提高基层党组织服务社会的能力

路云辉

提高基层党组织服务社会的能力

路云辉

基层党组织是党服务社会的基础力量。近年来，北京、上海、浙江、广州、深圳等地基层党组织在服务社会方面做出不少探索，取得了一定的成绩，但依然存在诸多问题。在改善民生和创新社会管理的社会建设实践中，基层党组织要逐步突破“条强块弱”的行政建制活动方式，完善组织体系，创新体制机制，在与社会其他服务主体的互动协作中，不断提高服务社会的能力。

基层党组织；社会治理；服务能力

基层党组织是党执政的根基。党委在社会管理体制中领导作用的发挥，要求基层党组织和党员切实提高服务社会的能力。在改善民生和创新社会管理的社会建设实践中，基层党组织要逐步突破“条强块弱”的行政建制活动方式，完善组织体系，创新体制机制，在与社会其他服务主体的互动协作中，不断提高服务社会的能力。

一、基层党组织是党服务社会的基础力量

在党的组织体系中，基层党组织直接生长于基层民众中，熟悉基层情况，了解基层实际，对民众的生活诉求有切实体会。面对居民对基本公共服务的强烈诉求和其他服务主体的竞争，基层党组织能否切实提高服务社会的能力，不仅关乎基层党组织自身的发展壮大，而且直接影响到党的执政基础。

改革开放以来，单位制逐步解体，除机关事业单位以外，依托于单位的党组织活动方式遭遇严重挑战。首先，基层党组织不再享有单位的社会资源配置和人员管理的优势，党组织的活动能力受限，对基层民众的吸引力和制约性也随之下降。其次，伴随单位制解体和企业人员的下岗、流动，社会成员出现原子化现象，单位党组织的服务无法惠及社会化的个人。再次，多种经济成分、社会组织的出现，使基层党组织原本严密的组织体系出现漏洞，尽管我们党对“两新组织”的党组织活动也做出了规范性要求，但由于经济社会成分的复杂性，其活动难以做到规范统一，党组织的管理服务能力均十分有限。最后，城乡户籍制度的相对松动与就业制度的变革，使社会成员的跨域流动加速，经济发展迅速的少数发达城市成为外来人口聚集地，不仅导致流出地党组织管理的失效，也对临时聚居地党组织的管理能力构成严重挑战。

单位制解体与经济社会的巨大变迁在挑战基层党组织管理、服务水平的同时，也对基层党组织的基本公共服务能力提出了新要求。当前，我国改革进入深水区与攻坚区，社会处于转型关键区，因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系、执法不公等问题所引发的矛盾冲突频繁发生。基层社

会作为社会的前沿和基本单位，自然成为各类矛盾冲突的交汇点与多发地。面对从单位释放出来的、失去传统单位福利保障的原子化个人，以及从户籍地流动出来、又失去传统社会支持的“无根”人群，基层党组织服务社会的能力被寄予厚望，这不仅关系着基层各类人群的现实利益、社会的和谐稳定，而且关系着党的执政基础，是党的执政能力建设的重要组成部分。

二、基层党组织提高服务社会能力的探索性实践及存在的问题

近年来，北京、上海、浙江、广州、深圳等地基层党组织与党员在服务社会方面做了不少探索，取得了一定的成绩，但依然存在诸多问题。

第一，通过基层党组织的优化和广覆盖工作体系的建设，党的服务主体问题一定程度上得以解决，但服务成效有限。为了保障“有党组织开展服务”，各地纷纷优化基层党组织设置，打造功能齐全、方便快捷的服务平台，扩大了服务网络的覆盖面，基层党组织的角色定位逐步明确。但不可否认的是，由于党员的流动性和经济社会组织的复杂性，党的服务覆盖面很难做到“横向到边”、“纵向到底”。由于对基层党组织设置的人员配备、功能定位、保障机制等缺乏明确规定，党的基层组织建设中极有可能出现新的薄弱点。由于各地基层党组织经济状况差异较大，一些地方因为经费投入不足，严重影响工作成效；有的由于缺乏现代服务意识，做事走过场，机构优化成效难以落实；有的跟风做事，经费使用不经济，盲目拓展服务平台与载体，重复建设严重；有的部门之间分割严重，各搞一套，浪费现象突出；有的由于没有自觉清理行政命令式领导方式的影响，协商意识缺乏，号召力弱，服务行动无法吸引、凝聚群众。凡此种种导致基层党组织服务社会的能力并没有随着机构优化、硬件提升而得到根本性的提高，“有党员无组织、有组织无服务、有服务无实效”的问题也并没有得到根本解决。

第二，通过改进服务方法和丰富活动形式，一定程度上扩大了基层党组织的社会影响，但由于缺乏综合性的制度支持，服务的社会影响有限且难以持续。为了提高党组织活动的社会影响和群众满意度，各地基层党组织不断改进服务方式，丰富活动形式和方法。“一线工作法”、“66810”为民服务工作法、党员志愿者服务岗等服务在拉近党组织与群众关系的同时，也一定程度上提升了基层党组织和党员服务社会的意识与能力。但是，目前基层党组织服务方式的改进缺乏综合性的制度支持，很难保持持续性；服务活动大多在上级党委的统一部署下展开，主动性不足，再加上某些活动的形式大于内容，无法获得群众的普遍认同。

第三，通过探索党组织引领其他服务主体、实现功能整合的路径，强化了服务合力的构建意识，但由于涉及社会管理体制的整体性变革 ，服务合力构建能力依然有限。为了更好地满足社会公众多样化的服务需求，各地基层党组织纷纷探索引领其他其服务社会主体、实现服务功能整合的有效路径。一些地方建立街道党政联席会议、社区两委联席会议，不断扩大基层民主，调动基层组织的积极性；一些地方改进党的领导手段，尝试用更广泛的民主管理化解党政矛盾、两委矛盾，支持和推动政府行政管理和基层居民自治，基层党组织引领、合作的意识与倾向明显增强。但是，由于与其他服务主体构筑服务合力涉及社会体制的整体变革，在各种社会服务主体之间的关系还未制度化捋顺的情况下，各种合作的努力带有较强的探索性，混杂有诸多的主观性因素，不利于服务社会合力的构筑。

第四，通过加强以服务为导向的制度建设，一定程度上促进了服务的常态化和长效性，但制度体系依然不健全，制度的执行力度也明显不够。为了保障基层党组织服务社会的常态化与长效性，各地加强了以服务为导向的制度建设，干部联系群众、经费保障、党员干部评价等制度纷纷出台。从这些制度的运行情况看，尽管以服务为导向的制度建设有所推进，但依然存在不少问题。一是重视建立制度，忽视制度执行，相关的检查落实没有及时跟进；二是制度还不健全，仅为一般原则性的规定，尤其是在考评、奖惩上的规定不详，很大程度上影响了制度的效能。

第五，通过开展党内培训和党内关怀，提高了党组织的凝聚力和党员服务社会的意识，但党员主动参与服务活动的积极性依然不高。为了提高党员服务社会的能力，各地基层党组织纷纷加强对基层党员干部的社会工作专业培训，提高其服务社会的意识与能力，同时建立党内互助关怀机制，组织党内结对互助，设立帮困互助基金和党员咨询服务专线电话，真心实意地帮助党员解决实际困难和思想问题，一定程度上增强了党组织的内在凝聚力。然而，党员服务社会的主动性受多重因素的影响，在党内民主

制度尚不健全、组织凝聚力不足、激励机制、奖惩措施不完善的条件下，现有的各项制度创新还不足以充分调动起党员服务社会的主动参与行为。

三、提高基层党组织服务社会能力的主要方式与措施

提高基层党组织服务社会的能力，是一项长期的系统工程。在社会建设大背景下，要提高基层党组织和党员服务社会的能力，需从完善基本公共服务体系和变革服务的社会治理体制的路径出发，在各地已有探索的基础上，有针对性地设计应对措施。

第一，强化服务社会的现代理念，提升服务社会的现代意识。对社会公众的多样化社会权益诉求，基层党组织要改变单纯从政治权力逻辑出发的思维定式，摒弃“恩赐”思维、“临下”思维、“应付思维”，始终坚持“以人为本”，把人的尊严、社会主体的平等权利放在第一位，把尊重和维护社会公众的社会主体权益作为服务的第一要义，把服务公众作为本职、义务、责任，杜绝敷衍了事、高高在上的可能损害受助者尊严的活动方式，防止急功近利、形式主义等错误倾向，通过细致入微、富于人道、符合人性、体现公正的方式开展服务社会的工作，以符合现代服务理念的工作方式推进工作。

第二，完善社会领域党建工作体系，增强服务社会的主体力量。随着单位制解体和新的“社会空间”的出现，基层党组织服务社会所依托、所借重的传统载体、手段和活动范围、工作方式都受到挑战，必须加以调整。其一，转移工作阵地，从体制内转向体制外，从传统的各类“单位”转向商厦、楼宇、市场、居民小区等社会场所，扩大党组织在非公经济、社会组织、居民社区中的影响面。其二，转变建党模式，从封闭的、纵向为主的单位建党模式，转向开放的、纵横交错的网络化建党模式[1]。其三，根据社会领域的特点规划服务内容和服务方式，从统一化服务向多样化服务转变；从粗放型服务向精细化服务转变。其四，转变行政命令式的领导方式为平等协商的引导方式。其五，进一步促进街道社会工作党委、社区、楼宇、社会组织各类社会工作党组织分类管理和分级负责结合制度。其六，丰富、拓展社会服务资源，为社会公众和社会组织参与公共服务提供资金和技术支持。其七，寻找符合公民兴趣和能力的公共事务参与模式，培养群众有关公共参与的价值观、规则意识和决策能力。[2]

第三，从确立党员主体地位的目的出发开展党内制度建设，激发党员投入社会服务的积极性。以制度保障广大党员的主体地位，是党员主动参与社会服务的关键。从确立党员主体地位目的出发开展党内制度建设需做好如下工作：其一，完善以党委民主化决策为重点的、以民主集中制为核心的程序性规范。其二，理顺党内权力运行机制，在建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度的同时，积极推进全委会和纪委会向党的代表大会负责、报告工作和接受监督的相关制度。其三，完善基层选举制度，深化“两推直选”，规范并完善候选人提名方式，在坚持党组织提名的同时，强化党员或代表联合提名、推荐的比例；拓宽基层党组织领导者班子成员产生路径，采用由党员和群众举荐、个人自荐竞选、党组织提名相结合的办法,同时设立党员代表参加的选举监督委员会，对选举工作进行全面监督，全方位保障党员的选举权与被选举权。其四，完善党代表任职制，成立代表联络办事机构，明确党代表权利与义务，拓宽党代表的民意反馈通道，同时鼓励广大党员做好协助性的志愿服务，帮助党代表把代表联络服务落到实处。其五，建立健全科学的评估与激励机制，细化基层社会的服务工作，以服务对象对党组织和党员服务群众的满意度作为衡量、奖惩党组织和党员服务质量的主要指标。其六，建立以党员主体意识为主要内容的培训制度，明确党员在党内生活和党的建设实践中的主体地位，增强其民主意识、平等意识、权利意识和责任意识。

第四，加强党员志愿者队伍建设，在强化其志愿精神的同时，提升其社会工作技能。基层党员服务社会必须具备两个基本条件，一是要有奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，二是要了解并会运用社会工作规律。其路径主要有两条：一是培训，二是实践。前者就是要着重加强对党员志愿者社会工作知识、技能的培训，使其能全面深入地把握民众的心理和诉求，以更专业、最适当的服务方式走进居民，服务居民，提高基层民众的满意度和认同度。后者是要通过健全党员志愿者服务机制，使基层党组织和党员在制度化的志愿者服务实践中，自觉地把党的全心全意为人民服务的理念、求真务实的行动方式与志愿精神、志愿活动结合起来。这就需要不断完善党员志愿者培训制度、等级注册、考评和档案管理制度，同时

鼓励并支持党员以个人名义参与到基层的志愿组织、社会公益组织、社工机构的活动中去。

第五，以服务社区为着力点，充分利用、整合社区多种资源推进服务。社区作为社会的细胞，最接近需要社会福利的家庭和个人。基层党组织以社区为着力点，可以借助社区的服务和信息递送迅捷的功能，提高服务社会的效能。首先，在社区服务活动中植入家庭政策理念，支持以家庭为导向的服务递送，“使社区从单纯的物理空间意义上的聚居地，成为居民彼此信赖、相互守望的社会意义上的共同体。[3]其次，充分利用社区的公共空间展开活动，降低活动成本，提高活动的亲和性。再次，与社区各种类型的组织和人员建立常态化的联系，倚重社区的组织与人力资源展开服务。

第六，以群众工作统揽和推进基层社会管理，在社会管理的领导实践中提高服务社会的能力。基层党组织要提高服务社会的能力，基本方法依然是做群众工作。基层党组织要发挥党的群众工作优势，把服务群众作为群众工作的核心内容，通过科学、规范的群众工作方式落实党的群众路线。其一，以满足社会公众的现实利益诉求为中心。其二，尊重群众的主体地位。其三，要做到领导和群众相结合。其四，要善于处理好与志愿组织、社会自治组织、中介组织的关系，要在相互尊重其独立主体地位的前提下，营造服务社会的伙伴关系。其五，坚决摒弃传统的群众运动式的服务，以社会公众的实际需求为工作导向，以社会公众乐于接受的方式展开工作，着力激发社会公众参与公共服务的积极性与创造性。

第七，加强与群团组织的合作，营造服务工作优势。以工会、妇联、共青团为代表的群团组织，是党领导社会的社会群众团体。作为党联系群众的桥梁和纽带，群团组织在长期的服务社会的实践中已经形成了自己的工作优势，基层党组织要在服务社会的实践中有所作为，离开群团组织的支持是不可能的。

加强与群团组织合作，需要注意几点：一是目标要明确。合作是为了汇合基层党组织与群团组织各自的优势，以便更好地服务各方面群众。任何以为合作就必须相对牺牲各自独立性，尤其是群团组织独立性的看法和做法均是不可取的。二是认识要清楚。对群团组织的工作优势和不足要有充分的认识，以便在合作时有的放矢。三是方式要合理。要尊重群团组织固有的发展规律，在保持党的领导地位的前提下，根据群团组织的发展状况选择双方合作的方式。

第八，借鉴国外经验，不断完善服务社会的功能。服务社会是现代政党的共性。大胆吸收借鉴国外执政党在服务社会方面的成功经验，有助于促进基层党组织服务社会的实践。

国外政党服务社会的活动大多围绕竞选展开，主要是为了争取选民的支持，综合起来，主要有以下经验可资借鉴：其一，从细微处关心选民。一些政党的基层组织常常深入到选民生活中，主动与选区的选民交流，开展调查，同时会根据情况对一些选民给予必要的救济。其二，联系群众制度化。国外许多政党都注重把基层党组织联系群众的措施制度化，对基层党组织何时、何地以及如何联系群众都做出了明确的规定。其三，重视与社会团体等非政府组织间的关系。由于选民基本上都属于一个或多个非政府组织，所以国外政党非常重视与非政府组织的关系，许多国家的政党要求自己的党员投身于社会各团体活动，以争取社会团体对自己的支持。其四，积极发挥党的外围组织的作用。一些政党成立各种类型的外围组织，满足群众的多样化需求。其五，重视做好青年工作。国外政党普遍关注青年群体，有些政党专门成立自己的青年组织；有些政党允许并着力吸引青年参加党的政策讨论；有些政党注重从青年活动积极分子中培养选拔未来的接班人和领导人。其六，借力新老媒体争取选民。国外政党不仅注重与各类媒体搞好关系，抢占舆论制高点，而且主动开辟政党网络，将政党的运作情况借力新兴媒体与社会公众实时沟通。一些政党还积极开发独具风格的个人网站和博客网页，帮助政党提高选民的关注度。

[1]梁妍慧.构建一个科学的社会管理体系[N].北京日报，2012-9-3.

[2]梅丽红.基层党建与基层民主[N].文汇报，2007-12-7.

[3]张秀兰，徐晓新.社区：微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2012（1）.

责任编辑：毛军吉

D25

A

1673-5706（2014）04-0065-04

2014-06-03

路云辉，深圳市委党校副教授、博士。