宅基地制度的演进机制略论

张日波

（浙江省委党校 经济学教研部，浙江 杭州 311121）

宅基地制度的演进机制略论

张日波

（浙江省委党校 经济学教研部，浙江 杭州 311121）

新中国成立后，宅基地制度经过了私有和有相对完整的使用权时期、集体所有和有相对受限的使用权时期、集体所有和使用权严格受限时期、集体所有和使用权松绑时期四个阶段。宅基地制度的演进，对国家发展战略、政府职能有明显的依附性。宅基地制度的设计曾服从于计划经济时代的赶超发展战略以及与之相伴的政府职能。随着系列条件的变化，国家发展战略正发生转变，政府的生产性职能在淡化，服务性职能在增强，宅基地制度也随之变化。

宅基地；产权；演进；发展战略；政府职能

改革开放以来，中国的缺地现象越来越严重，人多地少的国情决定了必须对土地要素加以有效利用。从城市化的进程来看，我国的城镇化才刚刚起步，2013年，我国常住人口和户籍人口的城镇化率只有53.7%和36%，远低于世界平均水平和发达国家的水平。2013年末，中国人口有136072万人，以此推算，如果城镇化率每年提高一个百分点，就要有1300多万人进城，按人均城市建设用地100m2的标准计算，今后要达到常住人口或户籍人口80%的城市化水平，还需建设用地0.54-0.9亿亩。据统计，目前在全国范围内，各省每年的建设用地需求只能满足50%左右。因此，进行农村土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，是迫切要解决的问题。宅基地制度该如何改革？本文认为，要提出宅基地制度的可行对策，先要了解宅基地制度演进的过程和原因，只有了解宅基地制度演进的内在逻辑，才能对宅基地制度的改革提供切实可行的建议。

一、文献综述

土地制度改革的核心是产权改革。共有产权能产生很大的外部性，而土地私有制会使外部成本内部化，使收益与成本向所有者集中，能产生有效使用资源的激励。土地相对价格的提高会导致土地产权的制度变迁［1］。私有产权是给予人们对物品那些必然发生矛盾的各种用途进行选择的权利。人为的或不必要的限制，不是私有产权赖以存在的基础，且有可能成为“合法的垄断”，从而减少“私有财产、市场交换和契约”这些用以调节生产和消费以及解决利益冲突的手段的力量。同样数量的物品，作为私有财产和作为非私有财产，其产权量是不相等的，而且私有产权较强要比私有产权较弱更有价值［2］。以此逻辑为指导，发达国家的土地私有化程度较高，它们的宅基地大多数是私有的。因此对于中国宅基地制度改革的问题，国外可供借鉴的直接经验较少。

国内关于宅基地制度演进的原因的研究相对较少，研究主要围绕宅基地制度应如何改革而展开。这些研究的侧重点又有所不同，主要分为三方面。

第一，所有权层面。主流观点承继产权理论的传统，主张土地私有才能提高使用效率［3］。反对观点认为土地私有会危及稳定，现有宅基地制度能保护农民，保证社会稳定［4］1。

第二，使用权市场化流转层面。较之所有权问题，使用权流转无涉意识形态。赞成派认可宅基地使用权的流转，主张把取得级差地租的权利还给农民。反对派认为宅基地是农民的福利保障，不能把“福利”当“商品”进行交易［5］。这两种观点隐含地

只片面承认了宅基地的财产功能或保障功能，整体性认识不足。近5年来，部分学者开始从“宅基地功能”的角度研究宅基地制度改革。

第三，功能角度的宅基地制度改革。学界基本认可宅基地具有“保障”和“财产”两种功能。学者们普遍发现了两者的冲突关系［6］。因此改革的方向成了一个“二选一”的问题。保障派强调社会稳定的重要性，主张继续坚持保障功能导向［4］179。财产派认为应弱化土地的保障功能，增强使用权的流转性以实现其财产性功能［7］。

以往的研究深化了我们的认识，但对宅基地制度变迁的背后逻辑分析不足，尤其没有将其放在新中国成立以来国家的发展战略这一大格局下进行审视，忽略了宅基地制度与国家的发展战略、政府职能的关系，未认识到宅基地制度对国家的发展战略、政府职能的依附关系，缺乏对问题的整体性和全局性把握。以下将尝试分析宅基地制度演进的内容和背后的演进机理。

二、宅基地制度的变迁

宅基地制度的演进可从农民对宅基地是否有所有权，以及农民对宅基地享有的其他权利的变化来理解。依照“产权束”组合方式的不同，可将新中国的制度演进分为四个阶段。以下分别介绍各阶段宅基地产权束的内容和变化。

（一）1949-1961：农民私有和有相对完整的使用权时期。1950年《土地改革法》的颁布，标志着农村土地私有制的确立。该法第一条便规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，第三十条“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。1953年开始的农业社会主义改造时期，国家只是将农用地转为集体所有，而宅基地的私有性质并未改变。如1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员原有的房屋地基不必入社。这一时期农村宅基地产权束的特征是：属于私人所有；宅基地和农房是农民的私有财产，可自由买卖、出租、赠与、抵押和继承；产权束的个人化程度非常强。

（二）1962-1998：集体所有和农民有相对受限的使用权时期。从人民公社时期开始，宅基地由私人所有转为农村集体所有，这是历史性的转折。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地不准出租和买卖，房屋则可以出租和买卖。1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中第一次区分了“宅基地使用权”和“宅基地所有权”，指出宅基地的所有权归生产队，使用权归各户并可长期使用，但不得出租买卖。宅基地上的附着物则允许出租买卖。1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》进一步收紧了农民所享有的权益，规定社员只有宅基地的使用权，而没有出租、买卖、转让、抵押、转作它用的权利。不过，这一时期宅基地的申请主体非常宽松。农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨等均可申请农村宅基地。1986年第一部《土地管理法》将申请主体进一步放宽，规定城镇非农业户口居民经县人民政府批准后，可使用集体土地建住宅。可见，这一时期农村宅基地产权束的特征是：农民失去了对宅基地的所有权；农民和某些城市居民具有宅基地的使用权，而且使用权范围渐渐受到限制；产权束的个人化程度在降低。

（三）1999-2011：集体所有和农民使用权严格受限时期。1999年初的《土地管理法》，首次规定农民出售、出租房屋后，不再批准宅基地。还规定农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》虽然未禁止城镇居民在农村购买房屋，但关于城镇非农业户口居民可使用集体土地建造住宅的规定的条文已删除。1999年5月《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。这样，农村宅基地使用便对城市居民关上了大门。2007年的《物权法》，第一次以基本法的形式确立了宅基地使用权的用益物权性质，并规定宅基地只能在村集体内部有条件地流转。因此，这一时期农村宅基地产权束的特征是：宅基地属于集体所有，农民对宅基地的使用权范围进一步缩小；产权束的个人化程度更加弱化。

（四）2012至今：集体所有和农民使用权松绑时期。中共十八届三中全会明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”可见，以往禁止、受约束的抵押、担保、转让等功能，有松绑的迹象。农民对宅基地的使用、收益权在扩大，农民对宅基地的产权束正由“不完全”渐渐走向“完全”。产权束范围的扩大不仅体现在政策层面，更体现在实践层面。近年来各种地方性的探索正在

进行，宅基地的抵押、农房出租等非所有权性质的权利，农民对宅基地所享有的产权束似乎正在进入松绑时期。

三、宅基地产权制度演进的机制

就制度而分析制度是片面的，制度必然服务于一定的目标，这是理解制度产生和变化的关键。不同的目标是不同发展阶段和背景的产物。不同的国家战略又要求宅基地制度承担不同的功能。由此可以构成分析宅基地制度演进的“背景-国家战略或政府职能-宅基地功能”分析框架。具体分析如下：

新中国成立后，国家迫切需要解决经济独立、国防安全问题，这是当时国家的主要发展目标。没有强大的工业，就没有强大的国防，国家的安全和统一就会受到威胁。但在一个100多年中饱受战乱之苦和列强入侵的农业大国里，从传统农业社会向现代工业社会的转型的原始资本从哪里来？面对朝鲜战争、国外的封锁禁运以及随时可能的战争威胁，实行赶超战略，依靠农业的剩余来优先发展工业，尤其是重工业便既迫在眉睫又顺理成章。于是各种实现农业剩余转移的诸多制度安排产生，土地制度是其中非常重要的方面。

从1950年冬季到1953年春的新中国土改运动，瓦解了封建土地所有制度，使无地少地的农民分得了几亿亩土地和大量生产资料，不仅奠定了党在农村的政治基础，而且为国家工业化创造了有利条件。1950年《土地改革法》的总则中明确提出，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制的目的是借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”，可见工业化是土地制度变革背后的重要目的所在。土改虽极大地调动了农民的生产积极性，分散的小农经济为工业所提供的剩余极其有限。农作物的产量与日益增长的商品粮和工业原料需求存在巨大的差距，要解决这一矛盾，只能迅速发展农业生产，互助合作被认为是一种很好的提高生产力的方法。毛泽东曾强调，社会主义工业化是不能离开农业合作化而孤立地进行的。接下来，以统购统销、初级社、高级社、人民公社制度为代表的农业合作化运动的到来，逐渐宣告了“宅基地私有和有相对完整的使用权时期”的短暂性和过渡性。

统购统销政策，可以使政府垄断农产品市场，实现低价收购，但这会使农民流向生活成本较低的城市。然而，控制劳动力流动又是保证赶超战略、重工业发展战略实施的关键。政府通过两大措施实现对农民的固化：一是推行人民公社制度，当时认为合作化提高生产力，而且使农民的生产、生活极其依赖集体。人民公社体制的建立及农村土地的集体所有制为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。二是通过上世纪50年代末开始的户籍制度，来实现对农民的管理，该制度一直延续到今天。户籍所赖以依存的“户”主要指宅基地。从1962年开始，宅基地由私人所有变为集体所有，农民对集体的依附性更强。在早期这种高度集体化的制度安排下，宅基地制度的安排有其合理性，不过这一战略也导致了严重的城乡二元结构，于是，在农村以土地作为农民的社会保障，在城市国家为居民提供福利保障的“二元保障体系”得以形成并不断巩固。较之城市居民，农民可以享受的社会福利很少，以集体保障，尤其是土地保障为主体的保障体系是农村社会保障的特征。宅基地的社会保障性体现在：宅基地只有集体成员才可以申请；集体内成员无限期无偿（或者以极低的价格）使用；宅基地的分配实行的是一户一宅政策；农房只能在集体内有限流转等。在国家发展战略没有根本性改变，在政府与市场的关系还没有完全理顺的情况下，宅基地的福利保障性仍有存在的必要。这是宅基地制度由第一阶段过渡到第二阶段的背景。

改革开放以来，虽然我们已经很少提赶超战略，但国家或政府主导、干预经济发展的模式具有明显的路径依赖特征。较之改革前，35年来的赶超策略以地方政府“晋升锦标赛”的形式存在。在“晋升锦标赛”模式下，政府的财政支出具有明显的“生产”偏向性，财政支出对基本建设支出比重远远超过科教文卫。不仅如此，在“晋升锦标赛”模式下，政府的支出还有严重的城乡差别，政府对农民的社会保障支出仍然严重不足。尤其是在1993年分税制改革之后，政府凭借在农村土地征用市场上唯一的买者和卖者这种垄断地位，不仅从土地出让获得巨额土地增值收益，而且通过土地抵押促进了地方融资平台的大发展，这些收益成为地方政府之间政绩竞争所需的资金来源。政府主导经济发展权、干预资源配置，虽然加速推进了很多大项目、大企业的发展，但也带来城乡差距扩大，政府投入重城市轻农村，重生产轻民生等问题。国富并没有实现人们所期望的“民富”，中国普通百

姓在国际上的相对富裕程度与中国的经济整体实力在国际上的地位明显不对等。国家非平衡发展战略及其负面影响还继续存在着，挤压了普通农民的发展机会。无论是从宅基地集体所有和有相对受限的使用权时期，还是后来宅基地集体所有和使用权严格受限时期，对宅基地使用权流转约束的加强，都旨在加强宅基地的保障属性，以弥补非均衡发展战略下国家对农村、农业、农民的投入不足，尤其是农民社会保障的不足。1999年开始禁止农宅出售给市民，以及禁止城市居民占用农民集体土地建住宅的规定，更显示出这种保障性是针对农民而非市民的。这是第三阶段宅基地制度安排背后的重要考虑。

正如上述分析，近几年来，我国土地、宅基地所有权归公的事实虽然没有改变，但农民对宅基地的产权束却在发生着变化。这一方面是农民群体努力争取的结果。产权制度尤其受制于要素丰富程度的影响，只有当资源相对于社会需要变得日益短缺时，才会出现改变所有权的压力［8］。在我国土地公有的前提之下，新的产权制度变革的诉求，是城市化和非农产业的迅速发展使城郊宅基地相对价格提升的背景下，农民的理性反应。当商品的权利价值上升时，很可能产生交换者之间的纠纷，纠纷的解决就是对有争议的权利的界定［9］。理性的城郊农民不断地以各种方式积极争取对土地的权利，其背后隐含的既是多重利益诉求，也是一种发展权的诉求。这是人民权利意识提升的体现。另一方面，它是政府主动适应时代变化，积极调整自身角色的结果。在新中国成立初期，为了获得国家的相对安全，国家积极发展工业，尤其是重工业，这有一定的合理性。随着各种弊端数量的增多和程度的加深，使得中央政府试图调整自身的角色定位。正如中共十八届三中全会所指出的，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在中央政府改变过去过多地考核地方政府的GDP，更加注重生态环境，注重统筹城乡发展等系列变化的背后，体现了国家发展战略、政府职能正在往更加注重社会公平正义的方向发展，在这一变化下，宅基地制度的改革正在往促进宅基地使用效率和收益的方向发展。众所周知，公有产权会导致短期行为，使人们过于关注当前的利益，而私有产权鼓励长期的行为，会鼓励人们权衡土地的现在和未来的多种使用方式，并作出权衡，而一旦考虑了将来，土地资源的使用必将更为多样化，从而土地的竞争性用途增多，会将资源在一个更广的范围内和更长的时间段内进行优化配置。

四、结 语

60多年来我国宅基地制度的变化，体现了党和政府随着时代的变化，对于自身职能的认识不断摸索、加深，并及时调整的过程。外部环境、发展阶段的变化，国家的发展战略、政府的职能也处于不断的变化之中，这对宅基地的功能提出了不同的要求。宅基地制度在演进的过程中，曾一度服从于国家的赶超发展战略和与之相伴的政府职能，宅基地制度对后者有明显的依附性。随着我国国际地位的提升，以及市场化程度的加深，国家发展战略正悄然发生转变，计划的色彩在淡化，政府对经济的直接干预现象在减少，政府的服务性职能在增强，因此与民争利，挤占农民发展权的现象有所改观，这在宅基地制度的变化中就有所体现。

产权是多种属性、权利的组合，各种权利集中于单一主体的制度安排一般效率较低。宅基地制度改革的大方向是清晰地分割界定产权束，使不同的属性、权利为最善于利用该属性和权利的主体所享有。充分发挥分工、市场化的作用，提高土地资源配置的效率。这一改革的前提是转变政府职能，增加民生投入，以统一的社会保障取代局部的土地保障，以实现宅基地福利功能的剥离和财产性功能的独立。可以预期，宅基地产权制度的改革将进入一个所有权保持公有、非所有权功能个人化程度加强并可适当转让的时期。一个类似于国有企业混合所有制改革的宅基地产权制度改革蓝图已见雏形。

［1］Demsetz，H．Toward a Theory of property Rights［J］.American Economic Review，1967（5）May：347-359．

［2］阿尔钦.产权［M］//约翰·伊特维尔.新帕尔格雷夫经济学大辞典（第3卷）.北京：经济科学出版社，1996：1101-1104．

［3］周其仁.中国农村改革：国家和所有权关系的变化［J］.管理世界，1995（3）：178-189.

［4］王旭东.中国农村宅基地制度研究［M］.北京：中国建筑工业出版社，2011．

［5］周春山.莫把“福利”当“商品”［N］.中国国土资源报，2012-01-17.

［6］孙涛，黄少安.制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究［J］.广东社会科学，2009（3）：19-24．

［7］张德元.农村宅基地的功能变迁研究［J］.调研世界，2011（11）：21-24．

［8］道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起［M］.厉以平，蔡磊，译.北京：华夏出版社，2009：14.

［9］巴泽尔.产权的经济分析［M］.费方域，段毅才，译.上海：上海人民出版社，1997：101.

On the Mechanism of Rural Residential Institution Evolution

Zhang Ribo

（Department of Economics，Party School of the Zhejiang Commitee of CCP，Hangzhou 311121）

Chinese rural homestead system experienced four periods after the founding of the PRC，“private owned and relatively complete usage rights period;collective owned and relatively limited usage rights period;collective owned and strictly usage rights period;collective owned and loose usage rights period”.The rural residential institution depends on the national development strategy and the government functions obviously.The design of this system is subject to the surpassing strategy in the planned economy era and the accompanying government functions.Along with the series of condition changes，both the national development strategy and the government function changed accordingly，the role of government in production field reduced，rural homestead system changed accordingly.

rural homestead；property right；evolution；development strategy；functions of government

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2014.05.006

2014-09-06

张日波（1982- ），男，山东青岛人，讲师，博士。