国内高校院校研究机构建设路径分析

刘晓光+张松+刘国瑜

收稿日期：2013-04-30

作者简介：刘晓光，南京农业大学公共管理学院副教授；张松，南京农业大学公共管理学院博士生，南京农业大学发展规划与学科建设处副研究员；刘国瑜， 南京农业大学发展规划与学科建设处副研究员。（南京/ 210095）

*本文系中央高校基本科研业务费专项资金—南京农业大学人文社会科学基金项目“制度分析视角下大学院校研究机构：结构、功能与趋势”（项目编号SK2011002）、“院校研究在大学战略管理中的应用研究——以加州大学伯克利分校为例”（项目编号SK2013032）阶段性成果。

摘 要：迈向“规范发展”阶段的院校研究亟需组织结构和制度规范的承认。组织分析中新制度主义对组织结构及制度同形的解释，亦可以被视为是对组织和制度创设的理论指导。国内高校院校研究机构的建设面临诸多挑战，需要从制度环境和技术环境两方面的改变中寻找路径。

关键词：院校研究；机构建设；制度分析 自20世纪80年代被高等教育研究者引入国内，院校研究已走过“初步形成”阶段，正向“规范发展”阶段迈进[1]，促进院校研究的日常化和制度化，成为当前面临的重要任务。[2]运行顺畅的组织机构能够为院校研究活动的制度化、常态化提供有力保障，是院校研究规范化的重要标志。国内高校已出现具有院校研究性质的组织机构，但这些机构的存在形式、运行方式、在决策体系中的位置和职能责任等方面，与国际上成功的院校研究机构有较大不同。如何解释这些差异？如何在国内高校现行的管理环境下建设院校研究机构并更好地发挥它们的作用？制度理论作为分析以组织为基础的社会问题的有力工具，对组织化和制度化的过程有深刻的解释力，这些解释从另一角度给出了组织机构建设的路径。本文拟借助组织分析中新制度主义的理论视角，试对上述问题做出回应，分析国内高校院校研究机构面临的技术和制度环境，为院校研究的规范发展提供组织机构建设路径方面的参考。

一、国内高校“准院校研究机构”的现状

院校研究源于美国高校对自身发展环境和各种实际问题的认识和把握，是通过对本校管理问题的系统和科学的研究，提高本校管理水平的一种研究，具有自我研究、管理研究、咨询研究和应用研究等特征。[3]院校研究机构是开展院校研究的组织结构及其相应的制度规范，它是院校研究组织化和制度化的成果，是院校研究实践活动的主要承担者。

2000年3月华中科技大学院校发展研究中心成立，标志着院校研究在我国的正式兴起。十余年来，经历了“对院校研究的研究”和“开展中国的院校研究”两个阶段之后，院校研究在“中国化”改造等方面取得了重要进展。[4]在院校研究的机构建设方面，一些学校通过设立“院校发展研究中心”、“发展办公室”等机构，力图实现院校研究的相应职能。而现实中更多的讨论则指向大部分高校既有的、与美国院校研究机构有类似职能的机构——高等教育研究所（室）、发展规划办公室等机构的改革与重塑，以实现院校研究工作的普及和推广。

国内高校的“准院校研究机构”[5]广泛存在但又相对分散，主要包括：（1）各高校的高等教育研究所（室）。自20世纪70年代创设高等教育研究所（室），至21世纪初仍保持有700多所，这些机构的职能较为多样，大致有三个方面：一是行政与咨询，如为本校的改革发展提供咨询，规划和指导本校的高教研究工作，为校领导提供决策参考，总结和推广高等教育的经验等；二是学科建设，通过普及教育理论与方法，开展高等教育学、教育经济与管理等学科的建设和研究生培养工作；三是安置过渡“二线人员”和“富余人员”。（2）发展规划与政策研究办公室。20世纪90年代末，国内高校开始设置发展规划与政策研究机构，其组织定位分为两种：一种是作为学校行政职能部门，承担研究咨询的业务功能和执行监督的行政功能；另一种是作为直属业务部门，主要通过信息搜集、研究报告等为学校领导的决策咨询服务。（3）“211工程”、“985工程”建设或本科教学评估办公室。这些机构伴随着国家在高等教育领域的重点项目和主要工作而产生，组织任务明确，职能相对稳定，主要是为重点项目和工作的顺利完成提供全过程的服务与保障，并发挥监督作用。此外，一些高校的党委办公室、校长办公室、人事处、教务处、信息中心等部门和机构也承担了资料收集、信息发布、提供决策参考等部分院校研究的职能。这些机构大部分在校领导的直接领导之下，也有的处在组织结构中下层。机构中的工作人员通常按照行政序列或研究序列考核。

二、国内高校院校研究机构建设的挑战

院校研究在提高高校管理水平、促进决策科学化等方面的优势和能力，已被国际经验充分证明。中国高等教育的规模已跃居世界第一，亟待提高管理的科学化水平。随着国内政治、经济的发展，以及政府工作方式的转变，加之《国家中长期教育规划纲要（2010-2020年）》和《全面提高高等教育质量的若干意见》（高教30条）的颁布，国内高等教育管理方式逐渐与国际接轨，院校研究面临着较好的发展前景。

组织分析的新制度主义认为，组织的行为受技术环境和制度环境的双重影响，不同的组织在两种环境中的嵌入程度会有所不同，教育组织处于“强制度环境弱技术环境”位置。[6]在新制度主义者看来，组织的制度环境即组织赖以存在的、社会建构的规范世界。[7]组织的技术环境包括生产和控制的技术、组织间交换模式、调节过程以及其他产生不同效率或效力之组织形式的因素。技术与制度并不是环境的一种二分状态，而应视之为环境沿之变化的维度。[8]目前国内高校院校研究机构建设，面临来自制度环境与技术环境的诸多挑战。

1.来自制度环境方面的挑战。在国内现行体制下，制度环境对院校研究机构建设的挑战更为突出。这些挑战来自于：（1）少数与现代管理决策模式相抵触的传统文化观念。集权式的决策模式在中国有深厚的传统，院校研究的咨询机构定位有可能对集权命令的权威性和时效性构成威胁。高校领导者的“有限理性”已是不争的事实，但高校的许多领导者还意识不到或者不愿承认这一事实，着意扮演着“掌权”的“英雄”角色。[9]同时，中国传统文化偏好赞扬和奉承，而院校研究机构最大的职能是不断寻找高校运行中出现的问题。（2）高校缺乏独立的管理理念。我国高校长期依附于行政机关，无须对管理和资源使用的有效性进行详细说明，行为主体和责任主体的独立意识较弱，反映在管理中即是高校被动或主动为满足行政部门的各种考核和要求而“选择性作为”，忽视管理成本以及决策的长远效益，由此使院校研究机构的职能不能很好地发挥。（3）高等教育管理体制不尽合理。体制由管理机构与管理制度构成，决定着机构的类型、功能、位置。在宏观层面，高等教育管理体制的改革一直在进行，但大多数是由行政力量主导，其结果是更加强化了高校对上级主管部门和内部利益集团的依附，开展科学决策的必要性大为降低，进而失去了加强院校研究的动力。在微观层面，多数“准院校研究机构”散布于高校的各职能部门，各自独立，互不来往，未能形成合力；最有可能开展院校研究的机构——高等教育研究所，却多游离于行政系统和学术系统之外，没有在体制上保证其应发挥的作用。[10]

2.来自技术环境方面的挑战。（1）数据、资料和信息系统建设滞后[11]。许多高校没有统一的信息平台，各项业务数据和资料的搜集没有统一、系统化的规划、规范和标准；数据更新慢，连贯性和准确性不够，管理与贮存的方式和地点混乱，且大部分数据不公开。与此同时，由于缺乏国家和区域层面的权威数据采集和共享平台，同类型高校比较分析等院校研究机构应经常开展的项目无法进行。基本业务数据库和高级分析数据库是院校研究机构能够有效发挥作用的基础，而这两者的建设与维护既需要不菲的资金，也需要相当数量的专业人员，这些问题单靠一两所高校的力量难以解决。（2）合格的院校研究人员不足。院校研究涉及战略管理、学生事务、学业评价、教师发展、课程评估等内容，涵盖范围丰富而且有其特定的规范和方法，需要从业者具有较高的教育理论素养和数据分析技能。目前一些高校“准院校研究机构”内人员处理现有描述性数据的能力尚有欠缺，更遑论满足院校研究要求的业务能力和素质。（3）缺乏有效的绩效考评和激励机制。对学校效能的评估是院校研究的主要工作之一，但院校研究机构本身的评估在现行绩效考评和激励机制下却遭遇难题。院校研究机构既不是学术机构，也不是纯粹意义上的行政机构；院校研究人员从事的工作不是教学，亦非专业的学术研究，也不是行政管理，工作成效不易用论文等有形量化方式体现，现有的考评标准均难以适用。院校研究机构的绩效考评、院校研究人员的专业技术职称评定、职务晋升等问题难以用现行标准进行。

三、推动国内高校院校研究机构建设的路径选择 院校研究只有应用于实践中才能体现其真正的价值和意义，并能获得长久发展的动力。制度化成为我国院校研究的唯一出路，即通过制度化将院校研究纳入我国大学管理体制之中，成为大学管理科学化、高等教育理论研究实践化的重要中介。[12]院校研究机构的建设是将院校研究制度化的关键。

美国院校研究的发展路径是从实践到研究，至今仍保持着浓厚的实践性色彩，可概括为“需求驱动”。中国院校研究则起步于高等教育研究领域部分学者的学术转型和对美国院校研究的介绍，尽管也是因应中国高等教育改革和实践的需要，但“供给驱动”色彩较浓。近年来国内高校决策层对院校研究的需求程度不断上升[13]，为院校研究的机构建设提供了机会。

1.组织分析新制度主义视角下组织机构建设路径

经济学和管理学的观点认为，支配物质资源的技术环境决定了组织的表现，组织的任何行为都可以从成本最小化、改善技术函数、优化市场条件、改进技术扩散曲线等等这些对组织效率的追求中得到解释，这种解释被称为效率机制。斯科特和戴维斯总结了理性、自然和开放系统等三种视角下的组织理论，认为将组织视为“相互依赖的活动与（拥有多重归属和身份的）人员、资源和信息流的汇聚，这种汇聚将不断变迁的参与者同盟联系在一起，而这些同盟者根植于更广泛的物质资源与制度环境”的开放系统视角，对社会组织的现实更具解释力。[14]组织分析的新制度主义基于开放系统视角，在技术环境与制度环境二分的基础上，强调文化认知在制度演化中的作用，指出各种组织受制度环境制约，追求社会承认，采纳合乎情理的结构或行为。这种诱使或迫使组织采纳在外部环境中具有广为接受的组织结构或做法的制度力量称为合法性机制。[15]

组织分析的新制度主义用“制度性同形”解释普遍渗透于现代组织生活中的趋同现象，并将合法性机制导致制度性同形，或者说组织形式和行为趋同的作用方式归为三种：第一种是源于政治影响和合法性问题的强制性同形；第二种是源于对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形；第三种是与专业化相关的规范性同形。[16]制度是组织机构的核心要素，“组织（organization）即一个制度化的组织（institution）”[17]，对制度的解释，换个角度看，也即对组织创设的指导。因此，政治引导、树立榜样和提倡专业化有可能成为国内高校院校研究机构建设的路径选择。

斯科特等总结认为，组织模式出现及扩散的最常见方式是“派生”，即复制某个现有的组织[18]，新组织模式的出现至少有两种途径：一种是所谓的汇集，即将观察到的各种组织形式和实践汇集整理成为供模仿的模型。另一种是拼凑，即从各种现存组织中提取不同要素进行重新组合，创造出新的混合模式。这预示着，通过组织整合与机制创新，现有国内高校“准院校研究机构”有可能改造为成功的院校研究机构。

2.制度环境层面促进国内院校研究机构建设的路径

（1）政府主管部门积极引导。政府法令具有强制性，政府的行为也在很大程度上成为一种劝诱和要求。政府相关部门可通过建设国家级高等教育信息平台、定期公开高校运行数据、规范高校项目论证与规划程序、改革评估指标体系等方式对各高校的院校研究机构建设进行积极引导。（2）先锋高校努力做出表率。“榜样的力量是无穷的”，当环境中出现风险与挑战，组织无法确定何种形式为最佳时，模仿成功者的做法将是最保险的。院校研究引入中国的时间不长，它能否在中国这样的环境中存在下去？能否为中国高校的发展做出贡献？做出多大贡献？大众化、国际化的压力下，院校研究能够在多大程度上为中国高校解困？面对质疑，事实是最好的回应。华中科技大学、中山大学、中国人民大学等高校在中国较早地开展了院校研究的实践，并取得了可喜的成绩，他们的机构设置和具体做法将成为其他高校模仿的主要对象。（3）专业人员遵循专业精神和从业规范。任何事业的繁荣均有赖于从业者的专业精神，教育更是如此。高等教育事业的参与者，无论是高校管理者还是目前“准院校研究机构”的工作人员，如果能切实发扬专业精神，掌握专业技能，遵循从业规范，在专业领域内形成尊重科学、依靠数据和事实的习惯，院校研究机构的建设也将迎来高潮。

3.技术环境层面推动院校研究机构建设的路径

（1）加强信息平台建设，并向社会开放。由国务院主持整合教育部、科技部、人力资源和社会保障部等部门数据平台；各级教育部门建立健全规范化的数据信息采集与分析体系，建立跨部门、跨区域、跨高校的数据共享机制；高校内各部门设置专门的数据收集岗位或职能，建立基本业务数据收集平台。（2）借鉴项目管理模式，协同合作开展院校研究。由校领导主持，以高教所或发展规划办为依托机构，组建“虚实结合”的院校研究委员会，通过统一数据收集标准和规划、专项报告、委托调查、咨询提案等方式，协调各职能部门和相关专家合作开展院校研究。（3）加大专业院校研究人员的培养和培训力度。中国高教学会院校研究分会以及华中科技大学等开展院校研究较有成效的单位，可积极组织相关培训活动；鼓励各高等教育学、教育经济与管理学科点单位为研究生设置相关课程。此外，各高校还可根据自身情况，为院校研究人员设立单独的绩效评估体系。

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（责任编辑 陈志萍）