新加坡社区治理经验及启示

王晖

新加坡社区治理经验及启示

王晖

新加坡政府自70年代以来，不断推进社区建设，社区规划、社区组织、社会组织、基层党建同步发展，形成了一个层次分明、功能完善的社区治理体系。新加坡的经验做法，对于深圳完善社区治理体系，推动形成主体多元、管理有序、参与广泛的基层社会治理新格局有着一定借鉴意义。文章结合深圳实际情况，从组织体系、角色定位、服务功能、社会活力等四个方面对加强社区治理提出对策建议。

新加坡；社区治理；社区组织；角色与功能；路径选择

十八届三中全会《决定》提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自律、居民自治良性互动”，这就要求在推进社区建设过程中要加强系统性、协同性、功能性，要从社区建设的内在规律和实际情况出发，构建良性互动，多元发展的社区治理格局。

笔者认为，新加坡的经验做法，对于深圳这样的新兴城市在完善城市社区治理体系方面有着重要的借鉴意义。

一、新加坡社区治理经验

新加坡是一个城市型小国家，虽然存在多种民族、多种语言、多种宗教信仰，但族群互相融合，社会十分和谐，这得益于其有效的社区治理模式。20世纪70年代以来，政府在兴建组屋的同时，注重做好社区建设的顶层设计，既有官方色彩，又注重多元参与；既存在多类主体，又职责明确，密切配合，体现了系统治理的原则。在政府治理方面，一方面，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区建设的方向；另一方面，政府充分给予社区社会组织的发展空间，支持其分担政府和社区居委会的管理和服务工作。从功能发挥和实施效果上看，社会组织和社区居民体现出了良好活力，实现了政府治理与居民自治的良性互动，治理意图也得到了实现。新加坡在社区治理经验中值得学习借鉴的主要有以下方面：

（一）组织系统设计：联结互动的治理体系

新加坡社区治理的一个重要特点就是政府部门、法定机构、基层组织之间职责分明，功能互补，能够有效地聚合各个层面推动社区建设之力。新加坡从国家到社区，有人民协会、社区发展理事会、市镇

理事会、公民咨询委员会、民众联络所和居民委员会这六类的与社区相关的组织，但这六个组织又不是完全的上下级隶属关系。

新加坡社区组织的设置充分遵循地缘性的特点，与其城市规划和选区设置紧密结合，一方面确保了社区治理的有效性，另一方面使执政党能够在社区最大限度控制选票、赢取民众的支持，这也是执政党在长期的政治斗争中不断探索总结而演变形成的策略。

总的来说，新加坡主要在三个体系的构建上做好了治理体系设计：一是政府公共管理体系，包括社会发展、青年及体育部下属的人民协会、国家福利理事会、全国志愿服务和慈善中心，往下一层次的社区管理组织包括社区发展理事会，国家发展局下属的市镇理事会等；二是基层组织体系，包括公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会以及其他类型的基层组织，为民众提供各种服务；三是以执政党为主的民意诉求收集体系，包括国会议员、基层支部、社区幼儿园、社区基金会、居委会民意组等。

（二）政府角色定位：主导而不包揽

新加坡把社区建设作为保持社会稳定和政府治理的重要内容。作为一个多元种族、多元文化的小国，避免或减少社会冲突是治国的重要理念之一，人民协会的主要宗旨就是通过组织社区活动，促进社会和民族的融合。

社区是政府治理和政权的延伸，民众往往通过身边事物而不是空洞的口号感受政府的公共管理能力和对民生的关心。对于社区服务硬件设施这一类的公共供给，新加坡政府大力投入，投资兴建了民众俱乐部，以及各类医院、诊所、残疾人中心和敬老院等各类基础设施，为社区居民提供各种硬件保障。

新加坡强调政府主导下的“大众参与”，基于社区建设的公共特征，政府负责90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费，既弥补社区建设所需公共资源的相对不足，又在一定程度上强化了执政党的基层建设。[1]在服务提供上，更多的是强调依靠社区组织或社会组织提供服务，而不是由政府直接提供。

（三）人本理念：寓管理于服务

搞好社区治理首先应是理念的转换，它不是传统思维模式下的权力强化和硬性“管控”，它应是一种“以民为本、服务为先”的主动性变革手段。[2]当前，社区治理正面临着治理内容的扩大化、过程的多维化、互动化，原有简单的管理已渐渐不能适应要求，通过引入服务，使管理手段更加“柔化”，更加丰富，更加容易被接受。

新加坡的社区治理注重寓管理于服务之中，表现为五个方面：一是不仅重视上情下达，同时重视下情上达，尽量和民众保持密切联系；二是尽量满足民众需求；三是注重长效服务，而不是运动式的清理整治活动；四是注重精细化服务，少粗放式管理；五是注重协商治理、协同治理，减少行政管制控制。例如，在新加坡任何一个社区，都能看到当地各民族宗教场所，各类标识也以多种官方语言标示，公共设施中包含了各类富有创意的公共空间，以及大大小小的商贩中心，极大方便了居民生活；通过规划，使所有政府组屋社区的首层成为架空层，为社会组织、社区活动和社区服务预留了充足的空间等等，充分体现了其对人的尊重和对社区融合重视。其做法既体现了以人为本、与人方便，又将管理的原则和理念默化其中，使人身在其中不知不觉受其约束和规范。

（四）协商共治：职能赋予基层

通过一定的授权，通过法定机构和社区自治机构充实基层管理力量，使在政府和民众之间建立协商共治的桥梁和纽带，这是新加坡社区治理的重要方式，其实这也是一个赋予基层组织职能和事务的过程。具体做法有三个方面：一是赋予基层组织以职能，明确其的职能和具体任务，确保执行；二是赋予的职能不交叉，各有倚重；三是相关的基层组织具备一定的服务实施能力和财力。新加坡基层组织之所以体现出较高的效率和活力，在于其职能分工明确，而且政府每年的拨款和相应的筹资机制确保其能够轻松地履行职责。

由于职能不交叉，保证了各类任务或者考核不会层层下压，导致基层负担过重，活力窒息，成为行政化的附庸。赋能的做法使政府在社区治理过程中依然发挥决定性的影响作用，但是社区治理的主体不再是单一的政府，各类基层组织通过同政府机构，以及彼此之间建立起多种多样的协作关系，进行协商与合作，来共同决定和处理社区公共事务，使政府的社区管理趋向于社区治理。

（五）社会活力：多维度引导激活

既然政府没有大包大揽，包办一切，那就必须充分激活社会活力，使社会具备自我运转的功能。新加坡激发社会活力的做法主要是：一是创新公共服务的方式方法，采取市场化的运作方式，引导、协调、鼓励各类企业进入社区，承担、兴办社区服务项目，逐步形成社会福利服务、社区互助服务和市场有偿服务相结合的多层次的社区服务网络体系；二是培育和发展不同功能、服务的社会组织；三是引导各类组织举办有创意、有特色的活动；四是助人自助，包括注重发挥家庭作为陷入困境的“第一道防火墙”作用，不仅为贫穷和有需要者提供福利，还协助其帮助自己等等；五是依靠精英人才和社区民众的广泛参与，使社区治理保持稳定性和长效性。

二、新加坡社区治理经验的启示

与新加坡社区治理水平相比，我国的优势是社区体制有党和政府的统摄，社区的组织化、有序性程度高，统筹协调的能力、推进特定项目的建设效率具有优势，劣势是“无限政府，有限社群，封闭社区”，政府和社会之间容易产生依附的纵向隶属关系，基于社区共同事务的横向合作关系尚不发达，社区内涵的多样性、自主性发育受到抑制。

近年来，深圳社区治理快速发展，特别是通过社区管理体制的探索和改革，以及多方面的制度创新实践，逐渐形成了社区治理的深圳特点。借鉴新加坡组织体系、角色定位、治理方式、社会活力等经验，结合深圳实际情况，可探索在组织体系、多元参与、强化服务、激发活力等方面推进社区治理。

（一）理顺基层管理体制，完善基层组织体系

新加坡依靠完善的基层组织网络开展社区工作，是社区治理取得成功的关键。要推动形成各科学有序的社区治理体系，就要制度、体系设计入手，强化政府的主导作用，搭建好社区综合服务平台，发挥好基层组织作用，才能进一步激发社会活力，社会群体有机融合，社区的治理结构更趋健康。

强化党对社区的领导体制。增强社区党组织的核心地位和包容性，提高其统揽社区建设工作全局的能力，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层管理和服务体系，形成以社区党组织为核心的城乡社区组织体系和社区党组织领导的充满活力的城乡社区自治机制。[3]加强和改进基层党组织工作，发挥党组织的凝聚作用，指导和支持各类组织发挥作用，带动社区组织和社区群众自觉参与自治，打破社区内各单位之间的壁垒、分隔，实现社区党建资源、社会资源和公益资源的充分动员。[4]

加强基层组织体系建设。一方面，基层组织体系包含了政府在社区的各类机构和平台。应加强政府在社区的公共服务体系建设，通过社区工作站、行政办事服务中心，面向社区居民提供市政、计生、就业、社保、房屋管理等基本公共服务。另一方面，加强基层组织体系建设，应赋予社区一定的职能和相应的资源，使之通过开展各类服务和活动，使居民实现自我管理和自我服务。可由社区党组织牵头，根据所在社区的特点，建立福利类、就业类、慈善类、文教类社会组织，以社团的形式固化工作机制，有针对性地解决社区问题。

健全党组织领导下的民意诉求收集机制。由街道党工委、社区党组织牵头，“两代表一委员”参与，建立各类基层组织负责人参与意见收集机制。完善党代表工作室、人大代表工作站、“四议一呼”等既有工作机制，畅通政府与基层组织沟通的渠道，广泛听取民意。在党组织的指导下，完善居民议事会运作，形成“说事、理事、议事、办事”议事机制，形成民主趋向的社区议事协调机制，引导居民正确表达诉求，化解社区内的大小矛盾。

（二）明确政府对社区建设的主导，推动社会化参与社区治理

无论是新加坡还是深圳，政府往往在现实中充当推动者和合作者的角色，即政府既主导建设又不垄断资源；既拥有权威，又与社区成员合作共治，逐渐趋向于成为一个“有限政府”。在现代社区治理中，政府主导作用体现在社区建设方面，合作作用体现在引导、支持和培育多元化参与机制方面。

加强社区规划与建设。社区治理依靠各类组织和居民，而这些组织和居民的交流互动总是依托一定的公共设施和公共空间来进行的，这就要求政府要进一步加强社区各类公共设施的规划和保障力度。新加坡在完善社区治理之前，重点是抓好一个社区的规划建设，做到布局合理、配套齐全、功能完善、环境优美、宜居宜业。鉴于国内情况，政府要在整合各类民生基础建设资金、资源的基础上，集中财力，

由政府主导在社区建设各类公共服务设施，并做到人性化、便利化和有效性。基础设施方面，重点加大公共交通、教育、医疗服务、文体中心、社区公园、养老机构等基础设施建设；在环境建设方面，提升绿化景观、推广垃圾分类、保持环境洁净。

建立多元化参与机制。随着经济社会的发展，居民对社区服务需求的内容和层次日益多样化，城市社区治理的途径已经从单一的政府提供公共服务及管理向政府主导、市场和社会的共同参与转变，仅靠政府和社区提供服务远远不能满足需求[5]。应发挥政府的引导作用，充分发挥财政投入的导向功能，带动有关企业、个人和社会力量参与社区服务。应研究出台有关扶持政策，按照“政府主导、企业参与、市场运作”的原则，以政府投资带动社会投资，鼓励企业、公益基金会、社会团体等社会力量到社区兴办服务实体、投资建设社区公共服务设施或开展服务项目。发挥政府的支持作用，加大公共服务社会化工作力度，支持连锁型、标准化的服务项目在社区落地，在青少年教育、残疾人照顾、老年人日间照料等方面代替政府承担一定的职能或工作事项。发挥培育作用，支持在政府相关部门的指导下成立社区建设促进会、平安共建会等组织，支持居民成立各类社会组织，为建立政府与社区居民协商治理、协同治理机制有力支撑。

（三）以居民的需求为导向，强化服务功能

新加坡在社区的服务功能，不仅类型丰富，而且软硬件结合，服务居民需求的效果明显。深圳社区类型多样，人口结构复杂，老住宅社区、城市化转型社区基础设施较为缺乏，更应突出社区服务功能，可考虑服务人群和覆盖半径，探索建立一个以社区公共服务设施为依托、社区信息平台为支持，兼顾专项服务设施和服务网点的社区服务网络，实现互动性、人性化、高效性、长效性和精细化，充分体现社区治理的服务属性。

提高公共服务能力。增强社区工作站提供公共服务的功能，提高其为居民服务站或专门面向社区提供文化、教育、康体、健康卫生服务的能力，减少其所承担的行政事务，实行社区行政事务准入制度。

改进行政服务效能。整合原有社区行政办事业务，实施“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务”。加强“织网工程”建设，建设统一的网上行政办事信息平台，使其成为社区服务的重要窗口和平台，为社区管理、社区居民和驻社区单位生产、生活提供快捷、便利的服务。

挖掘和利用社区服务资源。引导和发动社会各方力量，开展面向困难群体的社会救助和福利服务，开展面向广大居民的各类便民、利民服务，推动社区工作的社会化。建立对接机制，对各类进入社区的社会服务、公益服务资源进入统筹、管理和协调。建立社区公益基金会，立足社区筹集慈善公益资金对困难人员进行救助，对于募集到的资金，政府给予一定比例的资助和配套。让社区居民都参与其中相互服务或共同服务社区特定对象，形成相互服务的社区服务体系。

（四）激发社会活力，促进社区融合

社区治理是一个强调参与各方持续互动的连续过程，其主体不仅仅是政府，以及自治组织、社会组织，而是还包括企业、民间组织、社会工作者及居民等各类参与者的综合。

发挥居委会作用。增强其自治的职能，赋予其一定的经费和资源，真正使其集中精力促进邻里关系和社区融合，协调社区内各类人群、各个家庭的关系。逐步增强居委会参与社区事务以及上传下达、反映民意的两项职能，使其在社区党组织领导下发挥作用，实现政府行政管理和群众自治的有效衔接与良性互动，并通过居民议事会这一平台逐渐增强枢纽联系作用。

培育发展各类社区组织。社会组织的公益性、志愿性特点有利于开展社区服务，有利于提高居民参与社区建设和社区服务的积极性。培育慈善公益类、社区事务类、社区服务类、志愿服务类社区社会组织，通过发挥社会组织作用，来增加社区的活力。在社区党组织、居委会的指导下，依托社区文体活动设施开展各类文娱康体活动，引导居民结成不同的兴趣小组，组织各类群体开展活动，丰富社区居民文化生活。发挥社会组织在资金方面的使用效率、透明度较高的特点，通过规范合理方式吸纳社会力量和慈善公益类基金的支持，使政府社区服务经费的投入效应放大，形成社会各界有序参与和支持社区服务的格局。完善群众组织服务阵地，支持工会、共青团、妇联在社区发挥各自优势，培育服务特定人群的社会组织。对辖区人口较多的，可根据工作需要建立社区民与城市居民的同质化水平，实现社会融合。

[1]陈木森.新加坡“以人为本”的社会服务管理[Z].中国社会工作，2012年3月上，第55页.

[2]倪明胜.如何学习新加坡治理经验[N].学习时报，2012-11-12.

[3]李立国.加强基层社会建设创新社会管理服务[M].求是，2011：45.

[4]冯玲、李志远.中国城市社区治理结构变迁过程分析——基于资源配置视角 [J].人文杂志，2003（1）.

[5]秦瑞英.城市社区演变与治理[M].经济科学出版社，2012：126.

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2014）04-0049-04

2014-04-30

王晖，深圳市龙华新区社会建设局副局长。