业主委员会与社区治理

李培志

业主委员会与社区治理

李培志

一定程度上，社区物业管理也是一种社会管理，而围绕物业服务来推进基层社会管理创新更是一种接地气的路径选择。在当前的社区治理结构中，作为广大业主的代言者，业主委员会参与社区物业管理既是其本质属性的内在要求，也是社区治理实践的现实需求。为此，把业主委员会及其行动置于基层社会管理的视野下来认识便显得尤为必要。

业主委员会；社会管理；社区治理；社会协同

一、社区治理结构变迁下的社区物业管理

对城市社区而言，社区治理结构的变迁既是市场逻辑与行为的结果，也是政府为了应对社会环境的变化而转变职能的结果。一定意义上，“社区治理结构的形成过程也是社区公共产品供给机制的构建过程，是政府与社会分权的过程，是公民社会发育的过程”。[1]但总体来看，我国目前的社区治理结构是国家、市场和社会三种力量彼此博弈、相互磨合、共同作用的外显。在改革开放前，国家力量是社区治理的支配力量，然而，随着改革开放的推进，市场力量异军突起，使国家力量不得不发生改变，而在这种关系复杂的博弈过程中，矛盾和冲突不可避免。于是，我们看到，在当前社区治理结构下，一个突出的事实是城市社区物业管理矛盾频发、问题不断。

特别是随着业主意识的增强，一些业主维权运动也开始借用主流意识形态来构建相关话语，如和谐物业——业主关系、公民社会权利等等，这些话语伴随着媒体的助推、专家系统的介入，又使社区物业服务及相关问题成为社会的热点话题、成为影响改革与民生建设的战略问题。为此，一定程度上，面对社区物业服务与管理的复杂性和多元性，围绕社区物业而出现的一系列问题与关系已不是单纯的社区治理这个“点”上的问题了，进一步来说，城市社区治理必须要放在城市基层社会管理的大系统来综合考虑，特别是随着政府职能工作的下移，具有国家意志的各种行动或者活动已渐渐地深入基层。比如天津市滨海新区推行“强街强镇”[2]对基层进行赋权改革、天津市全面开展“美丽社区”[3]建设活动，这些行动、活动都涉及社区或直指社区。但是从影响和范畴来看，这些行动或活动的顺利实施已不是原来的街

道办事处或者单独的民政部门能够应对的，它需要更多的部门和社会力量的介入与联合，其中的条块结合、政社联动、社会力量的发动都需要在基层社会管理的格局下来推动。同时，因社区治理结构的变迁而出现的这些新的复杂性问题也给当前城市基层社会管理提出了新课题，特别是对于具有中产阶层属性的商品房小区而言，正如Tomba[4]在北京开展的一项研究所指出的那样，居住空间的转变，使居住小区成为国家管理复杂社会的一个新的基本单元。

二、城市基层社会管理创新的新议题：业主委员会参与社区治理

总体来看，伴随我国工业化、城市化进程的加快，原有的社会管理体系已难以满足构建社会主义和谐社会的现实需要，于是，加强和创新社会管理便成为我国经济社会发展中的一项急迫任务。基层社会管理主要是指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理，包括乡镇街道以政府社会管理为主和城乡社区以居（村）民自治管理为主、两个层次且管理模式有所差异的社会管理。[5]由于基层社会管理直面社会结构的基础，一定程度上来说，基层社会管理的水平与成效将直接影响我国社会管理的整体样态。党的十七大指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”党的十八大也指出要“加强基层社会管理和服务体系建设”。可以说，加强基层社会管理创新是一项社会的系统工程。它已成为我国完善社会管理格局、全面推动社会治理体系与治理能力建设的必然要求。

对于城市而言，随着城市社区治理结构的变迁，城市基层社会管理的创新也要与时俱进并直面新的课题与挑战。以业主委员会来说，不管它产生的直接动因是来自市场力量的助推，还是国家权威的赋权，抑或是社会力量的自觉，但是它一经出现便可能产生更为扩大化或者意想不到的社会效果，这个效果可能不是最初市场的意愿，可能也不是国家的意愿，但作为一种多种力量的结合体，业主委员会已然成为我国基层社会结构中不可忽视的一种社会力量。一定意义上说，业主委员会一旦围绕房屋利益而出现时，不管是它有实质上的行动还是它只是形式上的摆设而已，我们都要正视其或明显或隐蔽的建构功能与作用。退一步来说，对于那些运行不畅或者只是形式上存在的业主委员会来说，也要看到这种存在“形式”的影响，充分估量其对业主意识“启蒙”的价值。

从实践来看，小区已成为基层社会管理中的一个“网格”，推动业主委员会的培育与发展也是当前社区建设、基层社会管理创新的一种现实需求。当笔者对某居委会主任进行访谈时，问她为什么要积极推动业主委员会这项工作，她的解释是，“这个就是结合实际工作了，是它（业主委员会）有用、有必要，而且应该是一种非常非常好的一种方式方法。”对主任而言，通过推动业主委员会的建设工作，社区里的物业纠纷少了、社区稳定了，她花费在处理物业纠纷方面的工作量也减少了，为此，可以用更多时间和精力来开展居委会的议事、自治等本职工作。

另外，从社区具体问题来看，当前有些社区物业管理的问题与基层社会管理问题紧密联系。以社区治安问题来说，其复杂程度和管理难度涉及多个方面。具体到小区中，怎么样通过建立门禁系统、设置摄像头等措施来增强小区的安全保障是社区治安工作的重要内容。而这个工作由谁来做？如果全由政府部门来做，目前还不具备这样的条件。在笔者的调查中一些小区给出的答案是通过业主委员会来做这个工作，而且还要通过广大业主自己的决议来推动、完成。类似的问题还有很多，其实，从实践来看，社区治理中的很多问题都与基层社会管理紧密相连。一定程度上，社区物业管理也是一种社会管理，而围绕物业服务来推进基层社会管理创新更是一种接地气的路径选择。为此，把业主委员会及其行动置于基层社会管理的视野下来认识便显得尤为必要。

从逻辑上来看，如果确认业主委员会是当下社区治理的“三驾马车”之一，社区治理又是社会管理的重要组成部分的话，那么把业主委员会纳入基层社会管理范畴便是情理之中的事情。重要的是我们该怎样认识业主委员会在基层社会管理中的定位与作用。根据当前社区建设的实际以及我国社区治理中国家权威力量的影响，从基层社会管理的实践中来认识与把握更为重要。也可以说，从创新基层社会管理的角度来看，业主委员会参与社区治理有着更加积极的社会价值与意义。

三、促进社会协同、激发社会力量：以业主委员会为视角

面对当下社区治理结构的现状以及积极推进基层社会管理创新的现实，更新理念、改变思维显得尤为迫切，而从维稳思维走向秩序思维则成为一种现实的选择。一定程度上，社区常态管理走向社区风险管理可能是未来社区治理实践的趋势，社区风险管理的主要意涵在于强调对社区“不确定性”因素的认识与治理，而不是只专注于一时的稳定或者临时应付危机式的管理方式，其特别注重从基层社会管理创新的角度出发来直面社区的新情况与新问题。以物业纠纷为例，它已成为一些城市社区，特别是一些商品房小区或社区中新的难题，而这个难题伴随着各种复杂利益的纠缠已然成为影响城市基层社会秩序的“不和谐”音符。

推进基层社会管理创新，国家权威力量的有为与社会力量的积极参与是两种必要的思路。对于城市社区而言，国家权威力量的行动是有一整套强大的系统安排和制度保障的，如“党委领导，政府负责”，这是我们传统的优势所在。正如有学者指出的那样，我国经济社会发展中存在“‘经济这条腿长、社会这条腿短’的尴尬局面”[6]，具体到基层社区而言，主要的表现是基层社会力量的发动难，一定程度上说，社区建设面临的最大挑战可能就是社区参与不足问题，因而社区认同感和归属感也是相对缺乏的。为此，城市基层社会管理创新的一个重要面向就是激发社会力量、促进社会协同、扩大公众参与，以此增加社区认同感和归属感。

可以说，在发动社会力量、扩大参与过程中，其核心的思想与实践就是社会协同，也可以说，促进社会协同是实现城市基层社会管理创新的一种理性选择，因为以组织化的形式来调动居民的社区参与、增加社区认同感既符合国家权威力量的要求，也符合社会秩序有序化的客观规律。因此，培育更多社区社会组织便成为推进城市基层社会协同的重要保障和达成目标。

而业主委员会就是建立在一定经济利益基础上的社区社会组织。在实践中，虽然业主委员会有维权、追求私有财产保值增值的价值取向，它更是积极参与社区治理的重要力量，而且随着社区治理实践的开展，其也将发挥更为显性的社会协同效应。换言之，业主委员会参与社区治理的过程也是其展现社会协同的过程，而这，可以通过它与其他社区治理主体的互动中得以体现。在笔者曾经的一个社区实践观察中，有的业主委员会通过对合作、协调等治理要素的恰当把握，在参与社区治理的过程中，实现了与政府管理力量、市场力量、社会自治力量、社会调解力量的优势互补、资源整合，更为重要的是，在这个过程中通过社会协同还产生了更多的认同价值、关系网络以及社区社会资本。为此，针对当前的社区治理实践，有必要创造条件培育与发展业主委员会，发挥业主委员会在社区治理中的社会协同功能，以此进一步促进城市基层社会秩序的重建。

[1]吴群刚，孙志祥.中国式社区治理：基层社会服务管理创新的探索与实践[M].北京：中国社会出版社，2011：115.

[2]苏晓梅.扩权强街强镇滨海先行先试——滨海新区街镇管理体制改革调查 [N].天津日报，2010-10-11，第1版.

[3]高一村，王雪.天津市拉开建设美丽社区大幕[N].中国社会报，2013-8-20，第1版.

[4]Luigi Tomba,“Residential Space and Collective Interest Formation in Beijing'sHousing Disputes,”The China Quarterly,no.184,2005,pp.934-951.

[5]龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考[J].国家行政学院学报，2012（3）.

[6]陆学艺.社会建设论[M].北京：社会科学文献出版社，2012：2.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）04-0069-03

2014-06-20

李培志，天津社会科学院社会学研究所助理研究员、博士。