中英政府信息公开保密审查制度比较分析

黄伟群

中英政府信息公开保密审查制度比较分析

黄伟群

建立和完善政府信息公开保密审查制度是一个理论和现实层面的紧要命题。在政府信息公开中，中英两国例外信息的界定方式、保密审查规制、保密内容甄别、审查工作流程和救济方式等方面存在差异。通过比较分析，提出提升信息公开立法层次，构建我国政府信息公开法律体系；采用列举方式界定例外信息，有效约束行政机关自由裁量权；设立独立第三方专业机构，完善我国政府信息公开救济制度等建议。

信息公开；保密审查制度；例外信息；自由裁量权

在政府信息公开中，世界各国一般遵循“公开为原则，不公平为例外”的基本价值理念，同时要求对豁免公开的信息范围作出明确规定，尽可能减少行政机关的自由裁量权，以保障信息公开工作的顺利进行，有效防止因公开不当而造成国家秘密、商业秘密和个人隐私被泄露。因此，各国都建立了政府信息公开保密审查制度并出台相应的保密审查办法，规定在政府信息公开之前，依照相关法律法规，对拟公开的政府信息进行甄别，确保公开信息安全，保障公民、法人及其他社会组织的合法权益。中、英两国的保密文化传统根深蒂固。英国被视为西方最保守和实行保密制度最严格的国家之一。在中国，“法藏官府，威严莫测”，“民可使由之，不可使知之”的思想，长期以来影响着我们的行政管理理念。另外，英国于2005年实施《信息自由法》，与我国2008年施行《政府信息公开条例》的时间相接近。因此，中、英两国政府信息公开的保密审查制度，有可比性和借鉴意义。

一、中、英两国政府信息公开保密审查制度比较

（一）例外信息的界定方式

例外信息是指依照政府信息公开相关法律法规予以豁免公开的信息。一般是指涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。各国法律对其表述不尽相同，例如美国称为“免除公开条款”，日本称为“不予公开信息”，加拿大称为“豁免条款”，但其本质都属于例外信息。[1]一般来说，例外信息的范围越小，公开的范围就越大；例外信息的规定越细，行政自由裁量权就越小。从国外情况看，列举法和概括法是界

定政府信息公开例外信息的两种基本方法。目前，我国采用的是概括法。《政府信息公开条例》第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”概而言之，涉及“两秘密一隐私”和危及“三安全一稳定”的政府信息即为例外信息。英国例外信息的界定方式采用列举法。依照《信息自由法》规定，例外信息主要包括“可以通过其他方式获得的，将要公开的信息或者已经公开的信息”等，共25类。总的来说，包括国家秘密、商业秘密以及涉及公众利益和个人利益的信息。值得一提的是，对于个人信息，英国规定数据保护法是获取个人信息的唯一途径。

中英两国都将国家秘密、商业秘密和个人隐私列为信息公开的例外事项，即保密审查的对象。不同的是，我国采用概括法，即对政府信息公开例外事项进行概括。由于我国对“两秘密一隐私”和“三安全一稳定”没有进行明确的界定或列举，而这些概念本身比较笼统宽泛，在实践中，容易被行政机关借以各种名义拒绝公开，给政府信息公开造成阻碍。英国采用列举方式界定例外信息，涉及范围虽广，但非常具体、明确，可操作性强。

（二）保密审查规制

我国《政府信息公开条例》第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。”“在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”“对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或同级保密工作部门确定。”同时，第34条规定：“行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正。”上述规定是我国政府信息公开保密审查工作的主要法律依据。此外，还有国务院办公厅《关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008] 36号）和各地方政府根据《政府信息公开条例》及其实施意见制定的政府信息公开保密审查办法等。

英国是传统的保守国家，当老牌民主国家都制定实施信息公开法时，英国却姗姗来迟，2000年11月30日英国议会才通过了《信息自由法》，后来在公众权利诉求的推动下，2005年1月1日正式实施。在政府信息公开保密审查的法律方面，主要有《信息自由法》、《官方保密法》、《数据保护法》、《地方政府法》、《获取个人资料法》、《获取医疗报告法》和《环境和安全信息法》等。英国宪法事务部在2005年发表的报告显示，英国对超过400件立法进行了审查，其中大约300条禁止政府信息公开的法律条文给予废除或修订，最后确立了以《信息自由法》为主体的政府信息公开法律体系，成为英国政府信息公开的主要法律依据。

中英两国政府信息公开法律体系不同。英国制定了《信息自由法》，而我国《政府信息公开条例》只是以行政条例的形式对信息公开进行规定。《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，其位阶和效力低于法律。因此，在《政府信息公开条例》实施过程中，避免不了与我国《保密法》、《反不正当竞争法》等上位法发生冲突。尽管2010年对《保密法》进行了修订和完善，但《保密法》与《政府信息公开条例》两者之间的矛盾并没有完全解决。

（三）保密内容的甄别

在政府信息公开中，例外信息是保密审查的对象。中、英两国对国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他敏感信息的界定和鉴别方法如下：

国家秘密。我国《保密法》第2条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”在具体实践中，国家秘密主要包括“国家事务的重大决策事项”等7类内容，主要依照《保密法》及其配套的法规、规章进行甄别。英国《信息自由法》规定的国家秘密类，包括由处理安全事项的机构，如英国秘密情报局、政府通信总部等提供或者与其相关的信息；国家安全类信息；国防、国际关系、联邦内部关系类信息等。《信息自由法》以列举的方式，界定国家秘密的范围。

商业秘密。我国没有专门的商业秘密法。对商业秘密的鉴别方法主要依照《中华人民共和国刑法》第219条、《反不正当竞争法》第10条第3款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法

>若干问题的意见》和国家工商行政管理总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等法律法规。英国《信息自由法》第43条规定，包含商业秘密的信息是例外信息；如果信息公开会损害任何人（包括持有信息的公共机构）的商业利益，则其为例外信息。第45条规定在一些实践操作中，公共机构有必要征询利益涉及当事人的意见，以确定主动公开或依申请公开的信息是否会影响到第三方的利益以及是否适用于公开之例外。

个人隐私。目前，我国尚无专门的个人隐私法。法律中也没有清晰界定个人隐私的定义和范围，因此，对个人隐私的保密审查没有明确的法律依据。在实际工作中，主要是审查涉及个人财产、名誉方面的信息。《政府信息公开条例》第14条第4款和第23条规定，对涉及个人隐私的政府信息，一般情况下不得公开。但在下列情况下，可以公开：一是权利人同意公开；二是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响。但如果公开应告之公开的内容并说明公开理由。英国规定个人数据类信息可以免予公开，对于个人信息的获取必须遵循数据保护原则，依照数据保护方面的专门法律获取。

其他敏感信息。在政府信息公开中，存在一类审查标准缺失的信息。例如工作秘密、会议纪要、历史信息、执法过程信息等，此类信息是否公开，一直比较模糊。此外，还存在一类政府信息含有部分“不应当公开的内容”。中英两国对此类信息的处理方式不尽相同。我国《政府信息公开条例》第22条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”即运用可分割性原则进行区分处理。[2]英国《信息自由法》没有对“含有不应当公开的内容”的政府信息进行区分处理的具体规定。但《信息自由法》第2条（2）款(b)项规定：“在任何情况下，若信息免予公开所保障的公共利益优先于信息公开的公共权益时”，无须履行公开的义务。英国对一般例外信息的处理，则采用利益权衡原则，即衡量免于公开信息带来的公共利益是否超过了公开信息带来的公共利益。

（四）保密审查的工作流程

我国《政府信息公开条例》第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确保密审查的程序和责任”，但并未对保密审查的具体程序作出规定。我国现有的政府信息公开保密审查工作采用审签同步制度，即拟稿人在最初拟稿的时候，就已经拟定了信息公开属性，并提交是否公开意见。然后，由上级主管领导进行审核特别重要的政府信息，还要经过多级领导重重审核。在实际工作中，信息公开机构只需要在已经经过各部门保密审查的基础上进行审核。如果对公开意见存在疑问，则要求提交信息的行政机关作出说明。如果难以确定其公开属性的，则报请有关主管部门或者同级保密行政部门确定。

英国没有专门的保密机构，也没有制定统一的国家秘密定密标准，但各部门都设有保密专员具体负责定密、保密工作。英国《倒计时：英国国家审计署指南》规定，各部门在政府信息公开之前，对本部门所拥有的信息进行分类，由信息领域的工作团队确定主动公开、依申请公开和豁免公开的信息范围。然后根据《信息自由法》和国务大臣颁布的信息公开指南以及部门的实际情况，编写信息公开目录，交由信息专员署进行审核通过。

在保密审查工作流程上，中英两国最大的不同在于，我国由行政机关自行决定政府信息公开属性，这样容易造成行政机关滥用自由裁量权，拒绝公开不利于本部门的信息，使信息公开受到影响。而英国由信息专员负责定密、确定公开属性，这样有利于政府信息公开范围的最大化。

（五）保密审查的救济方式

无救济则无权利。《政府信息公开条例》第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”行政复议和行政诉讼成为我国解决政府信息公开争议的主要手段，而保密审查的救济主要通过内容审查和司法审查两种方式实现。

英国为解决政府信息公开纠纷，建交了一套内部复审和外部审查的机制。内部复审在政府公共机构内进行，外部审查由政府机构以外的独立机构对申请信息是否公开进行审查，主要由信息专员和信息裁判所实施。《信息自由法》规定了三级申诉方

式：一是在掌握信息的公共机构内部申诉，二是向信息专员申诉，三是向特别信息法庭上诉。[3]

相对而言，我国政府信息公开救济制度的弊端是明显的。例如行政复议，由于我国行政机关之间存在上下级关系，难以保证复议做到公平、公正。英国的信息专员和信息裁判所制度，专业性和独立性更强，更有利于救济的实现。

二、英国政府信息公开保密审查制度对我国的借鉴与启示

（一）提升信息公开立法层次，构建我国政府信息公开法律体系

首先，解决政府信息公开的法律地位，使之与《保密法》相衔接。在理论上，政府信息公开法和保密法是平等且相互补充的关系。但我国《政府信息公开条例》的效力低于《保密法》，两者在立法原则上存在冲突。英国国家调整信息公开与保密关系的法律一般以国会或议会法律的形式出现，在一个国家的立法体系中处在仅次于宪法的较高层次，而调整国家秘密的法律则大多数以行政法规的形式出现。因此，我们应该在积极探索和积累政府信息公开经验之后，借鉴其他国家的做法，适时提升《政府信息公开条例》的立法层次，以专门的信息公开法形式出现，并调节与《保密法》之间的关系。其次，制定商业秘密法和个人信息保护法，完善我国政府信息公开配套法律。英国除了《信息自由法》之外，还制定了《数据保护法》、《获取个人资料法》等配套法律，协调政府机构在收集、处理和利用个人数据产生的各种冲突。例如，建立敏感数据以及非敏感数据的处理依据、数据处理的通报制度、预先审查制度和内部数据保护专员制度等。因此，制定我国政府信息公开法、商业秘密法和个人信息保护法，建立和完善政府信息公开法律体系，势在必行。

（二）采用列举方式界定例外信息，有效约束行政机关自由裁量权

采用列举方式从反面排除不应当公开的内容，即信息公开的例外或豁免。一方面，为保密审查人员提供详细可操作的审查标准和依据，便于根据其专业知识和经验，采用公共利益至上原则和可分割性原则，判断信息公开带来的实质损害是否超过了不公开所带来的危害，然后裁定信息应该公开还是保密。另一方面，可以有效约束行政机关的自由裁量权，避免行政机关钻法律空隙，以涉密为由随意扩大或缩小信息公开范围，拒绝公开不利于本部门的政府信息，给国家、集体和个人利益造成损害。

（三）设立独立的第三方机构，完善我国政府信息公开救济制度

在我国，公民对政府信息依申请公开结果不满意，可以通过行政复议和行政诉讼来解决，但这两种方式在实践中对权利救济的实现效果有限。英国设立了信息专员委员会和信息裁判所作为独立的第三方机构。一方面，指导和推动信息公开活动，针对政府机构就某类或某项信息是否公开，提供咨询意见和理由。另一方面，对信息公开、数据保护等相关法律的实施进行监管和依申请公开结果不服的申诉进行处理。这种介于行政救济和司法救济之间的第三方独立救济，与法院相比，其程序简单，办事效率高，收费比较低，而且它不属于任何行政组织，独立性和专业性强，在处理纠纷时，更具有公信力，处理结果也更容易被接纳和获得公民的信赖。

三、结语

2008年5月，我国《政府信息公开条例》施行以来，各级行政机关依照条例要求建立了保密审查制度并出台相应的保密审查办法，但由于信息主管部门设置阙如、例外信息界定模糊、救济制度不到位等原因，信息及时、准确、便民、安全公开的基本要求和正面价值难以得到最佳体现。因此，借鉴英国经验，进一步完善我国政府信息公开保密审查制度有其现实意义。但必须指出，中、英两国政治、经济和文化背景不同，民主发展的阶段也不同，借鉴不能生搬硬套，只能因地制宜。

[1]石国亮.国外政府信息公开实践与借鉴[M].北京：中国言实出版社，2011：44.

[2]黄伟群.政府信息公开中的可分割性原则[J]中共中央党校学报，2013（5）.

[3]（加）托比·曼德尔.信息自由多国法律比较[J]龚文庠等译.北京：社会科学文献出版社，2011：169.

责任编辑：毛军吉

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1673-5706（2014）04-0057-04

国家社会科学基金《我国与欧美政府信息公开中信息安全审查机制及保障制度比较研究》（项目

编号：11BTQ030）研究成果之一。

2014-05-20

黄伟群，深圳市委党校图书馆副馆长、副研究馆员。