我国建立“食药警察”面临的问题与对策

张琪

（中国人民公安大学，北京 100038）

我国建立“食药警察”面临的问题与对策

张琪

（中国人民公安大学，北京 100038）

近年来，我国各省市相继建立了专司打击食品药品领域犯罪的警务力量，简称“食药警察”。“食药警察”有望在全国得到推广。但建立“食药警察”，面临着诸多需要妥善处理的问题，如法律不完善、职责界定不清、部门归属不明、技术水平低、监督制度不健全等。美国FDA下属的犯罪调查办公室与这支队伍具有类似的性质和目标，可以借鉴其先进管理经验，结合我国国情，建立高效的“食药警察”队伍。

食药警察；食品和药品安全

“食药警察”，又称“食药安全警察”，指专门负责侦查办理食品药品违法犯罪的警察机关和人员。2009年以来，我国部分省份和城市为打击食品和药品违法犯罪，在公安机关内部成立了专门负责侦查食药领域违法犯罪的警察机构，这些专职警务力量简称为“食药警察”。

一、“食药警察”的现状与主要职责

进入21世纪以后，食品药品领域犯罪形势日益严峻，我国各地公安机关纷纷探索并成立打击食药领域违法犯罪的专职警务力量。2009年，湖南省长沙市率先建立食品安全公安执法大队，成为国内首支打击食品药品犯罪的专职警察队伍。两年后，辽宁省公安厅成立食品药品犯罪侦查总队。此外，北京、山东、河北等地公安机关也相继成立了专业的食品药品犯罪侦查队伍。这些“食药警察”队伍虽然成立的时间不长，但取得了显著效果。据统计，2013年共侦破食品药品安全犯罪案件4.3万余起，抓获犯罪嫌疑人6万余名［1］。2014年3月，在国家食品药品监督管理总局和公安部的联合发布会上，公安部宣布正在酝酿成立一个专门的“食药警察”机构，并将在全国成立自上而下的打击食品药品违法犯罪行为的专业执法队伍，机构的名称为食品药品违法侦查局，但机构的部门归属、职责分工等尚未确定［2］。

概括来说，目前各地成立的“食药警察”的职责主要是进行食品和药品违法犯罪案件的刑事侦查工作，具体可以归纳为以下八条内容：（1）侦查、打击本地区和跨区域作案的食品药品违法犯罪案件；（2）负责侦办上级领导专门部署的食品、药品领域的大案、要案；（3）建立线索收集常态机制，与其他警种建立协作机制；（4）掌握本地区食药领域犯罪最新动态，分析研究犯罪信息，及时更改应对措施；（5）与卫生、工商、质监等行政部门协同执法，为卫生行政部门的整治、调查行动提供后盾；（6）根据辖区实际情况开展食药安全集中专项整顿；（7）利用各种媒介进行健康知识宣传，如电视、网络、报纸等，或在社区、学校等人群聚集区开展专题宣传活动，提高公众安全意识；（8）运用各种手段鼓励群众举报违法犯罪线索，最大限度地收集违法犯罪信息。

二、建立完善的“食药警察”队伍面临的问题

自“食药警察”这一新型的专职警务力量出现以后，国内警界、学术界以及社会民众对其存在的合理性和必要性并未达成共识。有一部分人认为设立“食药警察”是合理且必要的，因为这一支专职警务力量责任明确，可以集中精力侦查食品药品犯罪，并且将刑事执法介入到食品安全监管领域，更体现了国家维护食品药品安全的信心和决心，可以对违法犯罪人员起到更大的威慑作用［3］。但这一做法也遭到不少人的质疑。质疑者有的怀疑其成立的必要性，认为食品药品安全问题的症结是管理模式，配备“食药警察”只是增加了人员编制，浪费公共财政资源［4］；有的指出，没有工作经验，缺乏专业的技术部门，“食药警察”的专业性与效率如何保障？与食药监管部门应如何划分职权［5］？

在当前食品和药品安全领域严峻的违法犯罪态势面前，在全国范围内组建“食药警察”以打击相关领域的犯罪这一方式是值得认同的，但仍存在一些问题需得到妥善处理。

（一）法律依据问题

警察依法行使公共权力，最重要的是有法可依，因此相关法律要符合执法的需要，犯罪分类科学、可操作性强、处罚得当，并且随着犯罪形势的变化而不断修正。当前，我国警察处罚食品药品犯罪主要根据《刑法》（主要集中于第140～147条）和《食品安全法》。2011年《刑法修正案（八）》对有关食品和药品犯罪的条款进行了较大的修改，警察履行职责的法律依据进一步得到完善，但还有诸多不足，如犯罪构成设置不当、犯罪分类不当、调控范围过窄、刑事责任设置不合理等。《食品安全法》规定了食品合格与否的判定标准，但警察执法时却还要到其他的部门法中寻找具体的标准，因为目前我国还缺乏关于食品和药品判别标准的具体指导手册。相关法律的不健全必然使“食药警察”在执法过程中有法难依，在处理涉及食品和药品的违法犯罪案件时存在一定难度。

（二）技术水平问题

“食药警察”的工作具有较强的专业性，需要高超的技艺水平，但当今“食药警察”仍存在技术层面的问题：第一，技术水平低下。食品药品犯罪案件在侦查取证过程中对技术方面的要求较高，如食品案件中的添加剂、原料加工等侦查活动，不仅要求警察具备丰富的办案经验，更需要完备的食品专业鉴定知识和硬件设施。第二，与专业鉴定部门的合作不够畅通。有时警察收集到证据，自身无法鉴定，机构内部又没有专门的鉴定部门，就需要求助于专业的检测机构，这又引发新的问题，如机构之间需要沟通协调、案件办理期限与检测期限不一致、证据的时效性丧失等。第三，专业人才的缺乏。各地“食药警察”队伍主要是从治安或经侦等其他警种中抽调人员组成的，缺乏食品药品领域的专业技术人才，这严重影响了“食药警察”在现场处理案件的能力。

（三）职责界定问题

当前我国食品药品违法犯罪的处置程序是卫生行政部门行使监督监察权进行行政检查。如违法行为不构成犯罪，则对违法行为进行行政处罚；如违法行为构成犯罪，则移交给公安机关，再由公安机关介入进行调查。“食药警察”成立后，是仍遵循以前的规定，只负责侦查办理刑事案件，还是只要涉及食品药品安全的案件都归其办理，就成为一个新的问题。如果只办理刑事案件，则卫生行政部门“以罚代刑”的情况仍无法避免，行、刑衔接不畅等问题依然需要妥善处理。未来“食药警察”的职责只是对警察在食药安全领域原有职责的提炼，不能从根本上改变现状。如果采取第二种方式，只要与食药安全相关的违法犯罪案件都归“食药警察”管辖，那么“食药警察”队伍的战斗力将面临重大挑战，需要充足的警力和先进的技术水平作保障。况且，在我国食品药品的安全问题还涉及食品药品监管局和工商管理等部门的职权范围，如果“食药警察”无所不管，将与这些部门的职权产生冲突。

（四）部门归属问题

在公安机关内部成立食品药品犯罪侦查队伍，与食药监管机构分别进行行政执法与刑事执法，尽管这种模式取得了一定成就，但仍存在细节问题，具体而言有以下几点：第一，与食药监管机构稽查局的职责划分问题。食药监管局内部成立稽查局，查处违法犯罪活动，与“食药警察”的职责存在重合之处。只有合理划分二者的职责，才能避免出现职能重叠、权责不明的情况。另外还存在二者之间的行、刑衔接问题，例如，行、刑衔接过程中的证据认定是否一致、证据时效等。第二，技术人员与物证鉴定部门。缺乏专业技术人员将影响“食药警察”进行执法时的现场处理能力。寻求物证技术鉴定部门支持时会产生证据时效性、鉴定结果是否具有合法性等问题。第三，联合执法活动影响“食药警察”履行自身职责。面对恶劣的执法环境和执法力度不足的现状，行政机关寻求警察的联合执法具有客观合理性，但“食药警察”的专职性决定了其应该负责食药领域的刑事案件，联合执法将在一定程度上影响“食药警察”履行自身职责。第四，各地“食药警察”各自为政，自主性强，缺乏协作性。当前食药领域犯罪呈链条长、区域广等特点，需要各地区协同作战，因此，有必要建立全国“食药警察”信息交流平台与业务合作机制，加强横向沟通协调。

（五）监督管理问题

任何公共权力的行使都要接受来自各界的监督，包括法律监督、组织内部监督、社会监督等。“食药警察”被赋予打击食药领域违法犯罪的权力，要确保权力不被滥用，预防无限扩张，杜绝腐败行为，必须建立一套严格的监督体系，使“食药警察”的执法行为既接受组织内部的监督，还接受社会外部的监督，确保其公正执法，严格依法履行职责。外部监督与内部监督各有利弊，二者有机结合是加强公安监督的有效途径［7］。目前，各地“食药警察”队伍以组织内部监督为主，外部监督相对不足。各地警务公开的程度不一，大部分队伍信息公开范围与覆盖面过窄，缺乏接受外部监督的自觉性，需要建立有效的外部监督制度体系。

三、美国食品安全警察的经验借鉴

美国食品药品管理局（FDA）是美国负责食品药品安全的重要机构，其下属的犯罪调查办公室（Office of Criminal Investigations，简称OCI）主要负责食品药品犯罪案件的调查。FDA的监管事务办公室（office Regulatory Affairs）依据相关法律赋予OCI进行刑事调查，执行搜查令、逮捕令及携带枪支的权利。学术界将OCI称为美国的食品安全警察。

虽然美国OCI隶属于行政体制，而我国的“食药警察”队伍都由公安机关直接管辖，但两者在工作性质与目标上具有一致性。而且，美国被公认为世界上食品消费最安全的国家，这与其在食品药品安全立法和监管制度的不断探索和完善有关。因此，我国在建立食品药品警察制度方面可以借鉴OCI的一些先进经验。

（一）OCI的成员组成

FDA的成员实行聘任制，面向社会公开招聘具有专业知识背景和工作经验的人士。但由于OCI承担的职责较特殊，要求职员拥有丰富的执法经验，因此其职员的来源主要是联邦执法者或FDA本单位。现任犯罪调查办公室的探员最少都有12年的联邦执法经验［8］。OCI对新职员设置了完善的培训制度，培训内容主要是与FDA职责有关的专业知识，如FDA食品和药品法课程、访谈技巧、计算机取证、资产没收、网络调查等等，还会不定期地进行一些最新工艺和技术的培训。

（二）OCI的执法依据

美国具有相对完善的法律体系，食品和药品领域的法律法规体系主要由七个综合性法规组成，以《联邦食品、药物、化妆品法》为核心。与世界其他国家相比较，这个法律体系较为完整，不仅覆盖食品药品供应链的各个阶段，而且在法律实体与法律程序上都有明确规定，是OCI执法时的主要依据。

此外，FDA为其职员制定了指导性法则，包括管理程序手册、企业守法政策指导和调查手册等［9］，并经常更新，为OCI职员提供了非常具体的工作指南。

（三）OCI的监督体系

FDA对OCI实施内部监督的机构，是为防止职员出现渎职、犯罪等情况而专门设置的。

外部监督的主体分布广泛，国家机构内部有联邦政府问责办公室、政府道德办公室、美国检察长办公室等，此外还有媒体监督。

四、对我国建立完善的“食药警察”队伍的建议

（一）完善法律，提供制度保障

随着食品药品违法犯罪手段的升级、科技含量的提升、危害后果不确定性增加，现有的法律必须不断完善犯罪分类和犯罪构成，为“食药警察”队伍充分发挥作用提供法律保障。首先，完善《刑法》。主要完善措施有加大对食品药品安全违法犯罪案件的处罚力度，增设食品药品安全犯罪的罪名，打造让违法犯罪人员不敢轻易触碰的高压线，对食品药品犯罪进行科学分类，提升食品药品犯罪的处罚金水平，提高违法成本，等等。例如，在犯罪构成要件的设置方面，可以取消现有的对假药、劣药的二元划分，将其按照一类案件进行处罚。其次，促进《食品安全法》、《药品管理法》和其他有关法律的不断完善。只有有了完备的法律体系作保障，才能实现食品药品安全的全过程监管，“食药警察”才能有法可依。此外，还有必要建立与国际接轨的食品药品的安全标准体系，这是确保食品药品安全生产的前提，也是“食药警察”执法的主要依据。最后，学习美国的先进经验，为“食药警察”制作办案手册，将食品药品安全的判别标准、办案指导等内容增添进去，将对“食药警察”依法办案有非常重要的实践意义。

（二）培养人才，提高技术水平

食品药品违法犯罪的复杂性决定了“食药警察”队伍必须具有极强的专业性。首先，确保人员配备的高水平。食品药品安全违法犯罪手法不断升级，呈现出链条长、隐蔽性强等特点，要求“食药警察”队伍不仅要具有化学毒理学、医学、生物学等方面的专业知识，还要具有丰富的执法经验，拥有过硬的业务素质和心理素质。高素质的人员是确保队伍专业性的关键，获取高素质人才可以通过以下两种方式：通过扩大公务员遴选的渠道来吸引具有专业知识背景的人员；在公安院校设置相关专业，招收学员学习专业知识，为“食药警察”队伍储备人才。其次，建立人员定期培训制度。食品药品违法犯罪不断变化技术手段与作案手法，对“食药警察”的执法水平提出了挑战。建立定期培训制度必不可少，它能够促使“食药警察”学习最新的专业知识与犯罪手段，不断增进执法技能，增强队伍的战斗力和灵活性。为此应建立一系列的配套支持制度，保证我国的“食药警察”像美国OCI中的工作人员一样，能够持续不断地接收相关领域的课程培训指导，保持卓越的战斗力。最后，加强与专业鉴定部门的合作。建立长期合作机制，完善责任制度，确保其他行政部门对“食药警察”工作的协作配合。

（三）界定职责，明确打击范围

确定“食药警察”的职能是核心问题和实质所在，是确保其顺利开展执法活动的前提。清晰地界定“食药警察”的职责，明确治理责任，是防止出现多头管理、互相推卸责任的关键。“食药警察”的工作性质特殊，任务艰巨，因此其职权配置不应该过于宽泛。“食药警察”的主要职权范围仍是打击食品药品领域的刑事犯罪，但要变“坐、等、靠”为主动出击，杜绝以往群众举报、舆论曝光后才着手调查的“马后炮”现象，与行政部门建立情报联动机制，收集情报信息，建立定期排查制度。

任何权力的行使都必须有明确的法律依据，“食药警察”的职权范围必须有明确的法律规定，否则就没有效力。目前，关于“食药警察”职权范围的规定散见于《刑法》、《食品安全法》等法律之中，为保障“食药警察”严格遵循法律进行执法活动，必须将其职权范围以专门法的形式固定下来，要具体、全面，对执法过程具有切实的指导作用。

（四）明确归属，建立高效组织

“食药警察”部门归属有两种较可行的方式：第一种是设置在公安系统内部，与地方的先期实践相同；第二种是与食品药品监管机构内部的稽查局合并，并赋予其刑事司法权，归食药监管机构管辖，业务上接受公安机关的指导。从我国的政治体制出发，第二种方式能取得更好的效果。因为此种方式有如下好处：第一，确保全程执法，从一定程度上弥补了分段监管的弊端。第二，节约成本。成立新的部门机构需要充足的人员，两支队伍合并，可以弥补人力的不足，节约人力成本。第三，有利于缓解行、刑衔接不畅的问题。此外，第二种方式有现成的组织模式可遵循，如森林公安，行政上隶属于林业局，业务上接受公安机关的指导。各地将食药监管机构内部的稽查局与现有“食药警察”队伍合并，先期未成立“食药警察”的地区在稽查局基础上增加编制，赋予其刑事司法权，行使“食药警察”的职责。人事、财政、管理等事务由食药监管机构负责，业务上接受公安机关的指导。在全国成立自上而下的组织序列，各省食药监管局内部设立公安局，市、县食药监管局内部成立大队、支队，若条件允许，乡镇一级可以成立派出所。

（五）加强监督，防止权力扩张

“食药警察”监督制度是指“食药警察”在其进行执法和侦查活动及其他活动时接受国家机关、政治或社会团体以及公民个人的监督的制度。建立“食药警察”监督制度，可以参考美国的做法，加强国家机关内部监督机构的独立性，同时加强社会监督的力量。在我国，人民是国家的主人，一切权力归人民，人民理所当然是“食药警察”的监督主体。而且，“食药警察”具有社会性的特征，其职责的履行离不开群众的支持。因此，应注重发挥群众监督的巨大力量，在成立“食药警察”的同时，也建立一套科学、全面的监督体系，既包括内部监督，如定期汇报定期检查、完善的考核机制和警衔制度等，也包括外部监督，促使“食药警察”警务公开，将自身活动置于群众的视野之下，主动公布执法内容、执法标准，设立投诉电话、举报专线，增设匿名举报渠道等。

总之，建立完善、高效的“食药警察”队伍，符合社会发展的大势所趋，因此应当在充分考虑我国国情的基础上积极探索建立“食药警察”制度。要充分发挥“食药警察”的刚性执法作用，就要不断完善相关法律，做好职能划分，明确部门归属，提高技术水平，加强监督力度。“食药警察”的建立，必将有效控制我国食药领域的严峻犯罪形势，对维护我国的食品药品安全具有重要的现实意义。

［1］常磊.学习时报：“食药警察”是干什么的［EB/OL］.http:// www.banyuetan.org/chcontent/zx/mtzd/2014512/101193. html，2014-05-13.

［2］余蕾.我国将设“食药警察”专门负责食药案件刑侦［EB/ OL］.http://www.js.xinhuanet.com/2014-03/29/c_11100054 89.htm，2014-03-29.

［3］舒心萍.警方能否成立打击食品犯罪的专门机构？［N］.中国商报，2012-04-06（2）.

［4］陈强.食品警察，添顶“大盖帽”管用吗？［EB/OL］.http:// news.ifeng.com/gundong/detail_2012_03/11/13115854_0. shtml，2012-03-11.

［5］王传涛.设“食品警察”是可期待的尝试［N］.法制日报，2012-03-08（3）.

［6］段红斌.危害食品药品安全犯罪的法律适用问题研究［EB/OL］.http://www.jcrb.com/procuratorate/ procuratorforum/201209/t20120903_939713.html，2012-09-03.

［7］杨建和，张光.公安管理学［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2005：56.

［8］［9］左袖阳.美国食品安全警察制度及借鉴［J］.中国人民公安大学学报，2013，（2）.

责任编辑：时娜

The Problems and Strategies to Establish“Food and Drug Police”in China

Zhang Qi
（People’s Public Security University of China,Beijing 100038,China）

In recent years,many provinces and cities have established professional police force to beat food and drug crimes,which is called“food and drug police”for short.It is expected to be promoted in the whole country.However,there’re a lot of problems needed to be properly handled,such as imperfect law,unclear responsibility limit,mixed department affiliation,low-level technology and imperfect supervision system,etc.In America,the criminal investigation office under FDA has similar nature and target.We can learn their advanced managing experience and establish an effective“food and drug police”force according to China’s conditions.

food and drug police;food and drug safety

D631

A

1009-3192（2014）06-0118-04

2014-09-20

张琪，女，山东聊城人，中国人民公安大学2012级比较警察研究方向硕士研究生，研究方向为外国警察科学。