关于政府信息公开社会评议制度的思考

李淑华

（中国人民公安大学公安情报学系，北京 100038）

关于政府信息公开社会评议制度的思考

李淑华

（中国人民公安大学公安情报学系，北京 100038）

政府信息公开的监督包括两个部分：内部监督和外部监督，其表现形式主要为内部考核和社会评议。社会评议是公众参与信息公开法治的重要途径，但其制度建设和实际运行都存在一些问题。本文以《中华人民共和国政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定（草案送审稿）》、《上海市政府信息公开规定》、《广州市政府信息公开规定》为考察对象，对我国各级政府相关法制和实践工作中的社会评议制度进行剖析和反思，对加强和完善社会评议制度提出思考和建议。

信息公开；社会评议；公众参与；考核；监督

自政府信息公开制度正式确立以来，信息公开的监督机制研究在我国不断发展。政府信息公开的监督包括内部监督和外部监督两部分，社会评议作为外部监督的主要形式，在推动信息公开的有效实施和持续发展方面具有重要意义。

一、关于社会评议的制度建设

我国各级政府的信息公开规章制度均在监督和保障一章中规定了社会评议制度，展现出公众参与在政府信息公开法治中的独特价值［1］。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条规定：各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。为落实《条例》精神，各地政府对社会评议制度做出了细化：北京市政府最新拟定的《信息公开规定（草案送审稿）》第四十一条规定，行政机关可以采取多种方式开展社会评议，征求公民、法人或者其他组织对本机关政府信息公开工作的意见和建议。对于合理的意见和建议，行政机关应当予以采纳。《上海市政府信息公开规定》第三十条规定，市和区（县）政府信息公开主管部门应当会同同级监察机关、信息化部门组织对各行政机关的政府信息公开工作进行社会评议。社会评议结果应当予以公布。《广州市政府信息公开规定》第二十七条规定，市人民政府政务公开主管机构主要通过下列方式对政府信息公开行为进行监督：（一）对公开义务人的政府信息公开情况进行定期或不定期检查；（二）在各公开义务人内部开展评议活动，听取其工作人员对政府信息公开工作的意见；（三）通过举办民主议政日活动等渠道，广泛倾听社会各界的意见；（四）设立政府信息公开投诉电话和信箱，及时查处违法或失当行为，并向投诉人通报处理情况。

以上规定在规范政府信息公开行为、促进民主监督方面确实起到了一定作用，但无论从理论还是实践的角度看，社会评议制度都存在着不容回避的问题，值得我们深入思考、研究解决。

二、社会评议制度中存在的主要问题

（一）社会评议的重要性未受到应有的重视

理论上讲，政府信息公开的监督包括两部分：内部监督和外部监督。其中，内部监督由政府部门自行开展，以内部考核为主要形式；外部监督由公民、法人和其他组织开展，以社会评议为主要形式。内部监督和外部监督缺一不可、共存并重。尽管制度设计强调内部监督和外部监督相结合，但在实践中往往侧重于加强内部监督，如调整考核的内容、创新考核的形式、改善考核的方法等，而对于外部监督即社会评议的关注度却很低，其重要性远未受到应有的重视，政府信息公开的监督呈现单一化、片面化特点。例如，2009年安徽省创新全省政务公开的考评工作，首次邀请网友参与打分。然而按照考评分值分配，代表社会评议的网民测评仅占总分的5%。尽管这5%比重作为一种创新值得称道，但权重之小几乎可以忽略不计，它更多体现出一种象征意义，社会评议的边缘化、非主流监督地位显而易见。

（二）社会评议的开放度较低

为落实社会评议制度，许多地方政府都制定了具体的操作细则，但由于开放程度较低，社会评议存在表面化、封闭化问题。第一，从评议内容来看，社会评议多以听取意见和征求建议为主，而对于更能反映公众评判倾向的社会评价，从评价形式、内容到参与广度、深度都受到很大制约；第二，从评议时间来看，社会评议以事后评议为主，即对已经结束的政府信息公开工作情况进行评价、征求意见，而对于信息公开工作中涉及自身利益的决策、争议问题公众则没有实际参与权；第三，由于现行行政管理体制的限制，公众缺乏深入了解政府信息公开工作的机会和途径，这在很大程度上导致社会评议成为一种流于表面的监督形式。

（三）社会评议的客观性遭到质疑

尽管社会评议的主体是社会公众，但负责组织社会评议的却是信息公开的主管部门——政府机关本身。出于自身利益的考虑，政府机关在选择参评人员、设定评议规则等方面，必然会向有利于自己的方向倾斜，这实际上使政府机关在信息公开的监督工作中既充当“监督员”，又充当“被监督人”，根本无法克服“自己监督自己”的弊病，社会评议的独立性、客观性无从谈起。因此，由政府机关担当组织主体，注定成为社会评议制度的先天缺陷。此外，社会评议多以参评公众的直观感受为主，评价标准简单粗糙，且公众感受易受情绪、能力、知识背景影响，难免出现以片概全的现象，其评价的客观性同样遭到质疑。

（四）社会评议结果的公开不足

与内部考核相比，社会评议结果的公开问题更加值得关注。相关规章制度对公开年度考核情况做出了明确规定，如《北京市政府信息公开规定（草案送审稿）》第四十条规定：政府信息公开年度考核情况应当以适当形式公布；《上海市政府信息公开规定》第二十九条规定：考核结果应当作为对行政机关绩效考核的依据之一，并予以公布，等等。而对于社会评议，相关规章制度则只要求征求和采纳相关意见、建议，并未对评议结果的公开做出具体规定，这使得社会评议的运行效果大打折扣，甚至变得形同虚设、徒劳无功。更进一步说，社会评议结果的不公开本身就是信息不公开的表现，这与以知情权为核心、以公开精神为价值追求的信息公开制度相违相悖，在很大程度上造成了公众的反感和不信任，成为社会评议制度的又一弊病。

三、加强和完善社会评议制度建设的几点建议

推进政府信息公开工作，促进法治政府建设，必须加强和完善社会评议制度。须知，行之有效的社会评议制度不仅能够客观反映各级政府信息公开工作的能力和水平，还具有引导功能，为相关部门进一步推动依法行政工作指引方向［2］。

（一）确立社会评议在监督机制中的重要地位

加强和完善社会评议制度，首先要解决定位的问题。对信息公开工作进行监督，政府机关的内部考核固然重要，但信息公开说到底是面向公众的公开，目的是满足公众的知情权，因此，作为信息公开的直接服务对象，社会公众的评价才更有说服力和发言权。应正确认识社会评议的重要性，打破以往以“内部考核为主、外部评价为辅”的传统模式，确立社会评议在监督机制中的重要地位，形成“内部考核与外部评价并重”的考评结构。待条件成熟后，逐步探索以社会评议为主要评价标准的考评模式，以更加积极和开放的姿态主动接受公众监督，确保实现“政府信息为公众公开、政府工作为群众满意”的目标。

（二）构建系统开放的社会评议工作机制

社会评议要在民主监督中担当重任，就必须构建系统的、开放的、可操作性强的工作机制。

1.将社会评议工作制度化、常态化。社会评议应当由专门机构负责组织，制定有效的工作制度，规范评议的内容和程序，坚持日常评议和专门评议相结合的原则，确保社会评议定期开展、按需进行。

2.丰富社会评议的载体和形式。社会评议可以采用多种方式，如通过实地走访、调查问卷、召开座谈会、发放评议卡等形式，借助网络、广播、电视、报刊等媒体渠道公开征求意见建议、评价打分，还可以成立专门的社会评议工作组，通过深入政府机关了解工作、听取汇报、检查案卷、分析数据，多角度、多时空地开展综合评议。

此外，参照“三权分立”国家的相关制度，政府信息公开的外部监督还包括议会监督、政党监督、司法监督、媒体监督、非政府组织监督、专门外部监督等形式［3］。尽管政体不同，但我国仍然可以借鉴媒体监督、非政府组织监督等外部监督的经验，探讨和完善通过媒体、公众代表、社团组织、专业机构等载体开展社会评议的工作方式。

3.将社会评议制度贯穿于信息公开的全过程。应拓展公众参与的范围，将社会评议贯穿于信息公开的全过程。在信息公开前，对信息公开的争议问题征询包括公众在内的信息公开监督委员会的建议，对与人民群众生产生活密切相关的重点领域的政府决策，应通过召开听证会等形式征求意见、公开信息；在信息公开中，畅通社会评议的渠道，方便群众对信息公开的内容、程序等问题进行监督；在信息公开后，对信息公开工作开展定期评议和年度评议，最大限度地发挥民主监督的作用。

（三）探索由专业机构主导的评议模式

社会评议应当交由社会组织开展。在社会系统中，普通公众因受专业知识、认识角度、个人喜好影响，对信息公开的评议难免带有主观性，必须探寻一种客观、独立、权威的评议模式。由专业机构主导的评议模式恰好解决了这个问题。

专业机构主导社会评议的优势在于：一方面，专业机构多由通晓信息公开法律规制的专家、学者组成，专业知识扎实，专业视野宽广，能够保证社会评议的权威性和公信力；另一方面，专业机构既不受行政力量约束，又不偏于个人喜好，能够保证社会评议的中立性和客观性。

在我国，最早参与政府信息公开社会评议的专业机构是北京大学公众参与研究与支持中心。自2008年5月1日《政府信息公开条例》正式颁布实施，该中心就启动了“政府信息公开公众支持”项目，并于2009年编制了《中国政府信息公开评测指标体系》，发表了《中国行政透明度年度观察报告》等，收到了良好的社会效果。而中国政法大学法治政府研究院制定的“北京市政府信息公开考核评议指标体系”，倡导评价主体多元化，强调政府内部考核和社会评价的有机结合，在创新北京市政府信息公开考评方面同样发挥了重要作用。随着信息公开的不断深入和完善，通过专业机构主导社会评议，充分发挥专业化评议的监督优势，应当成为社会评议制度未来的发展方向。

（四）加强社会评议结果的信息公开

作为一种“民评官”的评价形式，社会评议的结果应当成为考量政府信息公开成效的重要指标。因此，必须加强对评议结果的信息公开，促进社会公众对政府信息公开工作的有效监督。参照已经制定并有效运行的信息公开年度报告制度，可规定由社会评议的主导机构于每年特定时间制作并发布《政府信息公开社会评议年度报告》，公布上一年度社会评议的组织开展情况、评价结果及其他事项，同时接受其他群众的监督。社会评议的年度报告制度不仅符合信息公开的本质要求，而且有力促进了具体工作的落实，是确保政府信息公开顺利运行的有效措施。

［1］赵正群，董妍.公众对政府信息公开实施状况的评价与监督——美国“奈特开放政府系列调查报告”论析［J］.南京大学学报，2009，（6）：22.

［2］王宇清.政府信息公开监督的困境及对策研究［D］.长沙：湖南大学，2011.

［3］石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴［M］.北京：中国言实出版社，2011.149.

D63-39

A

1009-6566（2014）04-0039-03

本文系北京市哲学社会科学规划项目“北京市政府信息公开热点问题研究”（编号：12SKD038）的阶段性成果。

2014-04-25

李淑华（1976—），女，河南郑州人，中国人民公安大学公安情报学系副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向为信息法。