基于法人治理结构的西部民族地区县域公共图书馆服务体系构建

2014-02-11宁夏图书馆银川750011

图书馆理论与实践 2014年10期

（宁夏图书馆，银川750011）

●菊秋芳（宁夏图书馆，银川750011）

总分馆制；法人治理结构；理事会；服务体系；民族地区

构建西部民族地区县域公共图书馆服务体系的关键在于其构建模式的选择和新型行政机制、管理体制的合理设置。建立法人治理结构下的总分馆新型行政机制和管理体制，组建理事会和管理执行层，重新明确政府与图书馆的权责关系，建立多元参与互动的建设主体和社会协同的公共治理新模式，是西部民族地区县域公共图书馆服务体系构建进程中的新方向。

2006年，随着新农村建设的兴起及农村综合改革步伐的快速推进，我国“珠三角”、“长三角”等经济发达地区在公共图书馆服务体系建设，特别是县域层面服务体系建设方面取得了实效性的突破和进展，围绕总分馆制形成了诸多构建模式。但是，这些总分馆模式的行政机制和管理体制仍在现行体制框架里运行，致使其发展存在许多不确定因素。历史的经验和当前的实践都证明，影响公共图书馆总分馆体系构建及其持续健康运行的关键仍然是制度瓶颈，即高度集权下的行政管理体制的制约。公共图书馆治理结构的设计问题成为其持续发展的主要因素。因此，建立法人治理结构下的新型行政和管理体制、组建理事会和管理执行层，使其由以往单一的政府统治控制型“管理”向政府领导、理事会管理、管理执行层实施，主体多元参与互动，社会协同管理的公共治理模式转型，成为公共图书馆体系构建进程中行政和管理制度改革的新方向。

“珠三角”、“长三角”等经济发达地区在公共图书馆服务体系构建进程中的丰富经验及改革发展的方向，为经济基础薄弱的西部民族地区公共图书馆服务体系，特别是县域层面的体系构建起到了良好的示范引领作用。因此，结合西部民族地区实际，在县域公共图书馆服务体系构建进程中，对总分馆制进行本土化改造与创新，并在行政机制与管理制度设计上引入法人治理结构的行政运行和管理模式，是西部民族地区公共图书馆事业健康发展的关键所在。

1 公共图书馆服务体系构建的实践经验与理论探索

1.1 实践经验及成果

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，随后《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》进一步提出，要根据普遍、均等、公益等原则，建设实用、便捷、高效的公共文化服务网络。图书馆事业特别是基层公共文化建设进入了前所未有的发展阶段，从国家层面上以极快的速度启动了农家书屋、文化信息共享工程、乡镇综合文化站等工程，并于“十一五”末完成了全覆盖任务，为公共文化（包括公共图书馆）服务体系的构建奠定了基础。与此同时，普遍、均等、公益、城乡一体的公共图书馆服务体系的观念也已成形，在政府与图书馆业界层面上达成共识。

以新型、均衡、健康、规范为特色并具有持续发展潜力的公共图书馆服务模式，产生了一批有地域特色的建设范本。如北京全方位立体化公共图书馆服务体系，上海跨类型跨层次区域性服务网络，苏州市（县）馆与乡镇政府合作建设乡镇分馆的全委托紧密型总分馆模式，嘉兴市、区、乡镇三级政府联合主导的城乡一体化建设的总分馆体系，山东诸城依托农村社区服务平台建设农村图书馆的诸城模式等。

（1）苏州模式。苏州总分馆体系建设于2005年启动，是一种在合作基础上的全委托模式，设有苏州图书馆总馆和各分馆两级。总馆与各区政府、街道及其他机构协定合作；分馆建设由合作方提供馆舍、装修、设备及物业等费用，并每年向总馆提供运行经费，由总馆负责文献资源的供给及调配，并派遣专业人员负责开放服务。该体系实行紧密型管理和完全性的通借通还模式，是一种全面委托管理的紧密而扁平的总分馆体系结构。

苏州总分馆体系虽然通过设计思路、技术支持、管理方式、服务形式等手段实现了组织形式与服务模式的创新，客观上绕开了政府的体制障碍，使总分馆体系在服务上达到了方便快捷和经济高效。但是,仅以专业资源难以支撑整个服务体系的运转，在没有政府主导下的职业自觉与职业创新行为形成的总分馆体系，因政府的缺位，使其分馆在科学规划与布局及资金投入上难以达到理想目标，全覆盖也难以为继。目前，苏州借助于“国家公共文化服务体系示范区”创建契机，通过总分馆体系构建的再设计，把政府主导和管理制度改革作为最根本的前提和保障，以使其总分馆服务体系得以实现持续长久健康的发展。［1］

（2）嘉兴模式。嘉兴模式启动于2007年，起始规划设计为：市图书馆（总馆）—乡镇图书馆（分馆）的总分馆试验模式。设计中，嘉兴图书馆每建一所乡镇（社区）分馆，嘉兴市政府投资30万元的购书经费；建设资金、运行经费由市政府、区政府和乡镇（社区）各出资20万元；另增加嘉兴图书馆两名职工编制，嘉兴图书馆向每所分馆派遣分馆馆长，其他工作人员由各分馆所在地政府配备。总分馆体系内资源充分流动共享，实体文献通借通还。

2008年，该总分馆模式在全嘉兴范围内推行，即建设以各县（市）图书馆为总馆，所辖乡镇图书馆为分馆的总分馆体系，以实现总分馆体系在嘉兴地区全覆盖目标。2009年，在乡镇分馆全面建立的基础上，总分馆体系向村级延伸。具体操作：以总馆为技术与文献支撑，以乡镇分馆为节点，按照“需求导向”原则，在整体布局上打破行政区划限制，根据人口分布密度设置村图书室。达到规模的村设置固定图书室，规模小的村辅以流动服务点。到2011年底，嘉兴地区总分馆设置率已达到100%。

目前，嘉兴模式已发展为以总分馆为核心的公共图书馆总分馆服务体系和跨系统的数字图书馆服务联盟两个体系。其中，总分馆体系是以“政府主导、统筹规划、多级投入、集中管理”为特点的层级式总分馆体制。第一层级：中心馆—各联盟图书馆（各总馆）层。中心馆为嘉兴市图书馆，各联盟成员馆（各总馆）为各县图书馆，此层级为松散型结构；第二层级：总馆—各乡镇分馆层。各总馆（各县图书馆）是总分馆体系中业务管理的主角，分馆为各乡镇图书馆，此层级为紧密型结构。嘉兴图书馆服务联盟成员由总分馆体系的所有成员馆，本地区的学校、企业、科技等行业内的图书馆组成。该联盟以数字图书馆为平台，在数字资源共建共享，数字资源服务由统一平台提供的环境下，实现嘉兴地区数字资源服务全覆盖并兼顾实体文献资源共享。

嘉兴模式的制度设计和运行管理一直处于不断修正与完善状态，松散与紧密结构两个侧面组成的总分馆体系，致使总馆对分馆的管理与运行控制不力，特别在人事控制权上因无法突破财政层级的樊篱，总馆对分馆的人员招聘、薪酬水平及管理无法达到统一。［2］

（3）诸城模式。山东诸城模式起始于2007年，是以政府创建的农村社区服务平台为载体的农村图书馆模式。诸城的农村社区平台，就是把相邻5个左右的自然村、约1500户农户、半径在2公里以内的区域划定为一个社区，每个社区选出一个中心村作为社区服务中心点，为农户提供医疗卫生、社会保障、教育培训、科技推广、公共文化等各类公共服务。同时，承接政府部门延伸到农村的各类公共服务项目。其中，社区公共文化服务必须涵盖图书室、公共电子阅览室（包括文化信息共享工程、农村党员干部远程教育及其他互联网资源）等各类文化活动项目。

诸城依托社区服务平台的农村图书馆，在起步阶段，市政府为其投入620万元的购书经费，为每个社区图书馆增添部分初始藏书。又投入近30万元用于市图书馆的自动化系统，以支持市图书馆与辖区内各社区图书馆的通借通还业务。同时，乡镇政府总计投入600万元补充另一部分初始藏书；市乡两级财政分担电子阅览室建设经费。此后，乡镇政府每年为辖区内图书馆新增图书300册，承担1名专职人员的工资以及水电、办公、物业等费用。诸城模式在资源建设上达到了城乡均等，在服务范围上形成了“2公里文化服务圈”的覆盖标准，基本形成了县域内城乡公共文化服务均等化和城乡经济社会一体化的发展格局。

诸城模式的农村图书馆，虽然提供了图书馆学意义上的部分公共图书馆服务，属于“被话语消解了的农村公共图书馆”，但其专业化品质的缺失，有可能削弱这个地区图书馆服务效益，进而影响其可持续发展。［3］

1.2 理论探索与研究

进入本世纪以来，就基层及农村公共图书馆服务体系建设实践中的观念冲突、体制改革、机制创新、资金投入等方面的理论研究与实践层面的探索，成为整个图书馆界的核心问题，并拓展到图书馆立法、管理制度化、法人治理、服务理念、服务目标管理等层面探讨。同时，图书馆界专家积极借鉴、大胆引进欧美等先进国家公共图书馆战略规划、总分馆构建、法人治理结构下的理事会管理等方面的理论与实践经验，为完善基层及农村图书馆体系构建与管理机制做铺垫。目前，公共图书馆服务体系构建模式在理论探讨和成熟案例总结方面成果颇丰，主要围绕总分馆制、图书馆联盟、区域性服务网络展开。而总分馆制是国内外很多公共图书馆构建服务体系的重要形式，也是我国图书馆界实践层面与理论研究的突出领域。

近年来，总分馆制实践层面丰富的经验总结为理论层面的梳理和探讨提供了翔实的实证资源。其中，以邱冠华为代表的研究团队，通过具体实证案例就公共图书馆服务体系总分馆制的建设与运行费用进行成本核算及分析，数据结论显示：紧密型总分馆模式因其人财物统一管理、资源在体系内充分流动共享、体系内服务标准一致等优势，使其建设成本和年度运行成本比单独运行的图书馆节省。特别是总分馆体系内的分馆从三方面受益于规模经济成果：一是分馆因有总馆在专业、技术、行政、后勤等管理与技术方面的支撑而节省人力成本；二是分馆在文献信息等资源上通过总馆体系内的统一采编、充分流动、按需调配等广泛共享方式而节省了资源建设成本；三是分馆借助总馆对体系内读者服务活动方案的规划、设计和安排，丰富了读者活动，提升了服务能力，也延伸了总馆的服务触角。

同时，特别在对乡镇级政府财政状况调查的基础上，建议将基层公共图书馆建设主体适当上移，由县级政府作为全县公共图书馆的建设主体，以保障县域总分馆体系文献信息资源建设、服务与管理人员的薪资、设备更新及维护等正常运行经费的供给；并设专职机构负责全县公共图书馆服务体系的管理和协调；县域内公共图书馆服务体系以总分馆制为主要组织形式和服务模式，通过建设主体和管理单元的整合，实现图书馆服务设施的合理布局及资源和服务的全面整合与高度共享。［4］

但是，上述总分馆模式的行政机制和管理体制仍在现行体制框架内运行，管理体制不顺、管理各方关系不清及权责不明仍是阻碍其发展的主要因素。因此，建立法人治理结构下的新型行政和管理体制、组建理事会和管理执行层是冲破目前管理体制壁垒的有效途径，也是公共图书馆体制机制革新的重要方式。

2 公共图书馆法人治理结构的建设现状与特点

2.1 法人治理结构建设现状

法人治理结构建设是公共图书馆实践探索与理论研究的前沿阵地。建立法人治理结构有助于公共图书馆的管理体系向“政事分开，管办分离”的公益性事业单位体制改革方向转变。目前，具体实践的公共图书馆在理事会组建等方面的做法各有特色。深圳图书馆理事会是具有议事和决策的机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和规划，并行使重大事项议事权和决策权；广州图书馆理事会被定位为决策和监督机构；深圳宝安区图书馆理事会是议事和决策咨询机构，负责审议该馆的发展战略和规划，并行使重大事项议事和决策咨询权；无锡市图书馆理事会定位为图书馆咨询机构；成都市成华区图书馆组建了理事会和监事会，理事会为该馆的决策机构，监事会为监督机构，负责对理事会及该馆的管理层履职情况、具体管理等方面的工作情况进行全面监督，并向该区文广新局汇报工作。［5］

2.2 法人治理结构特点分析

法人治理结构建设是公共图书馆体制机制革新的重要手段。它的建立将使公共图书馆服务体系冲破目前法制不健全、管理体制不顺、管理各方关系不清、权责不明的僵局，真正实现政府主导、行业自律、公共图书馆法人治理的管理机制，建立起新型管理体制下的公共图书馆多元治理的管理新格局。

从目前公共图书馆法人治理结构建设的实际情况及理事会的职能划分和定位模式分析，图书馆理事会可分为决策型理事会、决策监督型理事会、咨询型理事会、议事与决策型理事会等模式。从法人治理结构的特点及《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》精神来看，总分馆体系理事会应以决策监督型理事会为宜。

决策监督型理事会。①其组织结构由理事会的理事长、理事成员及专业委员会构成；②其权力角色是决策者和监督者。通过法人内部规章制度进行合理的权力划分与配置，形成一种分权制衡、相互协同的关系，并由利益相关者共同参与治理的管理与监督机制。本理事会是总分馆体系的管理主体，对重大事项有咨询和决策权，并行使事前、事中及事后的监督职责；③其职责包括：审议决定图书馆及理事会章程，制定并布署图书馆的管理制度、中长期发展战略及规划；提名、推荐或公开招聘馆长人选；审议并决定图书馆所有的业务工作、用人计划、薪酬分配及重大财产处置、评估馆长及管理层的工作；对体系内所有业务工作的开展及管理层的执行权进行全面的监督与评估等。［6］

3 西部民族地区法人治理结构下的县域公共图书馆服务体系构建模式

3.1 发展现状

自2006年以来，民族地区基层图书馆建设，随着新农村建设的兴起及农村综合改革步伐的大力推进，县有两馆、乡镇有文化站、村有文化中心以及包括信息资源共享工程基层服务点、农家书屋等国家层面启动的文化发展规划项目在民族地区一一落实并实现了全覆盖。

但是，西部经济欠发达的民族地区，经济基础的薄弱与观念、体制的禁锢，加上长久以来农村公共文化资源历史欠账过重，基础设施及信息资源极度匮乏，县域公共图书馆服务体系建设与发展仍然落后。公共文化项目建设缺乏系统、科学和长远的规划，没有专业化的运行机制和持续性的资源、资金投入，没有统一的运行和利用平台，资源分散。具体体现在：乡镇综合文化站，因其业务的综合性及有限的资金投入和管理人员专业知识与技能的局限性，无力整合、利用辖区内公共文化项目资源，更难以支撑公共图书馆服务体系专业化的管理、服务与运行；到了乡村一级，情况更突出，或是设施资源逸散、或是设施资源闲置，导致公共文化项目的设施资源在乡村层面形同虚设，县域内公共图书馆服务的整体化平台难以构建就不足为奇。

所以，目前面临的巨大挑战是在现行体制中找到一条能搭建并推进县域城乡公共图书馆服务整体化平台的实现路径，创新公共图书馆管理机制、运行模式，摆脱以往基层图书馆昙花一现、周而复始建设的命运，使“十一五”期间形成的公共文化项目及图书馆服务体系全覆盖格局发挥效益并持久运行。

3.2 总分馆体系构建模式选择

目前，从我国市（县）级公共图书馆总分馆服务体系构建的实践经验及理论研究来看，总分馆体系在运行机制上的经济高效、服务功能上的平等快捷与宏观资源的“一体化”配置及广泛共享等优势，特别是其组织形式和服务模式非常适合经济基础薄弱与公共文化资源匮乏的西部民族地区。因此，总分馆体系是其公共图书馆服务体系构建的首选。

但是，西部民族地区在总分馆体系构建进程中应特别关注以下几方面问题。首先，吸取苏州总分馆模式中政府缺位的教训，把政府主导和管理制度改革作为最根本的前提和保障；其次，注意嘉兴松散与紧密结构两个侧面组成的总分馆体系在运行中中心馆对分馆控制不力的问题，特别在人事控制权上能够突破财政层级的樊篱；第三，诸城模式在农村图书馆建设中公共图书馆专业化品质缺失的问题，有可能削弱地区图书馆的服务效益并影响其可持续发展；第四，为突破现行公共图书馆管理体制不顺，权责不明等体制性障碍，应引入法人治理结构管理模式。鉴于以上考虑，民族地区县域公共图书馆服务体系构建应以紧密型总分馆模式为宜，且其管理制度设计引入法人治理结构模式。

3.3 法人治理结构下的紧密型总分馆体系框架

紧密型总分馆（以下简称“总分馆”）体制为三级分布模式，县图书馆为总馆—乡镇（区）为分馆—中心村（社区）为文化信息服务室三层布局。县总馆为中心馆，垂直管辖乡镇分馆，乡镇分馆负责辖区内各中心村文化信息服务室。其中，乡镇分馆设置应打破行政区划界限，参考人口密度、区域面积等因素合理规划布局；中心村（社区）文化信息服务室应设置在人口集中、服务半径合理的村庄，并将各村庄共享工程基层服务点、农家书屋、乡村综合文化站和党员远程教育点等资源整合，呈“四位一体”、资源共享的综合性文化信息服务室。同时，总分馆体系还应体现以下特征。

（1）总分馆体系建设主体为“中央政府+省市（自治区）政府+县政府”联合建设主体模式。在此模式中，县政府为主要的建设主体，承担中央及省政府拨付给总分馆经费的剩余部分费用，以保障总分馆体系建设和正常的运行经费；中央政府和省市（自治区）政府是必要的“支持性建设主体”，有责任为经济欠发达的民族地区提供经费支持，其经费支持应体现差异性原则，即经济实力越弱的县应该得到越多的支持，反之亦然。［7］

（2）总分馆体系管理制度。总分馆实行中心馆（即“县总馆”）垂直业务管理体制。总馆对体系内的全部建设与运行经费以及人员管理等统一支配，即赋予总馆对体系内所有乡镇分馆及中心村（社区）文化信息服务室的财务、人事和业务管理的权利，包括总分馆体系内的文献信息资源建设与共享、服务网络建设与利用、业务指导、人员培训等，以保证总分馆体系内达到人财物统一管理，资源在体系内充分流动与共享，体系内服务标准一致等。

（3）总分馆体系管理主体采取理事会治理与馆长负责制的管理执行层模式，以体现决策权力机构、决策执行机构和监督约束机构相互分离、相互制衡并精干高效的原则。在总分馆体系中依据理事会的职能特点，设置其为决策监督型理事会（以下简称“理事会”）。此理事会与管理执行层各司其职，通过理事会的治理，决定总分馆体系的管理目标和发展方向等重大事务；理事会支持管理执行层的工作，但不直接参与具体管理；通过管理执行层的执行力度，确保理事会的具体决议落实，并实现员工和服务体系资源发挥最大效益的管理目标；管理执行层执行理事会决议并接受其监督管理，并为理事会工作提供便利和保障。

3.4 法人治理结构下的紧密型总分馆体系理事会及管理执行层设置

（1）理事会治理结构设置及职责。总分馆体系的管理主体为图书馆理事会，理事会对总分馆的设置主体（即“建设主体”）负责，并行使对总分馆服务体系的直接决策管理和监督管理职权，履行决策型理事会的各项工作职责。①理事会组建由政府有关部门牵头、总分馆配合协助；其成员由政府部门代表、社会人士、职工代表和行政执行层等组成，并以社会人士为主，规模应在9～11名；②为解决理事会专业性缺乏的问题，理事会可根据总分馆体系的业务需求下设各专业或专家委员会，将理事会具体的战略决策职能和监督管理职能分解到相应的专业委员会，如预算和财务委员会、规划和设计委员会、政策发展和审议委员会、监督管理委员会等，各委员会及成员可聘请相关专业机构或专家承担，行使专业委员会向理事会提供专业技术、管理决策等业务咨询服务和议事参谋意见的职能；③在日常运作方面，理事会应定期召开会议，听取、处理总分馆体系内的各类事务，并不定期地行使其监督管理职能。同时，定期向总分馆的设置主体（即“建设主体”）汇报工作；④理事会要制定相关章程与规则。

（2）馆长负责制下的管理执行层。管理执行层实行馆长负责制，由馆长、副馆长及分馆馆长组成总分馆体系行政执行机构，全面负责总分馆体系的日常运行与业务管理工作。其职责包括：①馆长是总分馆的法定代表人和行政执行者，负责总分馆日常工作，参与理事会的各项工作决策，定期向理事会汇报总分馆运行状况，对理事会负责。同时，组织并实施理事会各项工作决议的具体落实，接受理事会的不定期监督；②拟定总分馆体系发展规划、基本管理制度、绩效考核指标、服务标准等上报理事会审议。同时，制订总分馆年度工作计划、财务预算方案、人员聘任及薪酬分配方案、重大资产处置方案、编制年度工作报告等，上报理事会审议决策并完成理事会授予的其他职权。［8］

综上所述，基于法人治理结构下的总分馆服务体系构建模式，其在行政及管理体制上实现了“政事分开、管办分离、分权制衡”的管理新制度；其在运行机制上的经济高效，服务功能上的平等快捷，所有资源的“一体化”配置及广泛共享等优势，是公共图书馆事业发展的趋势和方向，更是经济基础薄弱的民族地区公共图书馆事业持续健康发展的有效途径。

［1］邱冠华．示范区创建中深化“苏州模式”的制度设计研究［J］．中国图书馆学报，2012（5）：20－25.

［2］李超平．嘉兴模式的延伸与深化：从总分馆体系到图书馆服务体系［J］．中国图书馆学报，2012（5）：12－19.

［3］臧运平，等．我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研究［J］．中国图书馆学报，2012（9）：4—15.

［4］邱冠华，等．公共图书馆的设置与体系建设研究［J］．中国图书馆学报，2010（3）：16－23.

［5］肖容梅．我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析［J］．国家图书馆学刊，2014（3）：1－12.

［6］梁欣．我国公共图书馆服务体系建设：治理模式研究［J］．中国图书馆学报，2009（11）：17－24.

［7］蒋永福，张世颖．我国公共图书馆建设主体设置及总分馆体系构建方案研究［J］．国家图书馆学刊，2010（4）：26－30.

［8］肖容梅，等．公共图书馆管理体制研究［J］．中国图书馆学报，2010（5）：4－11.

［责任编辑］李金瓯

G251；G258.22

1005－8214（2014）10－0086－05

菊秋芳（1963－），女，副研究馆员，研究方向：公共图书馆服务体系、传教士文献。