国家治理体系中的政党角色论析

王超

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，[1]表明了国家社会的发展方向和价值追求，同时也对党的领导和党的建设提出了新课题新要求，预示着无论是党的执政理念、执政方式、执政体制，还是党的组织设置、功能发挥、决策模式、活动方式，在国家治理体系现代化进程中都将会面临一定挑战。要变挑战为机遇，当前的关键任务是明确执政党在国家治理体系中的角色定位。只有执政党自身角色不断理性化和现代化才能为国家政治社会发展提供源源不断的核心动力，才能为国家治理体系现代化奠定坚实基础。

一、政党在现代国家治理中面临新挑战

1989年世界银行提出现代治理的概念，引起学者的高度关注和极大兴趣，正如鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样，治理在许多语境中大行其道，以至成为一个“时髦词语”。[2]在西方国家话语体系中，治理理论涉及的是政府与市场、社会、公民之间的相互关系，而很少将执政党纳入其中。虽然，现代国家治理发展直接产生影响的是政府，背后却是执政党，[3]这是中国语境下的一个特色话题。因为，中国治理问题离不开中国共产党作用的发挥，更不能回避中国共产党在治理和善治中的责任和地位。

（一）政党的功能发挥受到治理主体多元化的挑战

隐藏在“治理”背后的本质，就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排。正如英国政治学者格里·斯托克所谈到的：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”[4]治理主体除了政府之外，政党、社会组织、私营部门、公民、社会团体等都将会共同承担社会治理的相关责任。客观上，这些主体的存在使民众在利益代言、利益表达、利益实现上不会只依赖政党这一个主体，预示着中心分散的权威系统取代单一官僚权威的趋势已经相当明显，那些为经济政治社会文化生活提供方向、规则、程序的政策将是不同治理主体相互作用的结果。此外，治理的多元主体在平等参与社会治理的过程中，凭借其对现实问题的高度关注、灵活自愿的参与机制，及对不同群体的关怀帮助、高效多样的管理手段和运行方式等优势，使其在集聚精英、服务社会、利益表达、利益综合、与民众互动等功能发挥上毫不比政党逊色，而相反，政党却因传统的功能发挥手段的滞后性有可能出现“衰落”现象。

（二）政党的执政方式受到治理方式合作化的挑战

治理作为一种社会——控制体系，强调社会治理主体之间的合作化，即合作治理。合作治理强调的是基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系在共同文化、共同命运与共同目标的牵引下建立的伙伴情谊的治理形式。这在一定程度上将会颠覆政党传统的政治统治方式。第一，合作治理对执政心态的挑战，主要表现在合作治理强调的“平等和谐”，与党内存在的“高高在上”的执政心态相对照，将会使党的执政陷入被动孤立的状态。第二，合作治理对执行方式的挑战，主要表现在合作治理提倡的“合作协商”，与党内“行政命令”的执行方式相对照，将会使政策执行缺少创新性。第三，合作治理对权力运作的挑战，主要表现在合作治理主张的“公开透明”，与党内存在的封闭小范围的权力运作相对照，将会使党的公信力不断下降。如果不能按照国家治理体系现代化的要求重新审视和调整自己的执政方式，政党在执政过程难免会出现“越位”、“越权”，“缺位”、“失权”，“错位”、“乱权”现象，轻则严重影响现代国家治理体系推动进程，重则带来严重政治后果。

（三）政党的领导体制受到治理法治化的挑战

俞可平认为法治是善治的五个基本要素之一，提出“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治”[5]。过去，领导体制缺少法治，缺乏规范，少数领导人拍脑袋决策，是韦伯所称的传统管理模式，也就是比较典型的人治化领导模式。这种领导体制在国家治理体系现代化所要求的善治下受到极大考验。这些考验主要表现在：一是对党是否在宪法框架下活动的考验。宪法明确规定政党必须以宪法为根本的活动准则。随着治理理念法治化的发展，政党必须通过法治才能处理好党与国家、党与政府、党与社会、党与市场关系规范化和法治化，建立和完善党治理公共事务的法规体系，全面提升党的依法执政和领导水平。二是对党员干部是否依法办事的考验。新媒体的发展及法治意识的增强必然要求党员干部不断提高依法办事、按政策办事的水平。只有运用依法办事才能广泛凝聚共识，并从根本上预防和化解矛盾冲突、促进社会和谐。

（四）政党的组织运作受到治理结构扁平化的挑战

第一，从组织权力运行来看，党传统的科层制组织的运行路径所遵循的是权力的“金字塔式”的集中，基于对日常事务的分工，涉及组织职务并指派专人负责，通过明确各级组织职责和权力界限，按照既有规则执行工作任务，使得组织权力运行过于繁琐。而治理理论所强调的扁平化架构是一种“线性”的联合体，基于对某一项目而展开的分工合作，虽然也具有一定的职责分工，但是组织层级明显减少，使组织能够迅速地应对外部环境的变化。第二，从信息传递来看，扁平化的组织架构具有信息处理分散化与决策的分权化的特征，[6]使信息传递更加准确及时。而党基于科层制的组织架构在信息传递的向度上强调上下传递，虽然在自上而下传达上级指令时具有高效率，但是自下而上的信息传输中，“却有可能造成大量的超载或阻塞问题。”[7]组织内部信息传递不畅，弱化了党组织与社会之间的制度化联系，使党政组织掌握新知识、新方法难以运用到日常实践中，导致理论与实践的脱节。

二、国家治理体系中政党角色定位分析

政党在国家治理体系中的角色定位需要从中国的国情及现代化的内在机理和推动国家治理体系现代化带来的新变化加以考量。对于中国这样处在后发序列的国家而言，中国的实际国情和现代化的内在机理决定了中国共产党国家治理体系中核心主导角色。同时，随着国家治理体系现代化的推动进程，“民主参与、多元共治”将会成为社会治理的主流而迫使其放下“统治者”的角色，变成与一般组织具有平等地位的治理参与者。

（一）治理的主导角色

在多元化治理主体构成的国家治理体系中，中国共产党是一个领导力量，担负着治理的核心主导角色，负责把握治理方向、制定公共政策、整合政治资源，协调好政府、社会与公众对国家的治理，目的是将多元的治理力量整合成一个有效的治理结构。

执政者。从广义上讲，领导组织政府，执掌政权是执政党的基本功能之一。基于执政党在国家治理体系中的核心主导地位，执政者在执政方式上，应通过实施政治领导、思想领导和组织领导引导整改国家治理的理性化和制度化；在战略上其执政者角色的应有之意就是主动培育现代政府体系和公民社会建设，并逐步还权于国家政权组织，释放社会的自主发展空间，不断增强社会各类主体自治的制度保障，让公民权利得到不断实现和发展，促进国家治理体系的成熟发展；在当前任务上着眼现代治理理念的培育及国家治理制度的完善，为推动国家治理体系现代化寻找合适的价值支撑、制度保障和载体资源，最忌讳的是处于行政第一线，不能有效发挥统揽全局、协调各方的作用。

提供者。政党将由政策的制定者转变为政策的提供者。在国家治理体系现代化进程中，执政党更加需要吸纳社会多元主体的意见，需要视民众等社会治理主体为“顾客”，在政策提供过程中要有“顾客意识”，将普遍关注的社会问题上升为公共政策问题，将社会问题作为自己提供路线、方针、政策的现实依据，凭借自身独特的角色优势将社会问题纳入政府部门的政策议程中，为社会各主体提供出普遍认可相关法律标准和政治规则，并且能够在复杂的治理过程中实施有效的政治动员，将不同层面的社会政治组织联系到一起，整合政治资源，协调好政党与政府、社会与公众的关系，从根本上保障在治理过程中单的领导地位和执政基础。

（二）治理的参与角色

治理的平等性原则明确了政党要作为一种社会力量参与到治理过程中。中国共产党作为一种社会力量，担负着治理的参与角色，负责组织、协商，积极参与，目的是更好地发挥政党的社会职能，服务于国家治理体系现代化，满足广大民众的社会需要与政治期望。

组织者。在现代国家治理中，政党从控制者的角色转变为组织者的角色。尽管长期以来，政党扮演了被称为“掌舵者”的重要角色，但在复杂的治理过程中这种角色不仅不恰当，而且不可能。在推进国家治理体系现代化进程中，控制正让位于互动。因此，党必须从转变自身角色定位开始，科学定位组织者角色，充当社会各治理主体就公共问题进行协商的“经纪人”，在组织过程中还要学会扮演一种“调解”、“中介”或者“裁判”的角色，[8]从而为党领导国家治理体系现代化进程创造更为广阔的治理空间。

服务者。按照历史发展逻辑，人类社会治理模式经历权力型、管理型和服务型三种典型的模式。在公共治理中，政党的主要角色已经不是简单通过规制和激励措施引导民众的行动，而变成了一种博弈参与者，在公共政策制定过程中与多种团体和多重利益进行复杂的互动博弈，这正是适应服务型社会治理模式的价值取向。因此，政党在领导国家治理体系现代化进程中不能视治理为工具性思维，而必须通过参与增强服务意识，通过服务实现社会治理主体之间协调互动的合作，满足民众受关注以及其需求和利益得到满足的期望，灵活应对公共服务的多元需求。

三、国家治理体系中政党角色的实现路径

党在领导推进国家治理体系现代化进程中，确立在治理格局中的角色定位，最大的障碍就是政党理念的转变及旧的体制和既有的利益格局。而要转变政党发展理念，突破旧制度的束缚，打破既有利益格局的掣肘，当务之急就是适应现代治理的时代需求，不断转变政党职能角色、改进政党的自身结构、创新体制机制和活动方式，通过组织的功能再造、结构优化与机制创新，强化政党的政治领导核心地位，以服务为导向、以合作为手段，实现党内治理的民主化和国家治理的理性化和现代化，同时实现政党自身的现代转型，建设一个真正的服务型执政党。

（一）加强顶层设计，把握国家治理的政治方向

第一，明确各级党组织在国家治理过程中的主体性核心地位。在中国这样的后现代化国家推动治理现代化具有自身的特殊性。一方面公民社会发育不成熟，或者说还没有发育，另一方面相关的制度和法律体系还不完善。为了尽量减少造成政治动荡的可能性，必须明确各级党组织的主体核心地位。第二，通过把握执政方略和制度设计有序推进国家治理体系现代化。执政党要在推动政府职能转变和简政放权、发挥市场决定性作用、释放社会活力、扩大民众参与、增强意识形态包容性、优化组织结构等方面的体制机制进行改革创新，处理好政党与国家、政党与社会、政党与市场、政党与民众之间的关系。第三，准确勘界治理主体的政治属性夯实信任基础。国家治理体系是一个治理的共同体，各类主体共同治理国家事务和社会事务必须在相互尊重和信任的基础上共同承担责任履行权利。建立尊重和信任需要对社会各治理主体准确勘界政治属性，以便各公共权威主体在明确自身身份定位中加强认同，建立在身份认同上的合作信任基础，同时也是政党推动国家治理体系现代化的信任基础。

（二）明确角色定位，切实发挥政党的服务功能

一是积极培育服务自觉意识。主要是着力通过在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动为契机提升党组织和党员的全心全意为人民服务的宗旨意识；着力增强党组织和党员在新形势下认识到服务意识的重要性和危机感；着力党组织和党员在服务人民群众物质利益实现的同时，服务于人民群众实现宪法和法律赋予的政治社会权利。二是科学构建组织架构保障服务功能有效发挥。组织架构是保障功能发挥的重要条件。从基层治理来看，要以区域化党建为基础构建基层党组织服务民众机构，搭建党组织与社会治理主体的互动平台。整合职能相近或相同的党组织、政府机构、群团组织为一个较大部门，实现工作机构扁平化，减少行政层级，杜绝职能重叠、多头管理问题，建立一套分工有序、整体配合的组织架构。三是完善以服务为重心的制度建设。制定服务的激励制度，健全考评机制。

（三）扩大社会参与，构建治理主体的合作机制

第一，奠定参与合作机制的法制基础。国家治理的核心环节就是利益协调。在市场经济环境中，个体利益逐渐趋向多元化，传统的以牺牲某个群体利益为代价的社会公共政策途径已经难以适应建立和谐社会的要求。[9]如何在合作治理中建立利益协调机制是推进国家治理体系现代化必须面对的问题。在国家治理现代化过程中实现政党的现代化转型已经不单单是一个自身角色转变和现代化的过程，更为重要的是在现代化执政党的主导下有序推进法治建设的过程。这就要求作为执政党的中国共产党保持自身行为的正当性和合法性，规范政党行为，减少权力型和管理型治理模式下的治理手段，必须致力于法制的建设完善来保障利益协调的公正。第二，减少参与合作的意识形态障碍。政党意识形态通常被看作是“确保政党对自身社会角色、社会功能和社会关系的调整和黏合”。[10]扩大社会参与，建立合作治理机制意味着党过去的权威和意识形态的主流性受到挑战和冲击。在国家治理体系现代化过程中，这种冲击表现在对社会各种意识形态的整合出现困境。在现实逻辑上，党必须承认这种现实，增强自身意识形态的包容性，能够有效吸纳不同的利益诉求并调和利益诉求背后的价值冲突，以便更好地统领整个合作治理过程。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01）.

[2]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述 [J].国际社会科学（中文版），1999（2）.

[3]尹德慈.公共治理视角中的“政党治理”[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报，2006（2）.

[4]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J],国际社会科学（中文版），1999（2）.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：10.

[6][日]青木常彦、奥野正宽.经济体制的比较制度分析[M].北京：中国发展出版社，2002：51.

[7]王桢桢.科层制治理与合同制治理：模式比较与策略选择[J].学术研究，2010（7）.

[8][美]登哈特著，丁煌译.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010：85.

[9]陈文新.基层党组织：社会管理创新的政治资源[J].理论与改革，2012（4）.

[10]Louis Althusset.Philosophy and the Spontaneous Philosophy of the Scientists[M].London：Verso 1990：25.