职工民主管理权利救济论

张 杨

(桂林旅游高等专科学校 桂林市 541006)

加强职工民主管理，畅通职工意见表达渠道,是维护职工合法权益、构建和谐劳动关系、促进企业持续健康发展必不可少的一环。我国《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等法律，对此都作了一些原则性规定。《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》等法规，则专门就国有企业和集体企业的职工民主管理进行了规定。2012年2月13日，中央纪委、中央组织部、国务院国资委、监察部、中华全国总工会、全国工商联等6部门联合下发《企业民主管理规定》(以下简称《规定》)，这是26年来我国首次以6部门共同颁布规章的形式，全面规范以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。《规定》对企业民主管理的指导思想、任务、责任主体等作了相应规定，在重点规范职工代表大会制度之同时，还为“厂务公开制度”和“职工董事和职工监事制度”设立了专章，并打破企业所有制界限，明确非公有制企业也应实行民主管理，因而使职工民主管理的权利得以全面确立。可以说，这是我国职工民主管理历史进程中具有里程碑意义的一步。但遗憾的是，该《规定》并没对妨碍职工民主管理的行为设定相关法律责任，同时也没有确立相应的救济机制。一些地方性法规虽在这方面做了些尝试，但亦不够完善。因此，如何将职工民主管理权利的救济落到实处，这是一个需要人们认真思考的重要问题。

一、我国职工民主管理权利救济存在的主要问题

从已有的法律、法规、规章的规定看，我国职工民主管理权利救济主要存在以下几方面问题。

(一)法律责任缺失与过轻并存。一些与民主管理相关事项的法律、法规，没有设定任何法律责任。如《工会法》第二十一条规定：企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见。第二十三条规定：工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。第二十五条规定：工会有权对企业、事业单位侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。但对工会提出的意见企业不理睬不采纳、应当处理并书面通知工会的不处理不通知以及应予协助的不协助，究竟该怎么办，《工会法》第四十九条只作了一般性规定，即工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或向人民法院提起诉讼。而究竟哪些该由政府处理、哪些归人民法院处理、怎么处理，却不得而知，因此这样的权利就只能成为宣示性权利，难以在实际中得到很好落实。有学者提出，此类规定其实并不是职工参与的构成形式，因为一项制度能否有效运行，不仅需要对权利进行宣告，也需要设定相关义务，以保障权利能够有效行使，并保证该项权利不被滥用。而上述有关意见和建议，从实质上说，并不具有约束力，因此不能形成权利义务关系。

另外，该《规定》通篇也没有法律责任的规定，只是一些地方性法规作了些尝试性规定，主要包括：企业拒绝召开职工代表大会的；对职工代表打击报复的；妨碍阻挠工会履行职责的；政府有关部门工作人员滥用职权的；工会工作人员、职工代表不履行职责的，等等。但从总体来看，各地法律责任设置较为零散，差别较大。如对不依法召开职工代表大会的，《广东省企业民主管理条例》规定的是：县级以上总工会有权要求纠正，逾期不纠正的，予以通报或者公开谴责。《江苏省企业民主管理条例》则规定：由劳动行政部门责令其限期改正，逾期不改正的，处以三千元以上三万元以下罚款，并可对企业法定代表人或者主要负责人以及其他责任人员处以五百元以上二千元以下罚款。一些地方性法规在法律责任设置上也存在偏轻问题，如《湖北省企业民主管理条例》对不依法召开职工代表大会等七个核心事项，仅规定由县级以上总工会责令限期改正，逾期不改正的，予以通报批评，并报请同级人民政府或商定有关部门取消其当年评选荣誉称号的资格。

(二)过于依赖行政权力救济。从《工会法》到各地方性法规，行政权力救济几乎成为民主管理权利保障的唯一方式。《工会法》第五十三条，对妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的，规定由县级以上人民政府责令改正。《江苏省企业民主管理条例》第三十条则规定，企业妨碍、阻挠工会履行职责的，地方总工会有权要求其改正；拒不改正的，由工会提请劳动行政部门予以处理。另外一些地方性法规也都具体设置了相关行政处罚措施。至于一些地方性法规中“构成犯罪的依法追究刑事责任”之条款，其实并不属于专门针对民主管理权利的救济。因为从《立法法》的相关规定看，地方性法规并无刑事立法权，是否构成犯罪，只能根据《刑法》的相关规定来确定，因此这样的条款并无多大实际意义。

当然，从一般法理来看，行政权力对权利实施救济本身没有什么问题。但过度依赖行政权力，便很值得人们质疑了，因为它直接加大了执法成本，在普遍推行民主管理后，相关政府部门要面对的企业数量非常巨大，况且民主管理规定中一些事项不仅是形式审查，还包括实质审查。以厂务公开为例，《规定》第三十三条规定：企业实行厂务公开应当遵循合法、及时、真实、有利于职工权益维护和企业发展的原则。从保障职工权利来看，这样的规定有积极作用，但它意味着政府在审查的时候，除进行形式审查之外，还要对信息的真实性进行实质审查。此种情形下，工作量必然加大，政府相关部门是否有足够人力、物力来处理相关问题，很值得人们怀疑。再以劳动保障监察为例，有数据显示，截至2012年末，全国共有劳动保障监察机构3291个，各级人力资源社会保障部门配备专职劳动保障监察员2.5万人。据此推算，即使将2.5万人全部放在县级行政区，每一个县级行政区也平均不到9人。

另外从理论上看，个人不仅是经济市场上自利的“经济人”, 而且亦是政治上关注自身权力和利益最大化的“经济人”，相较于劳动者，行政权力往往缺乏足够的执法动力。

(三)由工会提起权利救济诉求缺乏理论支撑。《工会法》第二条规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。《企业民主管理规定》第二十二条则规定：企业工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。这些法律条文背后的潜台词就是，工会能够代表所有职工，而且只有工会能代表所有职工。但从理论上讲，工人团结权本质上是一种自由权，工人有组建和加入工会的自由，同样，也有不加入工会的自由。对不愿意加入工会的工人来说，这样做似有强制其入会之嫌，是对其消极团结权的侵犯。从实际情况来看，并非所有工人都是工会成员，工会本意上只能是工会会员的代表机构。正因如此，西欧多数国家在工会之外，专门建立了诸如企业委员会等形式的机构，来代表所有职工参与企业民主管理。如按我国现有法律的规定，我们根本不存在工会组建难的问题，因为既然职工都由工会代表，那么除法律特别限制外，职工只要参加工作，就属于工会的当然成员，这显然是不合理的。因此，以工会作为职工代表大会的工作机构，是政府“替民做主”思想的体现，其合法性缺乏相应的理论支撑。

二、职工民主管理权利救济改进之策

针对目前职工民主管理权利救济存在的问题，笔者谨提出以下几点改进建议。

一是建立完善统一的法律责任体系。对厂务公开、劳动行政部门和工会工作人员，应尽快明确其相应法律责任，尽量少用或不用“有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼”这样类糊性、一般性条款。设置相应法律责任时，应尽量不用“通报、公开谴责”之类难以起到实际约束作用的方式，而应在法律授权范围内，探索设置诸如罚款、责令停产停业等较重的行政处罚方式。此外，为避免各地方性立法所带来的范围、标准不统一及处罚权力有限等问题，应考虑在相应法律或行政法规当中对侵犯民主管理权利的行为统一设置法律责任。当然，考虑到实际情况，可以允许各地在统一处罚幅度内，确立各自的处罚标准。

二是减少对行政救济的依赖。全部依赖行政机关，不仅难以保证救济的有效性，而且容易将矛盾引致政府，损害政府的权威。但不依赖行政机关又该依赖谁呢？德国的经验或许值得我们借鉴。德国是企业民主管理立法走得最远、做得最好的国家之一，有关职工民主管理权利的纠纷，他们依靠专门的仲裁委员会来解决，其人员组成包括：由雇主任命的一定数量成员、由企业委员会任命的相同数量成员、主持委员会的中立性主席。由于德国《企业组织法》没有具体规定该由谁来担任仲裁委员会主席，劳资双方在这方面往往很难达成一致，因此95%的仲裁委员会主席，都由劳动法院任命，一般都选择由劳动法官担任，这就很好地地保证了该主席的“中立性”和“专业性”。《企业组织法》第七十条第五款还规定了仲裁程序，一般情况下，仲裁非常快，几天内就能作出仲裁，费用由雇主承担。雇主或企业委员会不服裁决，可在接到裁决两周内向劳动法院起诉，法院有权审查仲裁委员会是否超过了自由裁量权范围，但不能宣告裁决无效。实践中，雇主和企业委员会很少诉至劳动法院，仲裁裁决一般为最终裁决。德国的这一机制，建立在中立、快捷、专业的原则之上，收到了很好的效果，因此我国似乎也应考虑建立便捷、中立的专门仲裁机构，由其来处置相关争议。

三是建立企业委员会或由职工委员会作为职工代表大会的常设机关。任何制度必须有足够的合法性基础，《规定》第一条就提到：加强基层民主政治建设，是企业民主管理的主要目的之一。既然讲民主，就应该尊重法制与权利。事实上并非每一个职工都愿意加入工会，尽管我们相信工会能维护所有职工的利益，但从合法性来看，其缺陷还是明显的，应考虑专门设置代表全体职工的企业委员会或由职工委员会作为职工代表大会的常设机关，当涉及争议时，可由企业委员会或职工委员会来代表职工提起救济诉求。

[1]冯彦君，邱红. 职工参与制及其理论基础质疑[J]. 当代法学，2007(5).

[2]杨冬梅. 企业民主管理与法律责任[J].中国工人，2012(12).

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