非政府组织绩效评估体系构建初探——基于非政府组织参与新农村建设的视角

王冬梅， 闫志涛

（1.台州广播电视大学，浙江 台州 318000；2.西南民族大学 政治学院，四川 成都 610041）

非政府组织绩效评估体系构建初探
——基于非政府组织参与新农村建设的视角

王冬梅1， 闫志涛2

（1.台州广播电视大学，浙江 台州 318000；2.西南民族大学 政治学院，四川 成都 610041）

非政府组织在发展农村经济、加强农村基础建设、丰富农村精神文化等新农村建设中的贡献与日俱增，其活动开展涉及政府、捐赠者、服务对象、社会公众、组织成员等多方利益。受“志愿失灵”、承接政府职能转移和自身发展等因素影响，需要对非政府组织进行绩效评估。绩效评估实施要求公平、客观、公开，多目标结合与建立反馈机制。绩效评估体系构建需要确定多元化的评估主体，设计科学合理的绩效评估体系和规范的实施方法。

非政府组织；绩效评估体系；新农村建设

非政府组织在发展农村经济、促进农民增收、加强农村基础建设、丰富农村精神文化等新农村建设中的贡献与日俱增。如何权衡处理非政府组织与政府、捐赠者、产品和服务的接受者、社会公众以及内部组织成员等各方的利益关系，更好地让非政府组织参与到新农村建设的实践中，迫切需要对非政府组织进行有效的绩效评估。

赫茨琳杰指出非政府组织缺乏企业所具有的三种责任机制：一是缺乏单纯的个人利益存在；二是缺乏用以提高效率的竞争机制；三是缺乏显示组织最终经营成果的晴雨表——利润［1］。政府绩效评估对公权力使用、公共政策的制定和社会资源配置的关注重点也不适合非政府组织。非政府组织民间性、非营利性、独立性、志愿性的特点和参与新农村建设特定性，其绩效评估对象具有特殊性；评估主体具有多元性；评估体系具有开放性；评估效用具有公益性［2］。非政府组织绩效评估任务复杂而艰巨。

一、非政府组织参与新农村建设绩效评估的理论阐释

（一）克服非政府组织“志愿失灵”

1、非政府组织在新农村建设中的慈善不足。非政府组织非营利性、志愿性、公益性或互助性等属性决定了非政府组织资金来源既不能依赖政府强制力的税收获得，也不能跟企业一样靠赚取利润支持，而主要依赖于政府拨款或民间捐赠。组织的使命和资金的来源决定了非政府组织提供的产品和服务的公共性，这也导致了搭便车行为的产生。缺乏付费机制约束的志愿主义的公共产品或被过度消费，或使组织资源不可持续；拨款和捐赠的资金来源还受限于经济周期波动的影响，越是经济不景气时，可获得的资金支持减少，而需要服务的对象却在增加，这都会导致慈善供给不足，无法提供农村建设所需的慈善行为或互助支持。

2、非政府组织在新农村建设中的慈善缺失。非政府组织在新农村建设中慈善缺失主要有两个

方面的原因。一是非政府组织分布不均衡和区域发展的差异性。强政府弱社会的文化传统决定了农村非政府组织数量明显少于城市，而且农村非政府组织自身能力先天性不足。二是非政府组织服务的选择性和即时性。非政府组织虽然声称是为弱势群体提供服务，但是捐赠机构受捐赠者的价值偏好影响，捐赠用途被限定在他们认为最需要帮助的群体。尽管当前城市乃至国际非政府组织近年来不断地为新农村建设注入了力量，服务范围和内容也在不断扩大，但是当前新农村建设中还存在许多需要非政府组织服务的慈善缺失，一些特别需要服务的小众群体存在慈善真空的同时也存在重复服务的资源浪费。

3、非政府组织在新农村建设中的志愿精神缺乏和非专业性。受文化传统的制约和现代社会价值理念的冲击，特别是市场经济快速发展形成的金钱至上、利己主义影响，非政府组织发展所需的志愿精神、奉献精神、参与精神严重缺乏。同时，由于道德约束的不足，少数别具用心的个人或组织，利用其资源和力量影响政府决策获取利益偏向，导致志愿精神缺失。此外，现实生活的压力和组织本身使命崇高性与具体事务的世俗性也影响志愿精神的发挥。

非政府组织弱势地位和资源的不足，使其难以吸引优秀人才的加盟，志愿者培训和管理普遍缺乏，人力资源严重不足，农村非政府组织更加突出，直接影响组织的高效运营和规范管理。非政府组织的许多产品和服务多数由有志愿精神却缺乏专业培训的非专业人员来完成，这必然影响产品和服务的质量。

（二）实现非政府组织承接政府职能的转移

由于弥补公共产品供给失灵，由全能政府向有限政府转变，构建新型的政社关系等需要，政府将本应由社会承担的职能回归给社会，将资源和空间让渡给社会，也就是政府将转移部分职能给社会。政府和市场对公共产品供给的失灵，为非政府组织的产生和发展提供了土壤和理论前提［3］35，它在新农村建设中具有服务供给的多元化、服务个性化、效率以及其广泛参与性等优势。

政府在转移和委托职能时最关心的非政府组织参与新农村建设的公共服务能力，关心非政府组织是否有资格和能力成为合作治理者，非政府组织通常也是通过竞标获得政府职能转移的承接资格，这就需要对非政府组织进行绩效评估后进行选择。同时，非政府组织在承接政府转移的职能后，政府需要对其履行合同和提供公共服务的质量进行过程评估和效果评估，从而保障社会治理和公共服务的顺利进行。通过对非政府组织的绩效评估，考察非政府组织的服务质量和社会公众的满意度，从而促进非政府组织更好地履行公共责任。这也有利于非政府组织的发展壮大，使得政府让渡的职能能够及时得到承接，不至于出现社会管理的真空，使政府机构精简得以持续进行，政府职能得以有效控制［3］36。此外，建立非政府组织参与新农村建设绩效评估体系，可为政府部门及其相关部门机构及时提供农村准确信息，有利于实行因地制宜，分类指导，及时协调解决问题。

（三）促进非政府组织发展与能力提升

非政府组织自身的发展和能力高低决定了其获取政府资助和社会捐赠的机会和资金来源的多少。现实是有限的资源供给与非政府组织大量需求之间的不平衡状态，如何在有限的资源中获取自身发展所需的资源是非政府组织面临的挑战。非政府组织公利性，促进社会公平、民主、正义，增进社会公共利益的组织发展宗旨是其生存和发展的基石。然而，非政府组织在发展过程中表现出来的低效率受到了公众的广泛质疑。特别是一些非政府组织财务管理不透明、官僚主义作风、利己主义行为等严重影响了社会公众的慈善信心，特别是捐赠人的公益热情与慈善信心。同时，非政府组织还表现出资源获取不足与没有能力承接政府职能转移的矛盾现状。通过构建非政府组织绩效评估体系，从而实现非政府组织的自评、非政府组织的互评、第三方评估等方式，建立起非政府组织的自律、他律和竞争机制。

一方面，通过绩效评估可以使非政府组织反思自身的薄弱环节，改善自身组织架构和管理，完善内部治理机制，增强抵御外来不利因素的能力［4］42。另一方面，绩效评估有利于对非政府组织的监督、约束和竞争，有助于培养非政府组织的绩效意识和竞争意识，提高组织在社会中公信度［4］43。通过评估，非政府组织向社会公众展示其组织工作运行情况，财务状况，组织战略，组织业绩等，从而赢得公众和捐赠者的信任。

二、非政府组织参与新农村建设绩效评估的实施要求分析

（一）公平、客观、公开的要求

绩效评估目的是为了提升非政府组织参与新

农村建设的能力发展，监督、约束、控制非政府组织参与新农村建设的行为，实现与不同群体的有效沟通等。要达成此目标，非政府组织绩效评估实施要求公平、客观、公开。在评估过程中，对评估主体的确定、评估指标设计、评估标准的施行、评估程序的执行、评估方法选用、评估结果的使用等做到全过程的公开化、明确化、透明化，减少神秘色彩，尽量克服主观性和感情色彩因素的影响，使之具有可靠性、客观性、公平性。从而使绩效评估获得评估机构和社会公众的信任，增强非政府组织参与新农村建设的社会公信力和公共责任感，促进非政府组织健康、有序发展。

（二）多目标结合的要求

非政府组织的非营利性、公益性、公共服务性等特点决定了其绩效评估的艰难性和设计的复杂性，绩效评估实施要求多目标结合。首先要考虑社会目标与经济目标的结合。非政府组织“使命为先”的特性决定了其追求社会目标的组织宗旨，但是良好的经济效应需要一定的经济条件做支撑，二者互为依存，相互制约。二是要考虑整体利益与局部利益的结合。非营利组织绩效评估，既要考虑组织、行业的局部利益，又要顾全国家全局整体利益。三是近期利益与长期利益的结合。非政府组织的特性使其难以在短时期内取得明显的社会效应和经济效应，不宜过分追求近期利益。四是组织绩效与新农村建设相结合。评价指标体系应全面反映新农村建设的主要目标、基本内容及要求；坚持以人为本，适当增加社会发展和反映改善民生的指标；贯彻“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设总要求。

（三）反馈机制要求

反馈机制要求绩效评估的结果得到合理的运用，实现绩效评估的目标。一是绩效评估的结果通知被评估的主体，帮助其发现组织存在的问题，查找原因，肯定成绩和进步，帮助非政府组织提升能力，不断发展壮大。二是奖优罚劣，向社会公开非政府组织评估结果，引导慈善捐赠和志愿行为，激发公众的志愿精神。同时，评估结果的公开，对绩效表现欠佳的非政府组织是约束和警醒，对有些组织甚至需要进行批评和惩戒。另外应给予非政府组织申诉机会，对评估结果有异议的组织有利益表达的通道，并对申诉的情况进行核实和回应。

三、非政府组织参与新农村建设绩效评估体系的构建

（一）构建多元化的评估主体

不同的评估主体的差异将影响评估结论，继而影响对到非政府组织的评价和发展。邓国胜教授将世界各国的评估模式概况为三种：美国的民间主导，日本的政府主导，英德介乎民间与政府之间。凡此三种可以看出评估主体由政府和民间构成。一方面，评估具有很强的专业性和技术性，需要相关领域的专家或是具有一定评估技术的人员参加；另一方面，非政府组织活动涉及多方面的群体，有政府、社会公众、服务对象、本组织成员、捐款人等，非政府组织的活动需要向这些群体负责。

当非政府组织承接政府职能转移时，政府需要对非政府组织进行选择和跟踪监督，需要对非政府组织进行绩效评估；政府为核定相关非政府组织是否能享受减免税和其他政府优惠政策时，也需要对非政府组织进行绩效评估。作为非政府组织资金来源重要渠道——捐赠者，他们有权知晓自己的资金用途和产生的效应，这也需要对非政府组织进行绩效评估来核实，绩效评估结果同时也是捐赠者选择资金投向的依据。非政府组织活动和服务的接受对象是直接的受益者，他们的评价能比较真实反映服务的质量和社会效应。社会公众的参与有助于绩效评估方向的正确性和评估指标体系、权重分配的科学合理性的评判。第三方评估机构的独立性、专业性和非营利性的特点决定其应逐步成为非政府组织的评估力量，国外非政府组织发展成熟的领域通常有本行业独立的绩效评估机构。非政府组织为自身发展和壮大的需要，应是当然的评估主体。因此有关的政府管理部门、专家学者，服务对象、捐赠者、社会公众、第三部门、非政府组织自身等构成了多元化的非政府组织参与新农村建设的绩效评估主体。

（二）设计科学合理的绩效评估指标体系

1、非政府组织绩效评估指标体系设计思路。绩效评估指标的设计反映绩效评估的实施要求与目标导向，前文分析了非政府组织参与新农村建设绩效评估的实施应贯彻公平、客观、公开，多目标结合，反馈机制三大要求。根据“冰山原理”，政府组织参与新农村建设进行绩效评估指标体系

设计应把结果导向、行为导向、过程导向的指标有机结合，综合运用。单纯以“结果”为导向的评估，强调的是显性的“业绩”经济权重占比大，如组织从事项目的投入、产出、效率、服务质量等，单纯以结果为导向的评估指标体系不适合以非营利为主要特征的非政府组织的评估。非政府组织的评估还应考虑组织的社会责任，如组织被社会和大众认可的程度、组织的公益性程度等；非政府组织的战略、使命、组织管理能力等也应一并纳入评估。

2、非政府组织绩效评估指标体系设置。绩效评估体系由多层结构组成，通常分为三级指标体系：评估维度（一级指标）、基本指标（二级指标）、具体指标（三级指标）。依据非政府组织属性特点，社会效应是考评的关键要素。对于组织成员则要求有慈爱、奉献的心；组织领导者不仅要有爱心，还应精通经营管理之道，带领团队和组织本着组织宗旨在市场中求得生存和发展。依据“冰山原理”可以把非政府组织参与新农村建设的绩效评估指标体系设置为组织四个评估维度（四个一级指标），即自身状况维度、资金募集与使用维度、财务与信息维度、社会公众影响维度［5］。其中自身状况维度主要进行组织战略，组织使命与宗旨，组织潜能，组织内部管理状况以及组织人力资源状况等方面的评估，引导组织正确定位，具有使命感和责任感，保持竞争优势与动力，不损害社会公众利益。资金募集与使用维度主要进行非政府组织筹资能力和抵御风险能力的评估与引导；资金使用是对有限资源高效利用的评估与引导。财务与信息维度主要进行对财务运用情况和资金透明度的评估，引导组织严格自律和他律，建立良好的社会公信力，提升生存和发展的能力。社会公众影响力维度，主要进行非政府组织与合作者、服务者的关系以及对社会公共责任履行情况进行评估，引导组织不断提高自身的知名度和美誉度，从而获取更多的社会支持。基本指标和具体指标应围绕一级指标维度进行分层降解，如“资金募集与使用”维度（一级指标）可降解为基本指标（二级指标）“资金募集、项目运作情况”两项内容；“项目运作情况”（二级指标）可降解为具体指标（三级指标）“项目规划情况、对开展项目的评估情况、项目与组织使命宗旨的一致性、项目的经济效应、项目的社会推广度、项目的服务质量”六项内容［5］。

（三）建立规范的绩效评估指标体系实施方法

1、规范评估程序。非政府组织绩效评估的过程安排直接影响评估结果的效果与客观性。原则上，非政府组织的绩效评估过程安排与其他组织的评估过程基本相同。最先由接受评估的组织根据绩效评估体系的指标与权重标准进行自查，然后把自查报告结果交由规定的评估机构进行核查，核查的评估结果予以公布。在核查材料过程中，除组织自查材料外，一般还结合采用现场检查，随机抽查，相关利益群体小组协查等方式。通过规范的程序保障评估结果的客观、真实、有效性。

2、评估指标系统化与权重合理分配。在对非政府组织进行绩效评估的实际操作中，应注意绩效指标体系的系统化，在体系内部，应根据组织不同情况，把具体量化的技术指标相互联系成一个局部网络体系，防止考核结果各自独立、互不联系的弊端，使评估结果更趋全面、合理，更有利于组织的发展。

根据已有的指标体系对非政府组织进行绩效评估时，对逐层分解的指标进行权重分配时，必须由专业的管理专家根据组织的实际情况进行制定，针对非政府组织的不同特点，赋值不同的权重。如对具有一定经营性质的组织，经济性指标权重比例相应提高，对于经营性不强的非政府组织，则在社会效应赋值权重加大，对于承接的政府具体项目，则在效率和效益的赋值权重占比增加。

3、评估指标准确量化与适时更新。对非政府组织进行绩效评估时，需要对指标体系的各级指标进行逐层分解和量化，但是有些指标无法直接进行量化，需要采用近似指标代替进行评估。替代量化指标与绩效评估指标度关联性的高低，直接影响到评估结果的效度，在选择替代量化指标时要选取关联度高的近似指标进行替代，确保评估结果的有效性，避免评估偏差。非政府组织绩效评估的指标应保持一定的持续稳定性，以便于绩效检测系统跨时期跟踪关键绩效指标。但是，也应适时将失去可行性和非关键性指标进行修正更新，以确保绩效指标体系的完善性和适宜性。

［1］张培德．非营利组织的绩效评估问题［J］.上海城市发展，2006

（6）：28-29．

［2］盛明科．论我国非营利组织绩效评估存在的问题及对策［J］．湘潭师范学院学报（社会科学版），2005（4）：21-24．

［3］王冬梅.非政府组织承接政府职能转移路径探析——以浙江台州为例［J］．济源职业技术学院学报，2013（4）：35-36.

［4］齐海丽，张晓军.非营利组织绩效评估的阻力和对策［J］．宜宾学院学报，2007（4）：42-43．

［5］张培德.中国非营利组织绩效评估体系研究［OL］.http：//www. snpo.org.cn/NewsView.asp?ID=41.

On the Performance Assessment System for Non-governmental Organization——From Non-governmental Organization Participating the New Rural Construction

Wang Dongmei，Yan Zhitao

（1.Taizhou Radio&TV University，Taizhou，Zhejiang，318000；2.Institute of Politics Southwest University for Nationalities，Chengdu，Sichuan，610041）

Non-governmental organizations play an increasing role in the development of rural economy,rural construction and enrichment of rural culture，whose activities involve the interests of governments，donators，the public and organization members.Because of influence of“wish failure”and governmental function transferring and its development，non-governmental organizations are required to have performance assessment.Performance assessment system needs to be fair，objective and open as well as multi-goals and with a feedback system.The construction of performance assessment system needs to have multi-subjects，scientific design of performance assessment system and a criterion for the implement of performance assessment system.

non-government organization；performance assessment system；new rural construction

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2014.05.005

2014-07-12

浙江省社会科学界联合会研究课题“非政府组织参与加快浙江省新农村建设问题研究”成果（2012N028）；台州市哲学社会科学规划重点课题“非政府组织参与创新社会管理研究”成果（11WHGZ02）。

王冬梅（1973- ），女，湖南衡阳人，副教授，博士，研究方向：非政府组织、政府管理创新。闫志涛（1987- ），男，河南洛阳人，在读硕士生，研究方向：经济哲学。