司法公信力视角下人民监督员制度的完善

黄明高

（湖南警察学院 侦查系，湖南 长沙410138）

一、人民监督员制度与司法公信力解读

人民监督员制度是最高人民检察院自主创新的一项内部监督制度，是贯彻落实中央决策，深化检察体制改革的一项举措，目的在于加强司法民主，保证检察机关公正行使检察权。2003年试点以来，最高人民检察院先后颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督制度的规定（试行）》（以下简称《试行》）、《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称2010年《规定》）以及《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称2014年《意见》）、《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》（以下简称2014年《方案》），各地检察机关也积极推行，进行理论研究和实践经验总结。然而司法实践中，人民监督员制度执行流于形式，检察机关虽竭力改革，但效果仍不尽令人满意，人民监督员制度的公信力令人担忧。

（一）检察行为的司法公信力

人民监督员制度毕竟是一项内部监督制度，在没有上升为法律制度之前，人民监督员制度还属于内部检察行为［4］。那么，检察行为的公信力对于该制度的发展就至关重要。什么是检察行为的公信力，对此理论界一直争论不休。笔者认为，检察行为的公信力首先是个社会认知问题，是社会公众对检察权及其运行所产生的一种信任和尊重的社会心理。换句话说，司法公正与否不仅是检察机关的自我评价，社会公众更有话语权。由此看来，对检察行为公信力的研究不应该仅着眼于检察权的运作，而忽视社会公众对检察权的认识、信任和尊重［1］。实践证明，尽管检察机关作了各种有益的探索，但公众参与度不够，公众评价也不佳，其原因就在于人民监督员制度的公信力不够，没有跳出内部操作的模式，没有充分考虑民众的心理。

（二）人民监督员制度对司法公信力形成的价值分析

司法公信力是司法活动得到民众充分理解、信任、尊重的综合反映，包含民众对司法过程的服从与执行。人民监督员站在中立者的立场，通过程序参与，实现司法机关与民众间的沟通，从而促进实体公正的形成。

1.通过参与促进实体公正

司法公正是现代社会政治民主、进步的体现，其基本内涵是将现代法治的自由、平等、公平、正义等价值理念体现在司法活动中。具体包括实体公正和程序公正，前者是根本目标，后者是程序保障。人民监督员由普通社会公众担任，可矫正检察官的职业偏见和思维定式，从而有效查明案件的事实真相。同时，人民监督员来自各行各业，熟悉社情民意，将通俗的社会道德标准融入案件评断过程，使标准化的司法模式不至于远离社会公众的善恶标准，从而实现司法公正。

2.通过参与促进程序公正

有句著名的法谚：“正义不仅要实现，更要以人们看得见的方式实现。”人民监督员通过程序参与，实现程序公正，从而促进司法公信力的生成［2］。其一，人民监督员参与司法运作过程有助于保障司法权的理性运行。与职业检察官相比，人民监督员更具有超然的中立性，不受内部规则的制约。其二，人民监督员参与司法活动有利于增强司法公开与透明，预防行业潜规则，将司法活动置于阳光监督下，增强民众对司法的信心，拓宽沟通的渠道。

3.通过参与促进公众与司法机关间的沟通

人民监督员参与司法活动是司法民主化的具体体现，因为民主的首要含义在于“社会成员参与”。司法民主的实质在于社会成员通过各种形式广泛参与，集思广益，防止任何一方过于偏激，从而扩大司法结果的社会效果［3］。同时，人民监督员参与司法活动也能有效预防因司法职业化而导致裁判远离社会公众的普遍价值观，使司法结果更符合社会公众的整体期待。

二、人民监督员制度的公信力危机

人民监督员制度是在现行法律制度内实现司法公正的有益探索，它对于司法公信力的增强有积极意义，目前的独立表决制以及少数服从多数等规则都体现了制度的中立性特点。2014年9月，最高人民检察院以“提高人民监督员制度公信力、加强检察权力运行监督制约”为主题，与司法部联合制定了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》、《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》。同时各地检察机关也积极探索出了一些新的做法，这些做法有益于检察行为公信力的提高。然而，人民监督员制度作为改革中的一项制度，尽管修修补补，不断趋于科学和完善，但仍存在着诸多缺陷。

（一）内部化的制度依据

追溯人民监督员制度的发展历程，我们不难发现，内部化的实施依据是其重要特点，无论是2003年的《试行》，还是2010年《规定》，均以最高人民检察院的名义制定，“内部化”的标签被广泛质疑。党的十八届三中全会鼓励民众参与司法，支持人民监督员制度发展。2014年9月，最高检、司法部共同印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，最高检下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，分别部署对人民监督员选任、管理方式、监督范围和监督程序等方面的改革。笔者认为，尽管2014年《方案》、2014年《意见》是中央认可，由最高人民检察院、司法部联合制定，在政策上并无瑕疵，但就本质而言，该《意见》毕竟不是法律而是政策，无法为人民监督员制度的司法正当性提供法律支撑。人民监督员制度运行十多年仍没有一部法律为其正名，这也是实践中无法全面树立其公信力的重要原因。

（二）人员结构的专业性

从人民监督员制度试行实践情况来看，各地人民监督员主要在专业人士中产生。包括法学专家、学者、人大代表、政协委员，其中人大、政协成员更是人民监督员的主要组成部分。这些专业化的精英人士的参与当然有利于监督工作的有序开展，尤其是易于与检察机关对话，然而这种削足适履的做法，却与制度设计的最初目标相悖。人民监督员制度是一种社会监督，它不应是从专业的角度来评判案件，而是基于普通人的认识这一角度来判断。因此，人民监督员的成员应当包含社会各阶层的代表，坚持“大众化”的设计，摒弃过去“专业化”这一僵硬标准［4］。尤其是近年来，随着新兴媒体的发展，越来越多的职务犯罪案件引起民众的关注，其诉讼广受民众质疑，一定程度上影响了司法公信力。司法公信力危机的出现固然有多方面的原因，但最本质的原因就在于，诉讼的专业化远离了民众的朴素价值观所引发的冲突［5］。

（三）监督意见无实质效力

根据2010年《规定》，人民监督员对办案人员的拟处理意见只有提建议的权利，供检察长或者检察委员会参考。如人民监督员对办案部门的拟处理意见没有异议，那么监督程序结束，案件随即进入下一程序；如人民监督员不认同办案部门的拟处理意见，案件即进入检察委员会集体研究讨论阶段，检委会最终可以不采纳人民监督员的意见。此时，人民监督员的监督程序结束。这种监督机制无论在实体上还是程序上，都缺乏刚性的约束力，有走过场之嫌。关于是否赋予人民监督员的监督意见以强制力，理论界早有争议，但目前主流观点倾向于不赋予强制力，理由主要是，检察权是宪法规定的公权力，不得轻易让渡，而且司法资源是有限的，权利的监督不能永无止境。在这种背景下，只能通过改革人民监督员制度的配套设置，提高该制度的公信力。

三、改革路径：以提升人民监督员制度公信力为核心

（一）推进立法工作

缺乏法律依据一直是人民监督员制度广受批评的主要原因，是理论界研究的老话题，也是制约该制度发展的瓶颈问题。以著名法学家龙宗智教授为代表的法学家们一致认为，经历了长时间的实践，应当以立法的形式将人民监督员制度的经验固定，持续实施下去。历届研讨会、人大会议、政协会议等都有代表就人民监督员制度的立法、监督范围、监督效力等进行广泛讨论。争取人民监督员制度早日实现立法化是理论界的广泛呼声。目前，人民监督员制度的直接依据只是检察院内部的意见和规定，以及中央的政策性决定。尽管正在启动的2014年《方案》决定由司法行政机关来遴选人民监督员，同时探索对监督范围与监督程序进行改革，但这些规定毕竟还只是在内部的柔性运行框架内。因此，笔者建议，在总结2014年《意见》、2014年《方案》实施经验的基础上，时机成熟时启动人民监督员制度的立法工作，让人民监督员制度成为一项名正言顺的司法制度。具体可由全国人大常委会制定《人民监督员法》，并就人员选任、监督范围、监督程序、监督效力和制度保障等方面作出规定。同时，将来修改相关部门法律时，把人民监督员制度纳入其中。

（二）优化人员结构

人民监督员的选任管理是一项基础性的工作。2014年《意见》规定由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作，这一职责配置有利于充分发挥司法行政职能。笔者认为，人员选任的重点应是改变实践中选任人民监督员“精英化”的做法，不再把学历、法学专业背景或者相关工作经历作为考虑因素，不再看重监督员的人大代表和政协委员等身份。理由是：一方面，既然作为一项人民参与的监督制度，人民监督员就应当充分反映真实的民意，应有广泛的代表性，至于意见是否合法合理、是否应该被采纳、如何采纳，是效力设定时应该考虑的问题，在人员选任环节应该从实现公信力的角度来体现平民化、代表来源的广泛性。在人员的产生方面，笔者赞成以个人报名为主，改变传统的单位推荐的做法。在当今活跃的市场经济环境下，民众权利意识增强，参与公共管理的意愿高，他们的广泛参与对于制度公信力的提升意义重大。同时，也应增强人民监督员的责任意识，监督检察机关的执法活动既是人民监督员的一项法定权利，同时也是义务。如果权利行使不当，应当承担一定的后果，这些都应当在立法中予以明确。

（三）完善选任程序

针对目前人民监督员选任方面存在的诸多非议，2014年《方案》规定，在多省试行由司法行政机关选任人民监督员。这种做法有其科学性，因为司法行政机关服务点多，涉及面广，直接接触群众，并且长期担任人民陪审员的选拔工作，积累了丰富的经验。笔者认为，可以在司法行政机关中设立人民监督员办公室，由其负责人民监督员的选任和管理，坚持“民主性”、“代表性”的选任原则，具体的选任程序可参照人民陪审员的选任方法。选任程序应当改变当前的仅有原则性的规定的做法，进一步细化，使其更具可操作性。人民监督员如何个人自荐、单位如何推荐，都应详细规定。笔者建议，待时机成熟时，应以立法的形式对人民监督员的选任程序作出明确规定，这样既能体现人民监督员产生的权威性，也能增强人民监督员在公众中的信任度。

（四）强化监督效力

对于人民监督员表决意见的效力问题，争议持续已久。笔者认为，应当理性对待，不宜冒进，更不宜软化。检察权是刚性的国家权力，如果赋予人民监督员过多的实体权力就有让渡检察权之嫌，是违宪的。况且权利对权力的监督不能永无止境，否则就会形成悖论。因此，既要赋予人民监督员的决议有一定的约束力，又不得对检察权构成冲击。第一，坚持人民监督员的表决意见无实体效力的原则。我国《宪法》第131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民监督员制度也应当遵守这一宪法设定的基本原则，不得干扰检察权的运行，检察机关对于检察权的行使应有独断权。第二，以增强程序参与度来实现对检察权行使的监督与制约。既要考虑人民监督员的决议有一定的约束力，又要考虑不得对检察权构成冲击。笔者认为，可以通过增强程序参与度来达到约束检察权行使的目的，而不能过分追求人民监督员决议的实体效力。比如设立告知程序，告知当事人可以申请人民监督员进行监督，人民监督员的监督决议可以书面形式放入案卷等。如人民监督员意见不被采纳时，必须经过检察委员会讨论决定并应当在决定中说明理由。

四、结语：开放、理性地看待发展中的人民监督员制度

诉讼不是万能的，同样，人民监督员制度也有它的局限性，它不可能使每一个案件得到绝对的公正，它的价值就在于搭建了一个理性的沟通平台。人民监督员制度在遴选人民监督员方面注重广泛性这一特点，使各行各业的群众代表都可以通过法定的程序选任为人民监督员，这让职业检察官的见解和普通群众的看法在诉讼过程中得到交流，进而消除误解、达成共识［6］。研究人民监督员制度的改革，我们不仅要立足制度本身，还要从更宽广的视角来研究它的合法性、正当性。当前我国人民监督员制度的改革无法回避检察行为公信力的整体语境，而建设和提高检察行为公信力，也还是一项系统工程，任重道远。以提高检察权的公信力为核心来改造我国的人民监督员制度，亦可作为我国司法制度改革的努力方向。

［1］戴承欢，龙益军，蔡永彤：检察行为公信力之塑造考察论纲——以人民监督员制度的法治化为切入点［J］.湖南科技学院学报，2012，（11）.

［2］高一飞.人民监督员制度的正当性探讨［J］.贵州民族学院学报（哲学社会科学版），2005，（1）.

［3］郭立新，张红梅.检察权的外部监督制约机制研究［J］.河北法学，2011，（2）.

［4］王金叶，范玉兵.完善检察机关内部监督制约机制［J］.人民检察，2010，（8）.

［5］卞建林，江涛.个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向［J］.政法论坛，2002，（3）.

［6］左卫民，吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化与发展［J］.人民检察，2010，（1）.