异地高考的难题与破解

2014-02-11董凌波冯增俊

高教探索 2014年1期

董凌波+冯增俊

收稿日期：2013-05-13

作者简介：董凌波，仲恺农业工程学院助理研究员，中山大学教育经济与管理2011级博士研究生；冯增俊，中山大学教育学院教授，博士生导师。（广州/510225）

摘要：从公共选择理论的角度分析，异地高考政策难以出台的原因在于各方追求自身利益最大化以及高等教育资源分配过程中的外部性。各方追求自身利益最大化使流动人口处于明显劣势，外部性则使我国高等教育资源供给成本过高，供给数量不足。消解我国高等教育资源配置过程中的外部性有利于异地高考难题的破解。可以通过转变政府职能，建立高校自主招生公共服务体系以及补偿弱势群体、维护社会公平正义来解决我国当前的异地高考难题。

关键词：异地高考；困局；公共选择理论；外部性；破解一、异地高考问题的背景与难题

国家统计局的数据显示， 2011年全国流动人口数达到2.3亿[1]，占全国总人口的17%，也就是说，每5.9个人中就有1个是流动人口。随着城市化进程的不断加快，我国流动人口的数量还将不断增加。流动人口子女的教育问题已然引起了社会各界的普遍关注。其中，流动人口子女的义务教育问题，经过政府和社会各界的共同努力，大部分已经得到解决。然而，随着这部分流动人口子女年龄的增长，他们已经到了上高中、参加高考的年龄，能否在流入地读高中、在本地参加高考的问题逐渐浮出水面。

当前，我国异地高考矛盾最突出的地方集中在北京、上海和广东地区。据统计，截止到2010年，上海的流动人口已经超过了900万[2]，北京的数据是763.8万[3]，广东更达2000万[4]。这些流动人口中的许多人已经在流入地工作生活多年，向当地政府纳税，为当地的建设和发展做出了巨大的贡献，但其随迁子女却无法享有与本地居民同等的升学待遇。随迁子女无法在流入地参加高考，严重损害了其平等获得高等教育资源的权利，是教育不公平的表现。

京、沪、粤三地异地高考政策的出台面临的困局主要包括以下几个：第一，北京市和上海市的优质高等教育资源过于集中，有研究根据2011年高考报名人数计算过该年度不同省份的生均本科院校拥有率，得出全国平均拥有率是0.10%，北京、上海和天津分别是0.76%、0.51%和0.29%；山东、河南、湖南、安徽和江西分别是0.09%、0.04%、0.08%、0.06%和0.07%，海南、西藏和青海分别是0.09%、0.17%和0.08%。[5]可见，北京、上海等地的生均本科院校拥有率是全国平均水平的5-7倍，而这些地区的人口仅占全国人口总数的1%，这使得北京、上海的学生上大学比其他地方的学生容易得多。正是由于这一情况，许多人认为，如果短时间内放开异地高考，会造成随迁子女对本地高等教育资源的挤占，损害本地居民的根本利益，还有可能引发大规模的高考移民。第二，与北京、上海不同，广东省的优质高等教育资源相对匮乏，户籍人口的高考竞争已经十分激烈，但同时，广东聚集了约2000多万的流动人口，他们的随迁子女也有强烈的在本地升学的诉求，如果在现有基础上放开异地高考，将会进一步加剧广东地区的高考竞争压力。

2010年11月25日，9名在京外地家长代表及1名志愿者将1万余名在京外地家长联合签名的《取消高考户籍限制呼吁书》和《2011年北京高考报名紧急建议》递交给教育部和北京市教委，建议北京出台临时措施，允许外地考生在京报名，参加2011年高考。据悉，从2010年7月开始至2010年11月，部分在京外地学生家长代表向教育部和北京市教委提交建议书已达5次。[6]2012年的全国两会上，异地高考问题再次成为会议讨论的重要议题。教育部副部长杜玉波表示，全国各地要在2012年年底前出台“异地高考”时间表。截止到2012年12月底，全国29省市的异地高考方案陆续出台。但是，在异地高考矛盾最突出的北京、上海、广东地区，已经出台的异地高考方案显然不能让广大流动人口满意。例如，北京公布的异地高考方案规定，从2014年开始，有居住证明及稳定住所，具有稳定职业及社保参保满6年，子女有学籍且连续在京读高中三年，可参加高职考试录取，毕业后可参加升本考试录取；上海规定，只有持有A证才能在上海就地参加高考，根据上海市《居住证管理条例》，在上海有合法稳定职业和合法稳定住所，参加上海市社会保险，且积分达到规定分值的境内来沪人员，可以申请办理A证，积分未达到规定分值的人员可申请办理C证，C证只能在上海参加中职考试；广东规定，从2014年起，有合法稳定职业、合法稳定住所并持有居住证3年、社保参保满3年、具有广东中职学校3年完整学籍的，可参加高职院校招生考试，从2016年起，满足上述条件，并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍的，可报名参加高考。

从上述异地高考方案可以看出，近两年内北京、上海、广东三地只有放开高职院校入学考试的可能，只有广东对于完全放开异地高考给出了明确的时间表，即2016年。异地高考的开放和实施依然面临诸多困难。二、公共选择理论视角下异地高考政策出台困难的原因分析公共选择理论是由经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论，主张以现代经济学的理念来分析民主立宪制政府的各种问题。从公共选择理论的观点来看，任何一项政策的产生都是不同个体进行选择、不同群体进行博弈而追求自身利益最大化的结果。

（一）各方追求自身利益最大化使流动人口处于明显劣势

不难看出，当前流动人口子女无法在流入地参加高考，是各方利益主体追求自身利益最大化的结果。现阶段，影响随迁子女升学考试政策制定的群体包括户籍人口、流动人口、高校以及政府。首先，对于户籍人口而言，最大限度地让自己的子女享受到当地的优质高等教育资源，是他们的利益所在。在当前高考制度与户籍挂钩的情况下，本地户籍人口子女理所当然地认为他们应该优先占有这部分资源，而随迁子女如果在当地参加高考，对于户籍人口原来占有的高等教育资源是一种挤占，势必遭到这一群体的强烈反对。据国家发改委城市和小城镇中心城市舆情室透露，网络调查得出95%的京沪籍网民对于异地高考表示反对。[7]其次，对于流动人口而言，随迁子女在流入地参加高考是一项基本的受教育权利，能否在流入地参加高考，直接影响着随迁子女今后的人生发展，关系到其切身利益，因此这一权利流动人口一直以来都在极力争取。再次，对于高校而言，由于其办学长期以来受到所在地政府部门的大力支持，招生计划也因此向本地生源倾斜。如果允许流动人口子女在流入地参加高考，而又不想失去当地政府的扶持，高校必须扩大办学规模来满足需求。规模的扩大意味着成本的增加，成本的增加需要进一步依靠当地政府部门。因此，高校的态度亦是审慎的。最后，对于政府而言，长期执政、减少矛盾是其利益诉求，而政府取得当地户籍人口的拥护是其能否长期执政的重要影响因素。因此，政府为了争取执政权利，减少社会矛盾，在制定政策时就会向当地户籍人口倾斜。由上面的分析可以看出，在户籍人口、流动人口、高校和政府四个利益群体的博弈过程中，流动人口处于明显劣势，这是造成随迁子女在流入地参加高考问题长期得不到解决的重要原因。

（二）高等教育资源分配过程中的外部性加剧了随迁子女教育的不公平

外部性理论最早是由英国经济学家西奇威克（Henry Sidgwick）提出来的。他在其著作《政治经济学原理》中提到，个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对经济贡献的等价物。可见，在个人和组织的行为中存在外部性的问题。外部性是指个人或企业不必完全承担其决策成本或不能充分享有其决策成效的情形。根据成本和收益的承担和享有主体的不同，可将外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指私人成本大于社会成本、私人收益小于社会收益的情况；负外部性是指私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益的情况。[8]

我国的高考政策与户籍制度挂钩，同时，高校招生名额向本地生源明显倾斜。这就使得本地学生和外地学生占有高等教育资源的机会时产生不同的外部性。

首先，在北京、上海等优质高等教育资源聚集的地区，户籍人口占据了当地高校招生的大部分名额，这就使得其他省、市的人口获得这一优质高等教育资源的机会大大减小，造成了其他地区的高考竞争十分激烈。例如，北京目前的一本录取率已经达到27%。[9]据《北京日报》报道，2011年北京本科录取率接近58.2%，比高考大省山东、江苏、广东、湖北等高出10多个百分点，比湖南、安徽等高出20多个百分点。[10]也就是说，北京户籍的学生不需要花费太多的时间与精力，即可升入高水平大学学习；与其他省份的学生相比，他们为争取上大学的机会而付出的成本低于整个社会上大学的平均成本，而他们所得到的收益却远远大于社会成员的普遍受益——此为当前高考政策产生的负外部性。

其次，在北京、上海、广东等地的随迁子女，他们的父母大多在流入地打拼多年，有持续的纳税记录，为流入地的经济和社会发展作出了巨大贡献。这种贡献已经得到相关研究的证实。20世纪80年代，美国的一项研究显示，大约1100万移民劳动者每年收入为2400亿美元，交税达900多亿美元，远远高于其在社会福利中所获得的50亿美元。[11]在我国，流动人口对经济的促进作用也十分明显。1990年代后期外来劳动力推动我国东部的国内生产总值（GDP）增长了10%以上，为我国东部地区的GDP增长贡献近15%。北京市、上海市和广东省的外来劳动力对本地经济增长的贡献很大：上海的贡献度为22.8%，广东省的贡献度高达60%。[12]但是，流动人口在流入地所获得的回报和收益却远远低于他们所做出的贡献。至今为止，他们的子女无法在流入地参加高考，无法获得与本地户籍人口同等的教育权。也就是说，流动人口子女为参加高考付出的成本远远大于社会成本，而他们获得的收益却远远低于社会收益——此为当前高考政策的正外部性。

由上面的分析可以看出，我国高等教育资源分配过程中的外部性加剧了随迁子女的教育不公平。一方面，本地户籍人口通过“搭便车”的方式，以相对较低的成本进入了高校；另一方面，随迁子女如果想要进入同样的高校，需要付出的成本却远远高于社会成本。在这样的情况下，政府必须制定出更完善的政策，来消解高等教育资源分配过程中的外部性，以促进教育公平。

三、外部性对我国高等教育资源分配的影响及其消解（一）外部性对我国高等教育资源分配的影响

外部性对我国高等教育资源分配的影响如图1所示，D表示高等教育资源需求曲线，MC^p为提供高等教育资源的成本，MC^S是边际成本曲线。我们假设，如果市场是完全竞争的，则外部性为0，那么边际成本曲线MC^S和MC^p就应该重合，此时高等教育资源的最优产量是Q^p；然而，由于各种因素的影响，高等教育的成本实际上是MC^S，在这种情况下，高等教育资源的产量为Q^S。影响我国高等教育资源供给的边际成本的因素有：第一，我国高等教育资源的供给没有完全引入市场竞争，政府对高校办学进行严格控制，使高校无法通过市场供求关系来调节高等教育资源的供给；第二，我国高考录取与户籍制度挂钩，随迁子女不能在流入地参加高考，如果想考上好大学，必须付出更多的成本，包括时间、金钱、精力、感情等；第三，由于高校缺乏办学自主权，无法自主确定招生规模和招生方式，考生必须通过统一考试、分省划定录取分数线、集中录取才能进入大学，加之高校在不同地区的招生名额分配差异巨大，这造成了不同地区的人进入大学的机会不均等。上述几方面的因素致使当前我国高等教育资源供给的边际成本提高，高等教育资源供给不足，无法满足人们对高等教育的多样化需求。在资源紧缺的情况下，强势群体必然在资源争夺中占据优势，劣势群体则长期被排斥在优质高等教育资源之外。

图1 外部性影响下的高等教育资源供给（二）我国高等教育资源分配过程中的外部性的消解

基于当前我国高等教育资源供给过程中边际成本过高，使随迁子女上大学变得异常困难的问题，政府应通过转变管理职能，实施教育补偿来保障高等教育资源的有效提供和教育公平的实现。通过图2可以看出，如果政府通过适当的改革，那么我国高等教育资源的供给成本就可以由S¹降低为S²，同时，高等教育资源供不应求的状况也将得到改善，供给数量可以由Q_O增加至Q₁。这样一来，高等教育领域的激烈竞争将得到缓解，作为弱势群体的随迁子女，其接受高等教育的权利将得到进一步维护，我国高等教育资源配置中的正外部性和负外部性将得到消解。

图2 政府职能转变下的高等教育资源供给

四、公共选择理论视角下异地高考难题的破解破解异地高考难题，是推进我国教育改革不断走向深入的内在要求，也是社会经济发展的必然趋势。当前，社会各界对解决异地高考问题有许多讨论。有学者认为，要实现随迁子女在流入地参加高考并在本地录取，应该增加高校录取指标[13]，因为只有增加指标，才能保障户籍人口原来所拥有的高等教育资源不被挤占；还有学者认为，应建立省际高考分数转换系统[14]，使不同省份之间的高考分数能够相互比较，这样，即使随迁子女在流入地参加高考，其高考分数也能通过转换在原户籍地进行录取。然而，如果我们深入分析当前社会各界对异地高考提出的政策建议就可以发现，大多数建议还是建立在维持当前高等教育资源配置方式不变（即不改变当前招生考试录取制度）的基础之上。这些建议在短期内可以产生一定效果，但无法从根本上解决异地高考存在的问题。原因在于，产生异地高考问题的直接原因恰恰就是我国当前的高等教育资源配置制度。公共选择理论提示我们，如果打破当前以政府为主导的高等教育资源配置模式，发挥市场在高等教育资源配置中的基础性作用，异地高考问题将迎刃而解，而当前政府和社会各界最为担心的，随迁子女挤占本地户籍人口高等教育资源的问题也将不复存在。同时，政府应注重对弱势群体进行补偿，缩短他们由于客观因素造成的与强势群体间的教育差距。具体而言，应尽快推进以下改革工作：

（一）转变政府职能，建立高校自主招生公共服务体系

在我国，政府一直是我国高等教育资源配置的主导者。在全国统一考试、分省录取的体制下，高校的招生名额分省配给，学生按户籍报名、参加考试、填报志愿，高校缺乏自主招生的权利，学生亦缺乏自主报考、自主选择的权利。从前面的分析中可以看出，计划体制下的高等教育资源配置方式产生的正外部性和负外部性使教育资源无法得到有效配置，既不利于保障教育公平，也不利于高校自身的发展。随着我国城市化进程的不断加快，人口流动将会长期持续且越来越频繁，越来越多的随迁子女将面临在异地参加高考的问题。而要从根本上解决该问题，政府就必须放权，从高校招生考试“划桨者”的角色中解放出来，成为高校招生考试的“掌舵者”和“服务者”，致力于高校自主招生公共服务体系的构建。建立高校自主招生公共服务体系，就是要扩大高校的招生自主权，赋予学生自主选择高校的权力，改革当前与户籍制度捆绑的高考制度。高校自主招生公共服务体系的建立需要具备以下几个条件：（1）组建专业考试机构，承担组织大学入学考试的职责，为高校自主招生提供基础性条件；（2）政府将招生权、录取权下放给高校，实行高校自主招生；（3）建立完善的监督机制来规范专业考试机构和高校的行为。政府在下放权力的同时，必须将工作的重心转移到为高校自主招生创立良好环境、完善自主招生相关政策法规上来，以有效监督高校自主招生行为，保障自主招生公平公正。

（二）补偿弱势群体，维护社会公平正义

要切实维护随迁子女的教育权利，政府在转变管理职能的同时还必须对弱势群体进行补偿。教育发展的不均衡问题在我国由来已久，在过去很长一段时间，为了提高教育发展效率，我国实行的是与户籍制度挂钩的高考制度。然而，随着社会经济的快速发展，与户籍挂钩的高考制度正在使教育发展的区域差距越拉越大。由于我国的优质高等教育资源均集中在北京、上海等少数省市，使得来自其他省市的人口获取优质高等教育资源的机会大大降低。如果说，我国教育发展的区域不均衡是造成教育不公平的首要因素，那么，当前实施的高考制度无疑加重了这种不公平。在这一客观现实下，政府部门对于推进教育公平、实现社会公平正义有着不可推卸的责任。正如褚启宏所说：“尽管教育不公平的根本原因是经济、政治的不公平，但是，不可否认的是，过去和目前存在的严重的教育不公平与教育自身没有积极推进教育公平有密切关系，与各级教育行政部门、各级各类学校没有把其公平作为改革与发展的主要指导原则有密切关系。”[15]因此，采取措施促进教育公平，对弱势群体进行补偿，是维护社会公平正义的需要，也是政府义不容辞的责任。

“正义”是评价社会制度的一种道德标准，被看做是社会制度的首要德性。罗尔斯在其哲学著作《正义论》中提出：“正义否认为了一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等公民的各种自由是确定不移的，由正义所保障的权力绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[16]在我国，京、沪地区的人口享有的高等教育权益是以牺牲国内其他地区绝大多数人获得优质高等教育的机会为代价的，这显然违背了罗尔斯对正义的理解和诠释。罗尔斯在《正义论》中提出正义的两大原则，第一个原则是“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”，第二个原则是“社会和经济的不平等应该这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”[17]。可见，保障弱势群体的平等自由权和受教育的机会平等，是维护社会公平正义的基础。政府在解决异地高考难题时，应该以两大正义原则为基本的价值取向，对随迁子女做出政策补偿。政府应该从哪些方面做出补偿？笔者认为，首先，政府应尽快出台与高校自主招生相关的法律法规，如《考试法》、《招生法》等，规范高校的自主招生行为，使高校在自主招生过程中有法可依。如果高校在自主招生过程中出现寻租行为，也可以依据相关法律对其进行惩处。其次，在高校自主招生的基础上，政府应规定高校在招生过程中向弱势群体适当倾斜。例如，在同等条件下，外来务工人员子女可优先录取。

参考文献：

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[2]上海流动人口超900万，10年间翻近3倍[N].解放日报（上海），2011-01-19.

[3]北京流动人口总量超千万，外埠人买走三成商品房[N].北京日报，2010-07-22.

[4]广东成全国第一人口大省，全国流动人口总数超过2.6亿[N].广州日报，2011-04-29.

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[6]万名外地家长上书呼吁非京籍考生在京高考权[N]新京报，2010-11-26.

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