后立法时代下我国图书馆法律体系的完善

(衡阳师范学院图书馆 湖南衡阳 421002)

2011年3月10日，全国人大委员会委员长吴邦国同志在人民大会堂正式对外发布，中国特色社会主义法律体系已经形成。至此，我国法治建设迈上了一个新的台阶，为中国推行依法治国、建设社会主义法治国家奠定了坚实的基础。但是，中国特色社会主义法律体系的形成并不意味着中国立法工作已经完成，立法工作要根据社会形势的不断发展变化进行立、改、废，只是与之前的立法工作在内容与具体要求上发生了变化，因此我国立法活动进入了“后立法时代”。法治图书馆是法治国家、法治社会中的重要内容，尽管近年来国家对图书馆的法制建设非常重视，但其法制建设总体来说是滞后的，从而制约和影响了法治图书馆的进程。中国特色社会主义法律体系形成后对我国图书馆法律体系的构建与完善提出了新的要求与挑战，其主要表现在以下几方面:

1 立法理念的更新

中国特色社会主义法律体系形成后，立法理念主要是:发展的理念、规律的理念、人本的理念、创新的理念、操作的理念。〔1〕而在1978年党的十一届三中全会后确立的立法基本理念是“快搞比慢搞好”、“粗比细好”、“有比没有好”，在这种理念支配下，我国立法工作所制定的许多法律文件都是粗线条的规定，导致法律文件在实践中不具有操作性。图书馆立法是一种具体性、操作性的立法活动，其所颁发的法律文件是对具体行为进行规范的，因此图书馆立法不能是粗线条立法。不仅图书馆法律体系中的基本法律文件必须是具体的操作性规定，而且其所有相关的规范性文件都必须是在实践中可以具体实施的。因此图书馆法律体系必须是应用型的规范性体系，其关于图书馆行为与监督的所有法律原则、法律概念、法律规范、法律技术性规定都应当是具体施行的内容。

2 尽快制定图书馆法律体系中的主干法律

图书馆法律体系是整个法律体系中的一个第三层次的法律体系，应当属于我国行政法律体系中的一个分支。任一层次的法律体系都必须有一部或几部主干法律作为基本法律，图书馆法律体系应当是以《中华人民共和国图书馆法》为基本法律，从而在此基础上制定一系列某一方面或某一问题的具体性的法律文件。从我国图书馆立法的现状来看，图书馆法律体系的构建在我国走了一条逆向发展的道路，即首先是制定了一系列的单方面的规范性文件，如文化部制定了《省(自治区、市)图书馆工作条例》(1982年)、《公共图书馆建设标准》(2008年)、国家教育部制定了《普通高等学校图书馆规程》(2002年)等，且地方政府也先后制定许多对图书馆进行管理的法律文件，如《内蒙古自治区公共图书馆管理办法》(2000年)、《北京市图书馆条例》(2002年)、《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年)等等，并且许多地方政府都在着手图书馆管理文件的制定，如广东省广州市启动图书馆立法工作，《广州市公共图书馆条例》已被列入今年广州市立法提案项目。〔2〕虽然关于图书馆管理的政府规章与地方政府规章都先后出台了，但我国缺失图书馆法律体系的主干法律文件，导致图书馆法律体系失去了基本法律的“主心骨”。缺失基本法律会导致图书馆法律体系“群龙无首”，制度体系以及具体的法律规范难以实现统一化和规范化。因此当务之急就是出台一部统一的《图书馆法》，对图书馆的管理与服务行为进行统一规范。

图书馆法的制定工作已经启动多年，自2000年后即开始了图书馆立法工作的调研，且已纳入了立法规划之中。图书馆界的许多学者对图书馆基本法的制定也进行了系统研究，如有学者认为，图书馆立法应当着眼于全局，应当就图书馆的共同性法律问题进行“图书馆基本法”的立法。〔3〕但近年来图书馆立法一直处于一种停滞不前的状态，这是制约我国当前图书馆法律体系完善的“瓶颈”。西方国家及世界上许多国家的图书馆事业之所以能够走上一条快速健康发展的道路，是与国家的高度重视和支持分不开的，它们的图书馆事业发展的一个共同点，就是走法治之路，通过立法加强图书馆的法治建设，运用法律手段从根本上来规范图书馆事业的发展方向，来保障、指导和协调图书馆的建设，从而有效地促进了图书馆事业的快速发展。〔4〕我国应当将图书馆法的制定纳入立法计划，并且在近两年内予以颁布。因为图书馆法出台后，其他关于图书馆法的具体施行办法、各部委的政府规章及地方性法规与规章就能够有一个基本法的依据，可以保持图书馆法律体系内部的和谐统一。如果图书馆法的制定再继续拖延下去，不仅会使图书馆法律体系不能统一与协调，而且也会造成我国立法资源的巨大浪费，因为国务院各部委、地方政府会根据本地方的实际情况制定部门规章或政府规章，但当图书馆法出台后，之前所制定的规范性法律文件就很可能会与其冲突而被废止。所以，图书馆法出台滞后将导致图书馆立法过程中的“各自为政”。

3 加强维护图书馆法律体系法制统一的工作

图书馆法律体系是以图书馆法为基本法所构建的关于图书馆管理与服务的一个法律体系，其应当遵循法制统一原则，既要遵循国家的宪法与法律，同时也不得违背上位阶的法律规范。图书馆法的制定只是确立了图书馆法律体系的基本法律，而这个法律体系本身也是一个内容非常丰富的体系，因此需要立法机关根据实际情况制定单行法规或规章。随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国图书馆立法工作也面临新的形势和任务，需要我们针对图书馆法律体系的实际情况采取相应措施进行完善。对于图书馆法律体系而言，主要任务有:

3．1 配套法律文件的制定

目前虽然《中华人民共和国图书馆法》没有制定，但仍有相关的法律文件涉及到，如教育法、著作权法等。但这些法律对其的规定只是粗线条，必须通过制定具体的实施办法才能在实践中予以具体实施。如教育部制定的《普通高等学校图书馆规程》和文化部制定的《省(自治区、市)图书馆工作条例》就是典型的具体实施的文件。针对图书馆法制的现状，相关部门应当根据本部门或本地区的实际情况制定具体的规范性文件。图书馆法出台后，各相关部门或地方政府机关则应当根据图书馆法的规定制定具体的配套法律文件，以保证图书馆法在具体的图书馆管理与服务过程中产生实效。

3．2 做好法律体系内部的维护工作

图书馆法律体系虽然只是一个子体系，但其内部的统一是国家法制建设的必然需要。针对图书馆法制建设的现状，目前应当开展两方面的工作:第一，做好图书馆法律法规的清理工作。法律清理是规范性法律文件系统化工作的重要内容，也是进行后期法律汇编、法律编纂工作的基础。目前关于图书馆的规范性法律文件，跨越时间长，有的是20世纪80年代制定的，也有的是近两年制定的;制定机关多，有国务院各部委制定的，也有省级政府、地市级政府制定的，因此必须进行一次彻底的清理，从而确定哪些已经过时、哪些互相冲突、哪些需要修改。第二，做好图书馆规范性法律文件的相应的立、改、废工作。针对当前图书馆法制建设中存在的“各自为政”现象，为使图书馆的法律法规能够真正在实践中产生实效、发挥应有的作用与价值，必须对现行的图书馆法律法规根据图书馆管理与服务的实际情况进行及时的立、改、废。对于与宪法、法律或上位阶法律文件相冲突的文件应当按照立法法所规定的法律监督制度进行处理，对于不适宜社会经济发展实际情况的图书馆法律文件应当予以废止，而对于新的图书馆法律文件应当按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例所规定程序进行，并及时报送有关机关备案。

4 推行民主立法保证图书馆法律体系的正当性

图书馆法律制度的一个基本特征是具有公共性，不仅图书馆事业要为广大民众提供良善的服务，而且图书馆的法律法规也必须能够保障民众平等分享公共资源。因此图书馆法律体系的完善必须采取多种民主立法方式，让民众意志与愿望得到表达。当前图书馆法律文件一般是相关政府机关所制定的，其起草、审议、表决等并没有按照法定的程序操作，甚至部分地方政府机关在制定图书馆管理法规或规章时，是采取“闭户造车”的方式，由工作人员起草，然后交付表决。这种封闭式的立法方式导致民众意愿，特别是读者的意志无法得到表达，图书馆法律文件不能真正体现和反映读者的意志。正如学者所言，我们不能把希望寄托在行政机关在不与公民进行广泛讨论的情况下能自觉、先觉地表达公民的真实意愿。〔5〕

图书馆立法活动涉及相关利益的分配与调整，其过程本身就是一个利益诉求表达与利益博弈的过程。采取民主方式使读者或相关人的意志得以表达，既是公平正义的要求，也是法律文件正当性的基础。立法作为分配正义，必须向社会敞开大门，让各方参与分配的策划、协商和厘定，达到最低限度共识。〔6〕图书馆立法应当采取立法听证会、座谈会、论证会等方式广开言路吸收民众的合理化建议;同时法律文件出台后要及时听取人民群众的意见反馈，对不适应客观实际的条款应当进行相应的立、改、废。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来决定的。〔7〕图书馆管理与服务是牵涉到广大读者权益的事情，因此图书馆法律文件的制定必须最大范围的听取读者的建议。

1．马太建．中国特色社会主义法律体系形成后的立法理念探讨．江苏政府法制网，2011．12．22

2．卢文洁．广州启动图书馆立法工作．中国文化报，2013．5．20

3．任玉翠．略论我国图书馆基本法的制定．甘肃政法成人教育学院学报，2005(2):94-96

4．张余．我国应加快图书馆立法进程．图书馆学刊，2011(1):16-18

5．沈荣华，周传铭．中国地方政府规章研究．上海:三联书店，1999:132

6．许章润．从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察．政治与法律，2008(3):2-8

7．(美)科恩．论民主．聂崇信，朱秀贤，译．北京:商务印书馆，2007:21