论电力定价的法律完善

王璐

摘要：主要从我国电力定价法律规制现状出发，分析我国成本加利润加税金的电力定价模式存在的弊端，在此基础上提出电力定价法律完善措施。为防止电力行业滥用垄断地位，应当在电力行业适当的引入竞争，从价格规制模式和电力价格形成机制上完善电力定价机制，并通过增强对消费者权利的保护，最终达到合理有效的解决电力定价问题。

关键词：电力定价；定价模式；阶梯电价；法律完善

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）02016502

1我国电力定价法律规制现状

《电力法》第五章对电价与电费进行了集中规定，其中第三十六条“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”确立了我国电力定价的基本模式，即成本加利润加税金的定价模式，这是市场经济国家电力工业垄断经营条件下的电价定价模式。《价格法》第三章对电价适用政府指导价或政府定价进行了规范。发改委《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》开始推行阶梯电价，要求各地价格主管部门结合方案要求，履行价格听证程序后试点推行。根据上述法律规范，我国现行电力定价机关主要是国家发改委和物价局。

2我国电力定价存在的主要问题

我国电力定价存在的主要问题首先是现行定价规范不足，其次是定价部门职能不清，电价定价缺乏监督，存在既是运动员又是裁判的情况，最后，我国现行的电力行业体制问题和电力定价部门复杂化了电力成本的构成，导致我国电力行业的电力成本不透明。从根本上讲，由于我国电力行业的垄断属性，成本加成定价变成了政府定价，政府把电价作为宏观经济调控手段，需要优惠的就降电价，需要惩罚的就加电价，使得电价严重扭曲。

3电力定价法律完善措施

为了电力行业的健康发展，应当在电力行业适当的引入竞争，防止电力行业利用垄断地位损害社会总福利，提高社会经济效益。对于制定电力价格本身而言，合理的电力价格是引导电力企业向充满活力的市场竞争发展的手段之一，并使资源得到最优配置。为确保合理有效的解决电力定价问题，真正的达到公平和有效，应进一步增强对消费者权利的保护。

3.1引入竞争机制

对公用企业之所以实行政府管制是认为管制的出发点是公共利益，但以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑。他用经济学的基本范畴和方法分析了政府管制的利益机制，他认为管制实际上就是响应利益集团收益最大化的需要而产生，一个利益集团可以通过游说政府实施有利于自己的管制政策，因此政府行为是受自身利益支配的，管制者不一定必然为公众利益服务，而往往要对其施加影响的利益集团服务。因此存在管制失效的情况，而且管制是需要成本的，不仅表现为管制机构所需的费用，还包括受管制企业向管制机构提供所需信息的过程中耗费的人力物力，政府管制存在不经济的现象。既然政府并非是实现公用利益的唯一途径，那么以公共利益代表身份介入公用企业也是值得怀疑的。所以必须要放松管制，引入竞争机制。

改革实践中存在一个认识偏差，认为公用企业所有制的改变即实施民营化能提高经济效率。我们认为，真正促进效率的是市场竞争的力量。原因如下：私有化的经济合理性主要是以它能促进市场更有竞争性或者可竞争性这一假定为基础的，但事实上，没有证据能说明私有化本身就能刺激竞争。伴随着私有化产生的竞争程度主要取决于私有化的形式和有关的市场结构重组程度。把垄断企业简单地从公共部门转入私人部门丝毫不会刺激竞争，因为这没有影响市场结构。

十八届三中全会在关于深化国有企业改革方面，也有很多新的重要的提法和举措，比如要以管资本为主，加强国有资产监管，要改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。现在国资委一直都是管企业为主，今后需要以管资本为主。这是比较重大的一个职能的转换，也标志着国有企业改革进入一个新的阶段，这和发展混合所有制经济是相一致的。电力企业作为典型的国有企业在后续改革中必然在引入竞争方面有所突破。

3.2完善电力定价机制

电力定价机制包括两方面，一是确定价格规制模式，二是设计价格形成机制。

3.2.1价格规制模式的完善

我国电力企业价格规制应进一步完善成本加利润加税金这种定价模式，应该严格按照《电力法》的规定，由国务院规定电价定价规则，由电力经营企业、电网企业按国务院规定测算价格水平、拟定电价结构，制定电力与其他能源比价，报国家能源价格委员会核定。在测算价格水平方面，王俊豪提出的我国公用产品的价格模型可以作为参考方向，同时在司法实践中借鉴西方国家的时间和空间比较方法，来确定市场公平价格。

3.2.2电力价格形成机制的完善

（1）逐步提高市场机制在电力价格形成中的作用。

在我国，政府是上网电价的定价主体，但由于政府信息不完全、监控能力有限等原因导致资源配置的诸多问题。但发电存在潜在竞争的特点，这使我国的上网电价可逐步市场化。虽然我国不能像发达国家那样上网电价实行全面竞价上网，但还是可以将发电价格分解为基本电价和电度电价两部分，前者由政府管制，后者由市场调节。

（2）运用经济原理制定电力价格。

以居民用电为例，对居民实行“基荷电价”。从技术和经济核算角度看，由于居民用电是低压受电，处于输配电网的最末端，配、变电环节多，路径最长且分散，应分摊的基本成本、电度成本和用户成本均高于其他高压用户，因而其电价应高于其他类别才合理，这也是国际上的通行做法。我国在计划时代也是如此，居民电价高于工业电价，但改革开放后，实行福利性居民电价，出现居民电价倒挂问题。但随着工业用电比重下降，居民生活用电则逐年上升，如果执行单一福利性电价将难以满足各阶层不同生活水平居民的用电需求，对电力企业发展也不利。世界银行提出的“基荷电价”这种解决办法回应了此问题，即对居民电价实行分段价格，在基本生活必需的量度内实行低于成本价或平均价的价格，超出必需量度的部分则实行高于平均价的价格。这样既可保证电力企业的经济效益，又增进了社会福利。

我国对此也进行了有益的探索。国家发展改革委印发了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》指出了试行居民阶梯电价的必要性，“……居民生活用电价格一直处于较低水平。从而造成用电量越多的用户，享受的补贴越多；用电量越少的用户，享受的补贴越少，既没有体现公平负担的原则，也不能合理体现电能资源价值，不利于资源节约和环境保护。……有必要对居民生活用电试行阶梯电价。”

广东省物价局发布《关于我省居民生活用电试行阶梯电价有关问题的通知》，从2012年7月1日起试行居民阶梯电价，居民阶梯电价实施范围为广东省行政区域内实行“一户一表”的城乡居民用户，未实行“一户一表”的合表居民用户和执行居民电价的非居民用户（如学校等），暂不执行居民阶梯电价。居民阶梯电价将城乡居民每月用电量划分为三档，电价实行分档递增。阶梯电价的电量分档划分为夏季标准（5月-10月）和非夏季标准（11月-次年4月）。居民用户在实行居民阶梯电价的同时，可自主选择是否执行峰谷电价政策。居民峰谷电价政策的平段电价以各地现行居民电价水平为基础，峰段、平段、谷段的电价比价（不含政府性基金及附加）为1.65：1：0.5。在具体计算电价时，按照按“先分时，后阶梯”的方法进行。

3.2.3增强对消费者权利的保护

（1）完善消费者听证制度。

在西方发达国家，价格听证制度被认为是消费者跟公用企业、政府进行博弈的最有效方式，通过价格听证制度，消费者的意愿能够得到重视和贯彻。在我国，在公用企业领域引入价格听证制度被认为是中国行政程序法制化的重要体现。

从整体上来看，我国的价格听证制度跟西方发达国家相比还有较大差距，就我国听证制度而言，只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定，使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。但不可否认，听证会也在逐步完善中。在2012年举行的广东居民电价听证会上，30名听证代表中有29人都支持试行阶梯电价，超过半数的代表都建议要提高第一档的电量。省物价局在综合考虑的基础上，最终将夏季第一档电量从240度调整为260度，冬季第一档电量从170度调整为200度，这都是消费者参与听证的直接效果。

（2）建立专业性的消费者协会。

美国电力消费者协会雇有专业律师、技术专家和经济学家，重点对电价提高方案提出相反意见，在一定程度上对政府及各电力公司形成了制衡力量。而我国消费者协会只在解决商品质量投诉等少数几方面起作用，对电力企业没有约束力。

（3）强化信息公开。

在电力交易领域，买方和卖方信息不对称尤为严重，使消费者在交易中处于更加不利的地位。因此，公用企业的经营信息不仅要向管制者公开，也要向社会公开。不仅被管制者的信息要公开，管制者的管制原则、定价方法、调价理由等管制信息也要公开。目前，发达国家的公用企业和管制机关都编印相关信息资料，个人可以随意索取，日本管制机构还设有专门服务于消费者的咨询部门。

参考文献

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[2]张卓元.我国企业将来要淡化所有制的色彩[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2013/1125/c14898023649572.html，20131125.

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[4]王建明.城市公用产品价格听证会的有效性[J].中国物价，2005，（12）：4548.