异地高考利益博弈复杂性研究

收稿日期：2013-06-08

作者简介：许衍琛，南开大学周恩来政府管理学院社会学系博士研究生。（天津/300071）

*本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色人权发展道路研究”（项目批准号11&ZD072）成果之一。

摘 要：异地高考是一个复杂的系统。借鉴法国学者埃德加·莫兰的复杂性理论，分析了系统内存在的非线性的、不确定的利益博弈。这种利益博弈表现在宏观、中观、微观三个层面上。宏观上的博弈存在于以教育部为代表的中央政府和地方政府之间；中观层面的博弈突出表现在政府和流入地高级中学之间；微观方面的博弈则表现在政府和进城务工人员、本地人口以及高考移民族三大利益群体之间。三个层面的利益博弈均呈现极强的复杂性。

关键词：复杂性思想；异地高考；博弈；政府 2013年，广受社会关注的异地高考终于进入政策执行层面。异地高考政策的出台和执行是一个利益博弈的过程。在已有的研究中，对于异地高考利益博弈的分析失之简单而且缺乏理论深度。本文运用埃德加·莫兰的复杂性理论，以政府为中心，从宏观、中观和微观三个层面对于异地高考利益博弈进行解读，以期从一个不同的视角来认识异地高考中的利益博弈。

一、宏观层面的博弈：中央与地方政府之间

异地高考政策作为一项公共政策，是借助公共权力调整公共利益的政府行为。我国政府是公共意志和公共利益的代表，然而，在复杂的政府体系中，不同层级的政府对于这一原则的体认情况是不一样的，各地不同程度上存在的地方保护主义便是明证。异地高考遵循以试点为基础，稳步推进的原则。首先是各地根据自身情况进行自主探索。继而，从2011年开始教育部在各地进行调研，征求地方对于异地高考的意见。袁贵仁部长在2012年“两会”期间表示异地高考方案进入冲刺阶段，并且承诺最多10个月就会出台方案。果然，2012年8月底《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）正式对外公布。《意见》要求：“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。”[1] 《意见》颁布后，各级地方政府陆续公布自己的异地高考方案。但是，仍然有一些地区没有在规定时间内出台方案，出现“爽约”的现象；一些异地高考比较敏感的地方仅仅公布了过渡性质的方案。异地高考问题的特殊性使其政策的制定和出台在以教育部为代表的中央政府和省、自治区、直辖市之间形成博弈的局面。

以教育部为代表的中央政府在异地高考政策制定过程中扮演的是总协调者的身份。其之所以想输入异地高考政策是鉴于数量庞大的随迁子女异地升学问题已经成为一个社会问题的事实。第六次全国人口普查显示：“居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人……同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995327人，增长81.03%。”[2]不同于传统计划经济体制下形成的人口城乡分割的静态布局，伴随城市化、工业化进程的加快，人口流动和迁移已是我国社会的一种常态。与这些流动人口相伴的是数以千万计的随迁子女。目前，围绕异地高考问题已经形成了不同的利益集团，作为相关集团利益的总调解人的教育部必须打破狭隘的地方保护主义，为这种不同的利益诉求做出相应的政策设计和制度安排。否则，就有可能导致矛盾冲突的升级，甚至出现社会秩序失范的局面。由于地区经济发展不平衡、高考路径的固化等原因，教育部只能运用软性的政治资源进行宏观的调节，这从《意见》的内容就可以看出。

从省、自治区、直辖市地方政府来看，中央政府软性政治资源的运用给它们预留了充足的自由裁量权，地方政府实际成为异地高考政策制定和执行的主体，即异地高考政策的制定和执行带有很强的自组织的色彩。“自组织的实体以接受自身内因的作用为主。”[3] 区域发展的不均衡使各地的“自身内因”呈现极大差别，这很可能导致异地高考的无序。这突出表现为地方政府可以自己制定异地高考的准入规则和决定高等教育资源的开放程度。从已出台的异地高考政策来看，限制条件确实是高低不一，呈现错综复杂的局面。这是因为地方政府具有政策制定者和政策执行对象二重身份。二重身份的存在极有可能使地方政府进行有利于自己的制度安排。异地高考政策设计的初衷是解决进城务工人员随迁子女的异地升学问题。从各地出台的异地高考准入细则（特别是较受关注地区的异地高考细则）来看，诸如社会保险等硬性条件的规定足以让很多农民工徒唤奈何。鉴于各地异地高考标准不同的问题，袁贵仁部长在2013年的教育工作会议上提出各地应“争取各方面最大的共识度”。质言之，异地高考不是地方层面的变革，而是全国性质的。只有建立系统的、全国性的异地高考制度，异地高考才可以从地方利益的束缚中突围。从这一层面来说，以教育部为代表的中央政府和地方政府之间的博弈仍会长期存在，其博弈的焦点是权责分配。这种博弈与传统的上级下达指令，下级负责执行的简单线性关系不同，博弈的过程充满复杂性。

二、中观层面的博弈：政府和流入地高级中学之间 在异地高考所有的准入条件当中，学籍是最为基本的。这就注定流入地的高级中学在异地高考过程中扮演非常重要的角色，它是进入异地高考大厦的门户。在进城务工人员随迁子女数量较少的地区，依靠现有的高中资源存量就可以解决随迁子女高中就学的问题。然而，在随迁子女比较集中的京沪粤等地，现有的高中教育资源根本不可能容纳如此多的随迁子女。“广东2012年义务教育阶段外省户籍学生188.1万人，占全国的1/6。随迁子女80%以上集中在珠三角地区，按现有学生测算，仅珠三角地区就将至少增加200多所初中和高中，新增各类学校所需的土地、师资、投入等，是广东难以承受的。”[4]“从2011年到2014年，北京市小学一年级入学人口将由10万人剧增到18万人左右，增长率高达80%，之后几年仍将呈持续增长趋势。即便不考虑放开异地高考可能带来的学龄人口的增加，2020年前北京也将面临巨大的基础教育学位缺口。”[5] 在本地学生都难以保证的情况下，人们不禁要问拿什么来保障随迁子女在流入地的高中教育机会？高级中学在我国已经不是义务教育，因为大量招收随迁子女而产生的经费应该从哪里获得？

为保障进城务工人员随迁子女义务教育的受教育权，国家以“两为主”政策为核心，初步建立了一个完整的保障机制。以经费保障为例，进城务工人员随迁子女接受义务教育的经费纳入输入地的教育支出，按照国家预算标准发放到接收随迁子女的公办学校和民办学校。不但如此，中央还设立了一些专项经费对于随迁子女数量较大的地方进行有针对性的补助。保障随迁子女义务教育经费的思路是明确的，措施是得当的。然而，类似的清晰思路和详细措施，还没有在随迁子女非义务教育阶段得到体现。流入地高级中学接收随迁子女就学面临巨大的经费压力。

另外，接收随迁子女进入流入地高级中学就读会影响其教学质量。教学质量是学校生存的生命线。在当前应试教育依然存在市场的大环境下，高考录取率对于一所高级中学的意义是不言而喻的，它成为衡量一所高级中学教学质量的主要参考指标。教育公平体现在教育机会公平、教育过程公平和教育结果公平三个方面。经过多年的努力，进城务工人员随迁子女义务教育阶段的受教育权得到较好地保障和实现，教育机会问题基本得到解决。但是保障的质量和内涵还是比较低的，这突出表现在随迁子女和城市子女教育资源占有的差距上。从随迁子女的学校出身来看，目前尚有大量的随迁子女是在流入地的民办学校接受教育。民办教育尽管在近几年得到较快的发展，但是其基础设施、师资配备等还是不能和城市公办学校同日而语，其教学质量和城市公办学校相比还存在一定的差距。即使是在城市公办学校就读的随迁子女，想进入重点初中或者小学的难度也是很大的。比如，“武汉市是全国率先接纳进城务工就业农民子女入学的城市之一，全市现有313所公办中小学接收进城务工就业农民子女入学，但其中没有一所是重点学校”[6] 。重点学校与非重点学校的区别主要在于教育资源的丰富程度。同样作为城市学校，重点与非重点学校在资源的配备上存在重大差距。在保障进城务工人员随迁子女义务教育阶段受教育权的过程中，曾经出现流入地学校特别是重点学校出于自身利益考虑不愿意接收随迁子女的情况，政府不得不给这些学校下达硬性的接收指标。随着异地高考政策进入实施阶段，作为理性组织的高级中学出于维护自身教学质量的考虑很可能不愿意接受随迁子女。

在已有的相关研究中，对于政府和流入地高级中学的利益博弈，论者大多关注学校因为接纳随迁子女所产生的经费问题。的确，经费问题是困扰学校接收多少随迁子女就学的重要参考因素。但是，从学校层面来讲，出于维护正常教学秩序和教学质量等因素的考虑，即使在获得充足经费的前提下，高中学校接收随迁子女就学的愿望也不会很强烈，这就要诉诸行政的力量。对于这一点，以往的论者鲜有涉及。这也正凸显了学校和政府之间利益博弈的复杂性。

三、微观层面的博弈：政府与社会利益群体之间 1.政府与进城务工人员之间

从社会问题的分类来看，异地高考是一个结构性社会问题，即由于社会结构本身不合理造成的。受教育权作为一项基本人权，从理想状态来看，其实现的程度只能取决于受教育者自身能力的大小。同户籍绑定的现有高考制度是对进城务工人员随迁子女受教育权的剥夺。由于制度惰性的存在，异地高考进程一直举步维艰。良好的教育往往意味着较高的收益和较好的生存条件。“受教育权是一种经济收益权利，其实质是为了争取更好的生存能力而要求国家从经济角度提供必要的文化教育条件和均等的教育计划的权利。”[7] 处于社会底层的进城务工人员为了改变自己的处境，避免由于受教育权的丧失而带来的贫困复制，他们采用组织团体、递交公开信、约见教育官员等多种形式来加速异地高考的进程，并且制定了异地高考方案民间版本。按照这一版本，只要随迁子女随父母在流入地居住，到高中毕业为止至少有3年连续学籍就可在当地参加考试和录取，京沪两地的学籍标准则至少为四年。将这一民间版本和在《意见》指导下出台的从城市条件、父母条件、学籍条件进行准入限制的各地方案相比较，差距是不言而喻的。对于异地高考新政能否解决高考考权公平的问题，学者冯邦的研究显示：“有60.1%的人（农民工）表示出了消极情绪。”[8] 理想和现实的落差注定了随迁子女家庭和政府之间的复杂博弈将继续存在。

2.政府与流入地户籍人口之间

在进城务工人员为争取异地高考权益而奔走呐喊的同时，流入地当地户籍人口也开始了维护自身利益的征程。他们把进城务工人员争取异地高考的努力称为“异闹”。随着异地高考新政的相继出台，双方之间的较量从最初的网络世界迈向现实当中。从高等教育资源的配置来看，在北京、上海流动人口比较集中的地区，得益于计划经济时代形成的教育资源配置格局，当地人口通过高考获取优质教育资源的机会要远较其它地区容易，其重点院校的录取比例较高。比如，2011年北京的“重点录取率高达24.9%，上海则高达24.18%”[9]。 在当前高考模式下，异地高考政策实行之后，流入地当地人口在大学教育资源的竞争上必将面临更大的压力，异地高考的放开也会加剧流入地当地高中教育资源的竞争。流入地当地人口所担心的主要表现在重点学校的录取率上，特别是高考的录取率上。我国现在的高考录取模式实行按计划分省配置，因为随迁子女在流入地参加高考而带来的录取指标的问题该如何解决成为当地人口关注的焦点。办法无非有二：一是切割原有指标的“蛋糕”，这是流入地当地人口最不愿意看到的；二是对于随迁子女高考录取名额进行专项设置，这看似可以在最大程度上消除当地人口的后顾之忧，其实操作难度相当大。以广东为例，倘若广东异地高考全面放开，“如果要保持广东目前80%左右的高考录取率不下降的话，广东每年要增加15.2万个招生计划”[10]。 如此庞大的招生计划，无论是额外追加或者外来调剂都是很难实现的。

3.政府与高考移民之间

各级政府对于异地高考进程采取谨慎的逐渐推进的态度，在很大程度上是由于政府和高考移民族之间的博弈造成的。异地高考和高考移民两者之间存在本质的不同，前者是个人正当教育权的争取和维护，后者则是一种教育投机行为。高考移民是政府在出台和执行异地高考政策过程中必须规避的对象。这种投机行为的存在一度对于异地高考进程起到了反向牵引的作用。为了防止高考投机行为的发生，2005年国家发布了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，这一文件更加强化了高考和户籍绑定的制度安排。北京、上海等地原本就是高考“洼地”。异地高考放开之后，必将加剧高考移民现象。为防止高考移民的发生，政府会进行异地高考准入的限制。准入条件过低，则难以有效防范高考移民；准入条件太高，则又不能真正维护相关人员的教育公平权。高考移民是政府在制定和执行异地高考政策时不得不考虑的一股力量。

以政府为中心，其与随迁子女家庭、当地人口和高考移民族之间呈现出错综的、不确定的关系。“对于超过两个理性的对手的对抗，我们不能以确定的方式决定最优的战略。”[11] 从这个意义上讲，当前所有的异地高考政策都需要进行不断的优化。在异地高考政策制定和执行的过程中，必须坚决维护相关群体的正当利益，有效防范、规避和惩罚投机行为，只有这样才能在政策制定和实施过程中取得纳什均衡的效果。

以政府为主要代表的政策决策者的理性是有限的以及异地高考政策本身所具有的自组织性、无序性等因素共同导致了异地高考博弈的复杂性。“复杂性是一个提出问题的词语，而不是给出解决办法的词语。”[12] 尽管如此，对于异地高考复杂的博弈格局进行清晰的勾勒和描绘，一方面可以更好地理解异地高考问题的解决何以如此困难，另一方面可以为政策的细化乃至形成稳定的异地高考制度设计提供参考。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-08/31content_2214566.htm， 2012-08-31.

[2]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm， 2011-04-28.

[3]陈一壮.埃德加·莫兰复杂性思想述评[M].长沙： 中南大学出版社， 2007.215.

[4]李玉兰.“异地高考”：“答卷”落地还有多远[N].光明日报， 2013-02-06（5）.

[5]李凌.异地高考方案透析[N].中国教育报， 2013-01-19（3）.

[6]范先佐.进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障[J].河北师范大学学报（教育科学版）， 2007（1）：15.

[7]劳凯声.教育权论[M].江苏： 江苏教育出版社， 1993.93.

[8]冯邦，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J].上海教育科研， 2013（1）：49.

[9]张强.放开异地高考对广东有利[N].广州日报， 2012-03-10（A6）.

[10]杨薇.广东异地高考政策设置难度大 招生指标成关键.[EB/OL].http：//www.chinanews.com/edu/2012/12-08/4393082.shtml， 2012-12-08.

[11]埃德加·莫兰.复杂性理论与教育问题[M].陈一壮译.北京： 北京大学出版社， 2004.69.

[12]埃德加·莫兰.复杂性思想导论[M].陈一壮译.上海： 华东师范大学出版社， 2008.2.

（责任编辑 于小艳）