与的实现。显然缺乏相应的物质保障，公民参与的热情以及能力都将大大降低，公民的经济水平决定下的物质保障条件也影响着公民的受教育程度，进而直接影响着公民参与地方治理的方式、内容及能力。通常在具备较好的物质保障条件下，公民更愿意也更容易积极主动地参与到地方治理中，相反，经济水平较低的公民，由于身处较为缺乏物质保障的境遇，往往无暇顾及公共事务的管理，参与热情大为降低。实践证明，缺乏经济基础，离开足够的物质保障，公民参与地方治理只能是一纸空谈，无法实现。

（四）公民参与能力方面

公民参与能力的有限是公民参与地方治理的整体水平不高的重要因素，随着市场经济的发展与政治民主化进程的加快，公民参与意识的增强，公民参与地方治理的愿望较为强烈。但受制于参与能力的局限，公民参与地方治理仍面临现实的困难。首先，由于受教育程度及文化水平的影响，受教育程度较高的公民往往对于地方公共事务有更高的认识能力，并通过所掌握的政治文化知识，信息处理技能，参与到地方治理中。而受教育程度较低的公民，通常对地方事务缺乏充分理性的认识，利己思维倾向严重，权利主体意识薄弱甚至丧失。其次，伴随科学技术的高速发展，地方治理中所要面对的公共事务的科技含量也在迅速提升，而公民由于不具备与之相关的参与技能，对涉及的公共事务所要解决的问题与相关的背景都无法进行准确的分析，这不可避免地增加了公民参与地方治理的难度［6］。此外，由于地方政府在公共事务的信息公开上缺乏透明，造成公民获取信息渠道的狭窄，也进一步加剧了公民参与能力的有限性。

五、地方治理中公民参与的有效路径

（一）转变政府执政理念，培育公民参与意识

与西方大多数国家不同，中国社会长期处于传统的封建专制文化影响之中，较为缺乏现代政府管理的服务理念［7］。“官本位”思想仍在当前广大政府官员的意识中残留，官员的民主政治意识仍较为淡薄，这对公民参与地方治理的不利影响显而易见。转变政府执政理念，树立政府官员的服务意识，摈除残存于意识形态中的“官本位”思想，迫在眉睫。对地方政府公务员的民主政治教育，强化公务员公仆意识，为人民服务的执政理念，使地方政府对公民参与地方治理的重要意义有充分的认知，认识到随着公民社会的逐步确立，公民参与地方治理的能力也已日渐成熟，公民参与地方治理已经有了较充足的条件，进而对公民参与地方治理提供切实的保障。对于公民而言，虽然在民主政治的唤醒下参与地方治理的意识日益增强，但仍有相当一部分公民未完全树立自己作为社会主人翁的主体意识，政治人格尚未得到确立，对于权力的依附心态仍较为明显，公民参与地方治理的政治文化还未塑造成形。一方面，公民自觉培养参与地方治理的政治责任感，权利意识的建立尤为重要；另一方面，政府因掌控最多的社会资源，应对公民参与地方治理的实践进行大力宣传、引导，培养公民参与文化，使公民在参与地方治理的实验场中，训练公共事务的参与能力，养成民主性情。

（二）完善地方治理中公民参与的制度供给

宪法对公民参与的权利提供了最根本的保障，但如何将纸面上静止的文字转为实践中动态的保障就需要具体规定与行之有效的制度安排。目前关于公民参与地方治理实现公民参与权利的具体规定，包括公民参与的程序、方式、内容等具体层面的操作说明都大量缺失。公民参与地方治理的有效性无法得到切实保障。因此加强公民参与的实体法与程序法建设十分迫切，由于公民在与政府的对话过程中处于弱势地位，因此只有通过实体法上对公民参与的具体内容、方式及救济渠道作出明确规定，才能使公民参与地方治理的合法权益免受非法侵害。并且由于地方治理中所涉及的公共事务内容繁杂，一些事务对于公民的参与能力提出极高的技术要求，公民参与到地方治理中的所有活动也没有必要，因此通过具体的法律法规对公民参与的范围作出合理的限定，才能规范公民参与地方治理的所有活动依法进行［8］。而在程序法的建设中，2008年湖南省出台的《湖南省行政程序规定》作为大陆地区第一部地方行政程序规定，对公民参与程序的原则、途径、救济方式都做出了详细的规定，受到各方的广泛认可，这为各个地方公民参与地方治理的程序法方面的制定提供了有益借鉴。关于行之有效的制度建设，首推政府的信息公开制度，尽管近些年已经取得一定成绩，但问题仍十分突出，特别表现在信息公开的范围过于狭窄，内容过于简单，公开力度不强，公开不够及时等。为此应扩大政府信息公开的力度，将司法与立法领域的政务信息也纳入了公开范围，在深度上，对政府信息公开不断推进，不局限于政府决策结果的公开，决策过程及相关程序也应纳入公开之列［9］。在现代信息社会下，政府信息平台的扩展主要表现在电子政务的积极发展上，应将现代网络作为政府信息公开的重要载体加快建设。与此同时，同步推进听证制度建设，使其充分反映公民的建议意见，促进政府及时回应的能力，这些既有利于政府的高效运作，又便捷公民对地方公共事务的充分了解与对政府的监督，从而在制度上为公民参与地方治理提供有力保障。

（三）发展市场经济，健全公民参与的组织载体

市场经济是公民参与地方治理的孵化器。参与总是伴随着较高水平的经济发展，改革开放三十多年，大陆地区经济飞速发展，公民社会不断成长，在市场经济下，公民成为平等的主体，逐步摆脱了对政府主导政治的依附性。为维护自身经济利益，公民积极参与政治生活，分享政治资源，对参与地方治理怀有强烈愿望。公民参与地方治理的基础是经济发展下的物质保障，因而只有坚持发展市场经济，实现经济水平的全面提高，才能解决由于经济发展不平衡所造成的社会阶层的利益分配不公问题，促使公民在参与地方治理过程中妥善调整矛盾与冲突。另一方面，公民参与地方治理中所呈现的利益诉求的多元性、分散性，在非理性下产生的矛盾冲突往往在非组织状态下发生［10］。个体参与能力相对有限，组织化的公民参与通常更为有效。因而健全公民参与地方治理的组织载体具有重要意义，应放宽对民间社团组织登记的诸多限制，减少政府干涉，提升民间组织的非政府性，加大对民间社团组织的支持与服务力度。并通过健全民间组织立法，避免非法社会团体，改革作为基层群众自治组织的村委会与居委会这两个重要的公民参与载体，使它们为公民参与地方治理发挥更为有效的作用。

（四）培养高素质公民，提高公民参与能力

公民的科学文化水平的高低直接关系着其对地方公共事务的认识。一般而言，受教育程度越高，其参与地方治理的能力越高，因此，科学教育事业的大力发展，高素质公民的培养是提升公民参与地方治理的根本之道。提高公民的科学文化水平，推广素质教育，重视公民的人格培养，促进公民的全面发展，这为公民在参与公共事务时，对涉及个体利益的矛盾与冲突下的合作意识，协调能力，公共参与精神塑造了良好基础。除了高素质的文化水平，较强的参与意识与能力也是公民参与地方治理必不可少的条件。为此应该重视民主政治理念的宣传与教育力度，政府作为社会资源的强势支配主体应充分运用报纸、刊物、电视、广播、网络等纸质与电子媒体，对公民进行民主政治的引导、教育。宣传民主政治知识，促进公民法治观念、权利意识，增强公民作为地方治理参与主体的主人翁意识，避免公民参与地方治理的过程流为形式。确保在法治轨道下，公民自觉遵守法律，抵制非法行为，使公民参与地方治理的活动在良好的法治环境下有序进行。观念树立后，还需要具体的参与技能的学习与应用，尤其政府应引导公民通过正确有效的渠道获取公共事务的信息，如对政府公开制度的有效利用，避免公民在庞大繁杂的信息中无所是从。并对公民处理信息的方法进行技术上的指导与帮助，如整合分析信息的能力，在技术层面就需要专门的学习。此外政府还应为公民充分运用参与公共事务的各种渠道提供介绍与帮助，如人大代表联系机制与首长信箱等沟通反映平台，使公民更加有效有序地参与到地方治理活动中。●

［1］全球治理委员会——我们的全球伙伴［M］.伦敦：牛津大学出版社，1995.

［2］［9］孙柏瑛.当代地方治理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［3］戴维·米勒等.布莱克维尔政治学百科全书［M］.北京：中国政治出版社，1992.

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京：北京社会科学文献出版社，2000.

［5］苏振华.公民参与地方治理的理论与实践机制［J］.阴山学刊，2011，（1）.

［6］陈芳.当代中国地方治理中的公民参与［J］.东南学术，2008，（4）.

［7］徐越倩.地方治理的理论体系及中国的分析路径［J］.浙江省委党校学报，2008，（5）.

［8］俞可平.中国公民社会的制度环境［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［10］蔡定剑.公众参与——风险社会的制度建设［M］.北京：法律出版社，2009.

Mainland Citizen Participation in Local Governance

YANG Bin

（School of Law Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China）

Citizen participation is the important measure of a nation’s political democratization，and the concept of local governance and decentralization system designed for citizen participation in public life and public affairs management provides a broad space.Local governance is an effective way to direct citizen participation in public affairs，citizen participation is the core of local governance.There is a close link between the level of development and governance capacity of local governance and citizen participation，Plight of citizen participation in local governance need to find the effective way to solve.

localgovernance；citizen participation；dilemma；path

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0017-05

2014-07-28

杨彬（1987—），男，福建南平人，福建师范大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法理论。