省际对口支援长效运行机制研究

2014-02-12周理瑞花中东

铜陵职业技术学院学报 2014年3期

关键词：对口援助政策

周理瑞花中东

（1.安徽工业职业技术学院，安徽铜陵244000；2.铜陵职业技术学院，安徽铜陵244000）

省际对口支援长效运行机制研究

周理瑞1花中东2

（1.安徽工业职业技术学院，安徽铜陵244000；2.铜陵职业技术学院，安徽铜陵244000）

我国省际间对口支援政策的实施短期内在民生保障和基础设施的建设等多方面取得了显著而务实的成效。但从长期来看，由于该政策实施的行政指令性基础所导致的短期行为以及统筹运作过程不协调等原因所产生的种种现实问题，客观上要求建立配套实施的长效运作机制，以提升援助区域长期自身发展能力。通过对省际间对口援助长效运行机制形成内涵和实现途径以及存在问题等方面的分析，提出了可行的政策建议。

对口援助；长效运行机制；产业转移与承接；对策建议

我国省际间对口援助，其本质上是我国所特有的一种地方政府间公共财政资金横向转移支付，是基于我国现实的各地区、各民族在经济、政治、社会及文化等方面的发展水平存在着客观上的差距以及资源禀赋不平衡的现状，为消弱各民族各地区之间的差距，推动各地区间社会经济的均衡发展，实现共同繁荣而实施的政策性文件总和[1]。该政策的实施成功地实现了各地区间资源的有效转移，促使物质、资金、人才及技术等要素的合理流动，并在一定程度上弥合了地方政府间财政缺口和财政横向不均衡，缩小了地区间的发展差距。从四川灾区18个受援地区的援助效果看，有针对性的援建工作保障了受灾地区基本民生需求和基本公共服务均等化要求[2]。具体内容上在城乡安居房基础设施与清洁安全用水体系的建设，在教育支撑体系与医疗卫生体系以及支农惠民保障体系等方面的建设与完善均取得了实际而务实的援建成效。在援建过程中，创建了各援助省市与各受援地区之间的交流平台，客观上也为各受援地区提供了人力资源、信息交流、物质流通及社会关系等方面的支撑。从更高层面上，彰显了我国政治体制的优越性，提升了整个社会对政治体制的信心[3]。取得了显著的经济、社会及政治效益。更为重要的是为各地区间进行长期交流与合作奠定了良好的基础。通过援助运行机制的不断规范化、制度化的完善，借助市场机制的利益驱动，使得援助双方尽可能在经济、社会及文化等方面建立长期合作的关系。

但由于在宏观管理上缺乏有效的统筹机制，管理运作过程不协调，使得各援助省市之间各自为政；同时援助政策实施的整体预算规划不明确，对口援助资金与中央财政和地方财政的整体统筹安排没有各自的清晰的责任定位等问题，造成各地区间的财政均衡存在着较大的波动性，无论从短期还是中长期，都有很多改进的空间；更为重要的是，由于我国省际间对口支援政策的实施基础源于垂直行政系统，其行政指令的特征不可避免地与市场机制的运行存在着矛盾，所导致的大量短期行为，使得援建的后续资金短缺，一些援建项目浅尝辄止、半途而废，形成一系列烂尾工程，严重影响了对口援建的经济效应，也产生了不良的社会影响。因此这些短缺行为所产生的种种现实问题客观上要求我们建立配套实施的长效运行机制。正如温家宝先生在四川灾区考察时所指出的“鼓励支援省和受援县在巩固援建成果，互利共赢的基础上，探索建立长期合作机制”[4]。

一、对口支援长效运行机制的内生可行性分析

（一）长效运行机制形成的现实背景

受援地区（如四川灾区等）因受到突发灾情等因素的影响，使得该区域的生产力水平受到极大破坏，不仅影响了短期的恢复能力，也制约了长期可持续发展的基础，同时也不可避免地影响了周边地区的发展。受灾害地区往往原本经济发展基础就较为薄弱，又受到灾情的严重损毁。在短期内，通过国家及全社会援助力量有计划、有步骤稳健的恢复重建工作，能够基本保障民生的需求和基础设施的建设；但从长期来看，原受灾地区的自我发展能力依然较低，带有行政指令性的对口支援的实施无法避免客观上存在的短期行为，使得受援地区发展的可持续性得不到有效保障，这些都与国家协调地区间社会经济均衡发展、实现地区间基本公共服务均等化的宏观经济目标存在一定的矛盾。为此，国家实施灾后恢复重建的对口援助政策不仅有明确的短期目标，还有长期的基本规划：依据各支援方（省、市）的资源、人才、技术及产业优势，通过人才与技术引进，产业转移与承接等方式扶持受援地区经济社会的可持续发展，不断培育并增强当地的“造血机能”和市场综合竞争能力。

从现实的市场环境而言，东部发达地区（支援方省市）由于客观与历史等方面因素的影响，在资金、人才与技术及产业等要素方面过度集聚，这使得东部地区环境与资源承载压力逐步加大，各种要素的运行成本也在不断攀升，反而使各种要素资源的发挥受到束缚和限制。借助于国家对口援助政策实施的各种优惠政策的引导，依据自身行业、企业的特点，将资金（本）、人才与技术、产业等生产要素转移至具有相对劳动力要素优势、资源禀赋优势以及政策优势的各受援地区，不断地扩展市场空间和高额资本回报率已成为现实的可能。

在对口援助政策框架下的长效运行方式中，通过市场机制运行的区域间产业承接与转移，已成为地区间长期合作发展的主要形式。一方面，同FDI①一样，地区间产业承接与转移的投资活动过程中，由于管理与技术的溢出效应，为受援地区提供更多、更先进的人才、技术、管理理念和方法，客观上提高了受援地区产业发展的科技与管理水平，为未来承接先进的高水平科技产业夯实了可行的基础。另一方面，对口支援的支援方（省市）可以有效地对现有的产业结构进行优化调整，将实施产业转移后存有的资金（本）、人力、财力及土地和厂房等资源要素进行合理整合，运用到具有相对优势和市场竞争能力的支柱产业、高科技新兴产业或低碳绿色环保产业上。通过对资源的合理优化配置，实现地区间产业结构的优化整合与升级；同时又可以充分运用受援地区的优惠政策优势、当地资源和土地成本优势以及廉价劳动力等方面的优势，实现企业的扩张性战略产业转移的目标，提升企业的市场综合竞争力和生存能力。

（二）中央对口支援政策实施与地方政府之间合作的内在可行性

我国目前对口支援政策的实施源自于垂直系统的行政性指令，依据中央高层的行政指令规划，而具体的落实与实施则在于各地方政府。在中央政府规划与主导下，各地方省市积极响应配合。各支援省市运用公共财政资金的（纵向与横向）转移支付、人才与技术的学习与交流、管理理念与文化的输入、各种物质的供给以及市场企业的投资等多种方式，促使受援地区社会经济的发展。在这个过程中，起着关键作用的是各区域地方政府间在具体实施援助计划中的合作诚意与态度，它直接影响到对口援助政策的实施效果。

依据我国现行的政治体制，各地方政府既是中央政府管理地方的政治委托人，同时也是该区域民众权益的政治代理人。一方面，各地方政府作为管理地方的中央政治委托人，首先应完成中央政府对口援助实施的行政指令规划，确保在短期内保障民生住房等基本需求以及当地基础设施的建设等目标，并按照规划《方案》的要求完成相应的计划任务；但另一方面，各地方政府同时又代表着各地方公众的利益诉求。在宪法上也明确了地方政府职权的相对独立性，尤其是在目前财政分权体制下，地方政府又是有其独立的财权与事权以及代表地方公众与市场经济利益的社会管理主体，而不再是原来的完全依赖中央政府统收统支的政治组织。因此各地方政府在完成中央规划的援助任务后，由于对口援助实施过程中，与受援地区之间形成的在位优势，使得支援方省市更容易了解掌握该地区的市场环境，不可避免地会存在着借助于国家优惠政策的引导，为各地方公众与市场企业谋求利益的行为。即各地方政府在完成《方案》任务的同时，各地方政府内在利益驱动力促使地方政府之间加强各方面合作，以谋求各地方自身的利益需求，而这一行为促使原带有行政指令性的对口支援政策逐步演变成具有市场化运作性质的地方政府、企业与市场之间的长期合作与交流。为对口援助在政府引导下长效运作机制的建立奠定了现实的基础。

二、省际间对口援助长效运行机制形成内涵与实现途径

我国目前省际间对口支援政策都是在中央政府主导下各地方政府依靠财政和社会各方面力量的无偿援助得以实施的。在短期内效果显著，但从长期来看，无论是地方政府还是市场企业都缺乏足够的内在驱动力向欠发达地区（或灾区）实施长期的无偿援助与投资。因此，若要建立有效的长效运行机制必须尊重市场经济的基本规律，坚持市场化运行原则的基础上，政府制定政策导向并搭建合作服务平台，引导市场企业长期合作创业。通过制定财税、土地与金融、社会保障与就业、尤其是相关产业等优惠政策，引导产业领域的长期市场合作项目，通过实施产业转移与承接，建立工业经济园区、经济技术合作等方式，挖掘双方各自的资源优势，培育受援地区的自我发展能力和市场生存与竞争能力，以实现援助双方的长期互利共赢。

在四川灾区对口援助政策具体实施过程中，各支援方不仅有效地完成了短期内民生保障项目，基础设施的恢复重建等工作，而且还立足长远，制定了为长期社会经济发展相关的“财政税收政策”、“金融政策”、“就业和生活保障政策”以及“产业扶持政策”等。既注重资金与物质的“硬件”援助，更注重技术、管理及文化理念等“软件”输入，尤其在人才培养、产业发展等方面加大援助力度。为了夯实受援地区社会经济长期发展的内生动力，各对口援助方将自身拥有的技术、人才、管理等方面的相对资源优势充分挖掘和发挥，着力加大技术人员、管理干部及教师和医疗卫生人员的培训以及各方面人才的输送力度，切实增强受援区域自身的市场生存能力与综合竞争力。更为重要的是在坚持市场化运作的基础上，实施产业转移与承接的方式，实现长期合作的目标，促使地方政府之间的产业结构优化调整与相对优势产业转移，以最终实现对口支援双方的长期合作的“双赢”。总之，对口支援省市不仅要通过横向财政转移支付等手段短期内帮助受援地区兴建民生工程、基础设施等“输血”项目，而且要通过输入技术、管理、人才、品牌等优势资源，采取独资、合资、兼并等方式实施产业承接与转移，并依据他们自身的相对优势帮助受援地区兴建自己的企业，大力发展地方经济，逐步增强受援地区自身的长期社会经济发展能力[4]。

产业转移与承接，为长效运行机制的建立奠定了坚实的基础。总体实施框架如下：首先在国家宏观优惠政策的引导下，有计划、有步骤、有选择地通过引资入园、对口招商等方式进行产业转移与承接；在此基础上逐步形成产业集群（尽可能发展外向型产业集群），并形成具有一定市场综合竞争能力的规模集群优势；同时逐步培养和发展为产业集群配套服务的服务性行业，尤其是生产型服务行业，以保障产业集群的可持续发展。其次，在具体实施产业转移与承接过程中，不仅要努力建设好优良的投资环境和引资入园工作，还要依据不同区域间资源相对优势展开长期对口合作，既要注重投资的数量与规模，更要关注适合本区域发展的投资质量与结构，以充分发挥区域资源与特色产业优势。

对口支援长效运行机制框架下的产业转移与承接的实现途径，可通过以下方式：

一是充分利用外围的政策及社会环境，可采用筑巢引凤方式，建立经济与科技开发园区、工业经济园区等。建设工业经济园区是东部发达地区工业与经济集约化发展过程中重要形式，其先进的管理理念与文化已形成一定的基础。建立工业经济园区可便于企业集中管理，降低企业的各项运作成本，通过集约化生产经营，促进企业协作发展，形成产业链，可以实现资源的共享。同时，园区的建立能够有效改善投资环境，可依据园区及周边环境，集中建设环保设施，实现污染物的统一排放与治理，保障社会经济的低碳环保与工业化进程的可持续发展。另外，从社会层面而言，工业经济园区的建立与发展，可扩大当地的就业范围，尤其是吸纳相当数量的农业劳动人口，在一定程度上推动着农村向城镇化的迈进。援建省市企业进入经济园区投资发展，其投资扩张的决策依据从根本上说是市场企业基于市场经济运作自我扩张的自主选择，而非行政指令的结果。以四川灾区的援建为例，仅截止2009年底，各对口支援省市在他们援助地区的市县共建设工业经济园区18个。如江苏省在绵竹投资5亿元援建规划面积8km2的江苏工业经济园区，江苏无锡市在绵竹汉旺镇建设了汉旺工业园区。辽宁、山东分别在安县与北川建设了辽安产业园、北川-山东产业园等等[8]。这些工业经济园区的建立为受援地区的后续发展注入了强劲的动力。

二是根据区域间相对资源优势及产业的结构特点，有步骤地实施对口招商与投资，开展长期对口合作。

援助双方应充分发挥支援省市相对先进的科技力量、管理水平和文化理念以及在资金（本）、人才和市场等方面的优势，依托受援地区县市的自然资源、人力资源等相对丰裕的生产要素，结合受援区域的具体条件，并在充分掌握本地区产业结构的实际状况的基础上，实施有步骤的产业转移。依据不同区域产业结构的特点，合理承接援助双方互补或相关的产业。一方面能够弥补本区域产业结构的空白与不足，推进产业集群的形成与发展；另一方面，大力发展符合本区域特点的特色产业。同时支援省市与受援地区在产业承接与转移，推进产业集群的形成与发展过程中，应不断推动区域产业结构的调整与优化升级，注重产业内生发展潜力，从资金、人才及政策等多方面扶持高科技绿色低碳的朝阳产业（集群）的发展，以确保长期合作下产业发展的可持续性。

三是展开地区间与产业转移相适应的经济技术的长期合作，包括人才培训计划、专利项目的引进、工农业新技术的转移、教育与医疗信息化联动等。

科技力量是促进生产力发展的内在动力，不仅仅是发达地区推动社会经济发展，加快区域经济增长的重要力量，更是对口援助长效运行过程中保障受援地区可持续协调发展的重要内在因素。援助双方的经济及产业技术的合作与转移，是支援方向受援方生产力空间扩展的方式，对受援地区产业结构的调整与优化升级起着至关重要的作用。可根据受援地区实际发展的需要，实施有针对性的经济技术转移和长期合作：首先为提高受援地区基本公共服务的供给水平，在国家及政府一系列优惠政策的引导下，从教育、医疗及社会保障信息化发展等方面加强联动机制建设，包括软件资源构建、硬件设备建设及文化理念融合等内容搭建互动平台，提高区域间公共服务均等化水平，为长期持续对口合作奠定社会基础；其次，工、农业生产是受援地区恢复和发展当地社会经济的根本支柱。通过工农业新技术转移与转让，提升受援区域工业化、农业化水平，改造传统的工农业发展模式和生产方式，促进当地科技进步和推动社会经济的快速发展有着重要的现实意义。此外，还可通过人才的交流与培训、新技术专利项目的引进与转让等方式，展开区域间经济技术的长期合作。

三、长效运行机制建立的问题分析及政策建议

我国省际间对口援助政策实施产生举世瞩目的短期效应。但从长期来看，一方面，建立对口援助长效运行机制是各地间社会经济发展，尤其是受援地区社会经济与文化发展的客观要求；另一方面由于对口支援政策本身所具有的属性，使得政策长期实施过程中不可避免地存在着诸多问题。

第一、即使对口支援政策实施的短期效应能够得到保障，那么后续的援建资金成本由谁来承担？由于援助双方后续工作的责任和义务不明确，资金的来源渠道尚处于模糊状态，各地方政府及市场之间的全面合作的长效机制的形成有待时间和实践的检验。从理论和现实的角度看，长效运行机制的作用是显而易见的。但由于存在着客观上的原因，源之于行政力量驱动的对口支援政策的实施，一旦失去垂直系统的行政指令，是否能够有效建立起具有市场内生作用的长效运行机制目前尚不明确。在行政指令的援助期限之后，各支援方的援助资源将大大减少，尤其是市场化的经济技术合作领域的项目往往半途夭折，前功尽弃。因此，如何建立起各地方政府及市场之间的全面合作的市场化、制度化的长效运行机制是必须面对的问题。

第二、政策的实施在行政性计划指令下，往往具有短期目标的特征，目前尚缺乏和当地社会经济发展相协调配套的长期政策支撑体系和系统规划，包括如为援助双方制定相关的财政与税收政策、土地与资金优惠政策、人才输入与培训政策以及科技创新平台建设等，因此，由于市场化长期运作的基础尚不完备，使得当前对口支援政策实施的主体很少有市场化运作的企业参与，基本上都是省市各级地方政府运用行政权力手段规划方案并执行实施的，普遍存在着“轻市场机制而重政府作用”的现象。

第三、中央与地方在具体的政策实施过程中尚缺乏整体的预算协调和科学有效的评估机制。政策实施的工具也过于简单和笼统，对不同地区没有制定针对性的政策组合工具，同时缺乏制度化的规范体系，尚未形成科学合理的项目论证、决策与审批程序，常常导致援助资金的寻租分割和审批项目的随意性等问题。我国省际间对口援助政策的实施大都是一种应急措施，中央与支援方的援助资金与地方的资金运用，缺乏整体预算协调而形成不了整体的合力效应，同时对实施过程的监督内容的广度和深度都不完整，更谈不上对政策实施的绩效评估的有效监督。正如李盛全先生指出的“很多对口支援协议项目由于跟踪后续工作不力，造成半途流失告吹”。形成这一问题的根本原因在于我国缺乏一套针对对口支援政策具体实施和项目管理的科学有效的评估体系[4]和监管机制。

针对对口援助政策实施过程中所存在的问题，我们应当尊重现实的基础上认真的分析与改进，有些问题的出现是客观的。我国对口援助政策实施的基础就是现行的体制框架，如果从根本上改变现行体制框架的方式来解决其中存在的问题，那么其政策实施的基础也就不存在了。因此，不断完善对口援助的运行机制必须建立在现行的体制框架内[3]61。为积极推进我国省际间对口支援长效运行机制的建立，提出以下可行的政策建议：

1.积极发挥“市场机制在资源配置中的决定性作用”与“政府的支持、规划、服务与辅助作用。”正确认识到“中央政府与各级地方政府”与“市场”的各自职责和作用，以充分挖掘市场、政府和社会各自的优势和潜能。

在对口支援政策实施过程中，一方面充分发挥市场的决定性力量，促进生产要素在区域间自由流动和合理配置，引导产业由东部沿海向中西部地区有序转移，逐步改变西部地区市场经济落后的局面，通过市场机制的作用将内地发达省市的外生援助转化为西北部地区自我发展的内生机制；另一方面，通过政府引导与服务，鼓励和支持各地区搭建区域经济协作和技术、人才合作的良好平台。建立制度化的区域合作机制，形成以东带西，东中西共同发展的格局[4]。

2.不断完善对口支援政策运行过程中相关制度的建设，提高政策的实施效率在支援省市和受援地区建立对口支援的事务与财务相对应的公开透明制度，使援助行为的每一件事都能够接受公开的监督，增强公共援助资金整体预算的协调性和使用透明度。应建立对口援助资金的专门账户，实行专款专用制度并与中央和地方资金相配套，加强对口援助资金的专项审计制度；同时建立科学有效的动态评估机制：一则可防范具有短期与低效率的“形象”和“政绩”工程，把有限的资源用在当地经济社会效益高的地方。再则可通过动态评估机制及时掌握援助项目的运行情况，并从中总结成功的经验和失败的教训，从而逐步提高管理水平和援助工作的质量。此外尽可能借助社会非政府组织参与评估，以增强评估结果的客观性。

3.对口支援政策的有效实施，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套政策工具作为保障框架。

应由原来的单一化政策工具向精细化、综合化方向转变，以有效缓解受援地区的多样化治理诉求。根据受援地区的不同情况，有针对性地选择差异化的政策工具组合[7]。例如，对于像四川灾区这样在突发的外生因素导致生产力遭受极大破坏且严重损毁的地区，要采用多管齐下的办法，优先重点支持基础设施建设，保障和改善民生问题，同时切实做好教育、医疗、卫生、住房等关系民生的社会事业；其次着眼于长远的发展，还要不断地加强工业园区建设，吸引支援方省市的企业入住，培育和发展特色产业，增强自我发展的能力[8]。因此针对不同受援地区的具体的客观需要，政府应通过艰苦细致的工作，在政策组合工具的选择和运用上更精细化和针对性。

注：

①沈坤荣、耿强（“外商直接投资、技术外溢与内生经济增长——中国数据的计量检验与实证分析”载《中国社会科学》2001年第5期，第82-92页）认为：FDI的大量流入不仅缓解东道国经济发展过程中的资本短缺，加快国民经济工业化、市场化和国际化的步伐；更重要的是，FDI可以通过技术外溢效应，使东道国的技术水平、组织效率不断提高，从而提高国民经济的综合要素生产率。在对口支援政策实施过程中，东部发达省市对受援地区的公共资金的援助和在优惠政策引导下私人资本的市场化渗透，除了可以增加受援地区的资本存量、整体上提高投资规模与优化投资结构以及缓解受援地区的就业压力外，这些外援资金大量进入受援地区客观上起到了技术外溢的实际效应。

[1]杨道波.地区间对口支援和协作的法律制度问题与完善[J].理论探索，2005，（6）：155-157.

[2]花中东.对口支援促进基本公共服务均等化效应分析[J].西安财经学院学报, 2010，（5）：75-81.

[3]倪锋，张悦，于彤舟.汶川大地震对口支援初步研究[J].经济与管理世界，2009，（7）：55-62.

[4]赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011，（2）：56-61.

[5]刘铁.从对口支援到对口合作的演变论地方政府的行为逻辑——基于汶川地震灾后恢复重建对口支援的考察[J].农村经济，2010，（4）：42-44.

[6]俞晓晶.从对口支援到长效合作：基于两阶段博弈的分析[J].经济体制改革，2010，（5）：37-39.

[7]邓宏兵，杨喻兵.灾后对口支援框架下产业转移与承接的模式与途径——以汶川地震灾区为例[J].华中师范大学学报（自然科学版）[J].2012，46（2）：218-223.

[8]四川省对口支援办公室关于2009年上半年18个省（市）对口支援工作进展情况的报告（川对援办[2009]29号）[Z]. 2009.

（责任编辑：马颖华）

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1671-752X（2014）03-0015-05

2014-06-20