论农村养老服务建设法律体系的完善

詹茹梅　李潇潇　李丹丹

摘要：由于农村本身在经济、文化上的限制，影响了对农村养老服务法制建设的水平，随之而来的问题是城市与农村在养老体系建设上的差距越来越大。基于此，在分析我国农村养老建设落后的原因后，对于我国农村养老体系建设在法律上的调控问题进行了初步研究。以期对我国法制建设以及我国城乡统筹有所裨益。

关键词：农村；养老服务；法律完善

中图分类号：F323.89；D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0190-02

作者简介：詹茹梅（1995-），女，汉族，安徽六安人，辽宁工程技术大学公共管理法学院本科在读，研究方向：农村养老服务的法律保障。

目前，我国人口老龄化趋势比较严重，面临着人口基数大、高龄老人比例高等问题，养老服务的法律支持体系问题亟待解决。我国有许多法律对老年人的权益进行了保护，如《婚姻法》、《继承法》，还有专门为保护老年人的权益而制定的《老年人权益保障法》，为实现老有所养，老有所依，老有所为，老有所乐，分别从家庭赡养、抚养和社会保障的方面进行了规定，还根据不同情况老年人的特殊需求，给予特殊帮助。但从现有的研究成果看，目前理论界研究城市养老服务体系的居多，而研究农村的较少，部分学者认为我国农村经济发展水平低，老年人对养老服务需求少，不适合建立养老体系。[1]笔者认为这无论是对理论研究，还是现实需求，都有重大意义。

一、我国农村养老服务的现状

根据法律规定国家建设和完善老年人福利制度，经济社会发展和平和老年人的实际需求，增加来年人的社会福利。我国《老年人权益保障法》中也有具体规定，根据特殊需求的老人，当地政府应给予救济。由此可以看出，我国制定该法律时，已经对农村老年人进行特殊保护。根据全国老龄办的数据，农村老龄化水平高于城镇1.23个百分点，留守老年人数量已近5000万。但我国经济发展速度不同，农村的经济文化水平发展相对落后，农村的养老服务建设发展水平落后于城市。

我国农村养老建设主要存在以下问题：2012年3月，我国社会养老服务体系的建设工作会议提出到2015年要在中国基本建立起“以居家为基础，社区为依托，机构为支持”的社会服务体系，但在农村还存在许多问题：

（一）家庭养老方面

农村老人负担过重：对于许多农村青年，为谋得更好的出路，纷纷选择离开农村去城市打工，但他们对留守老人的经济支撑往往有限，以至于大部分老人还要劳动来维持生计，男性老年人参加劳动的比例高达80%。[2]而他们的子女就留在家中留给老人照看，因此许多农村的老人不仅要照顾自己，还要照料孩子，隔代教育加重了他们的负担。

（二）机构养老方面

1.养老机构严重缺乏：农村养老服务建设依靠农村集体经济发展，但农村集体经济基础薄弱，无法建立设施完善的养老机构以及供老年人娱乐、学习的场所。据了解，有些镇下辖十几个村，却只在镇中心设立一个养老服务机构。农村留守老人的数量庞大，一个养老院无法满足全镇数千老人的需求。[3]

2.养老服务机构设施差：由于当地社会经济发展水平有限以及政府财政支持不足，在养老机构设备简陋，为老人提供医疗或辅助的设施较少，使得农村老年人无论是物质条件无法得到满足。

（三）社区养老方面

在我国农村，社区养老基本上没有开展。不仅如此，具有专业知识和专业技能的老年人护理职业基本上处于空白阶段，这不仅是社会大众观念上的偏颇，认为这是伺候人的职业，而且工资普遍不高。

此外，我国养老服务救济的形式过于单一，无论是对于靠近发达城市的农村地区还是在偏远山区都是给予经济方面的救济，不能做到按需分配。

二、关于养老服务法制建设不完善

（一）保障老年人的法律体系不完善

1.我国养老法律保障体系不完善：我国对于保障老年人权益的法律分布在《老年人权益保障法》、《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等其他法律条文中，分布的比较杂乱，而且法律没有涉及到养老服务的具体规范，只能靠行政性文件和地方政府的规范性文件来指导工作。[4]

2.现有法律规范规定的过于笼统：对于专门保障老年人权益的《老年人权益保障法》规定的比较笼统，分别从不同方面做出规定，要求对老年人的生活环境、医疗水平、精神文化进行改善，但没有具体的改善方案。如今全国许多地区已制定维护老年人权益的地方性法规，但这些法规都不能涉及到老年人的具体问题。

3.缺乏约束机制：在现有的国家专门性保障老年人的法律中，只是规定老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照顾老人，《老年人权益保障法》规定子女是照顾老人的第一责任人，与老人分开居住的家庭成员应常回家看看或问候老人等，然而该法条由于缺乏约束机制，使其在实践中很难落实。

4.法规存在盲区：针对农村出现的特殊情况，老人在家独自抚养留守儿童或在家从事劳务劳作情况，老年人的劳动报酬的没有明确的规定。而且，用于农村养老建设的经济基础没有保障，老年人的许多实际问题都得不到行之有效的解决方案。

（二）法律实施效果不佳

国家虽然在许多法律条文中规定了老年的权利和侵害老年人权利所承担的法律责任，但是由于农村人口文化素质普遍较差，对法律法规落实程度较低。出现老年人被侵权对于赡养老人来说主要有以下两种情况：1、在农村由于文化素质水平受限，对于侵犯老人权利要受法律追责意思淡薄，许多人对于法律置之不顾，任意妄为。2、有许多年轻人，明知应该赡养老人但迫于生活的压力，不得已外出打工将自己的孩子交给老人抚养。

对于老人自身来说在自己的儿女外出之后，为了减轻儿女的生活压力，仍在继续坚持农务劳作。许多老年人出于亲情也不会与自己的孩子对簿公堂。

由于老人与赡养人自身的诸多原因，使得制定出的法律、法规无法普遍适用。

（三）法制宣传力度不够

在农村影响法律普及的原因有：1、受封建传统观念的负面影响，总是沿用传统的、祖宗留下来的生活习惯和做法，难以接受新型文化教育，守旧思想严重。2、受农村经济不够发达的影响，部分农民的生活还处于温饱状态，法律素质和法律意识普遍较低，运用法律维权意识淡薄。三是受农村交通不便、信息闭塞、文化单一的影响，农民进城务工流动性大，法制宣传教育容易出现“死角”和“空档”。许多农村地区，对于赡养人的侵权行为，本人不知已经触犯了法律，知情的亲邻也只能从道德的角度谴责他们，也有许多人知道应当运用法律手段保护被侵犯合法权益的老人，但如何维权、去哪维权，老人们仍然知之甚少。

（四）养老法务建设的专业人才

如今全国只有2至3万的养老护理员，而实际需求近上千万人，但是大多数农村老人没有经济条件去雇佣专业人才。养老护理工待遇低，保障差，收入不稳定，加之观念上的偏颇，认为护理老人是伺候人的工作。而且大多数养老护理工都是本村庄的农村妇女担任，没有受过专业的培训，也没有专业知识作为支撑，使得他们所提供的养老服务与专业水平相差甚远。

此外，与老年人有关的财产纠纷和侵犯人权等侵权问题大多数都是结合了道德与法律，如何权衡亲情与正义，需要职业素养相当高的法律人才。我国专门从事保障老年人权益的法律工作人员寥寥无几，无法设身处地的为老年人解决问题。

三、完善对养老服务的法律支持

“以居家为基础，社区为依托，机构为支持”的社会服务体系在中国城市已初步形成，但在农村地区成效并不明显。因此对养老服务的体系完善是十分有必要的。

（一）健全我国养老保障体系的法律规范

1.建设系统化的养老法律规范：应以社会公平正义原则、特殊群体权益保障原则、全面协调可持续原则作为制定系统化老年人权益保障法的基础，[5]因为老年人作为这个社会的弱势群体，应该被广泛的关注享受更多的优待，且为了保证我国城乡统筹的顺利进行，对农村老年人的特殊保护是十分有必要的。根据老人的不同需求不同救济，是统筹我国城乡养老服务建设的基础。

2.完善相关的司法解释：对于保障老年人权益的法律，解释理论化保障老人权利的原则的具体实施办法，细化老年人的具体权利。

3.颁布相关的单行法律：首先，在老年人法律保障体系中，主体应该包括老年人、其子女、老年服务者。此外，要解决老年人服务者缺乏的情况，就得提高其劳动报酬和相应的社会福利。此外，在保障老年人权益的法律人才方面也要有所规定。目前，由于老年人是社会的弱势群体，其发生的主要是与子女的权益纠纷问题，是在亲情与法制之间的权衡，而且由于老年人自身有限制，在法律工作者为老年人服务的时候，效率会比服务年轻人低，因此需要专业法律人才解决纠纷，才能真正保护好老年人的权益。

4.完善不同地区的地方性法规、规章：个地方可以根据其不同的文化习俗、经济水平确定当地老年人在家务农，其子女的义务。如子女可以再农忙时回家劳作，或者在每年孩子放假时，接老人与孩子与其团聚，可以使老年人有机会接触到外来文化。

（二）完善养老服务支持的政策

1.鼓励居家养老：对于农村青年外出打工的主要原因是改善生活，各地区可以根据该地区不同的收入情况奖金过其他优惠政策鼓励年轻人留在家中赡养老人。

2.由于农村因为自身环境的限制，无法拥有大量以护理为职业的专业人员，政府可以出台相应的政策，对于有专业人员培训过得村民可以兼职护理员，上岗工作。这样可以缓解农村家庭负担，也能鼓励村民留在家里。

（三）加强农村法制宣传力度

农村的经济水平落后于城市，其从事法律服务方面的人才也相对较少，而其文化水平有限，要加强宣传力度：

1.据了解，现在大多数的村庄都会安装喇叭，以方便村维护你通知某些事物。村委会成员可以每天定时给村民播放我国保障老年人政策、法规，以便于老年人可以通过法律的手段维护自己的权利。

2.在每个村庄的宣传栏上，张贴标语，提醒老人维护自己的权益并且警示其子女要善待老人。在一些偏远山区或者文化水平落后的地区可以在标语旁边附上图片解释，以便于不识字的老人理解标语的意思。

3.村委会的成员可以定期开展一些有利于老年人精神建设的活动，比如一游戏的方式进行法律知识的问答比赛，回答对的老人，可以获得一些小奖品。以此鼓励老人学习法律，也丰富了老人的生活。

4.在每个村镇设立一个或多个法制宣讲员，在农闲是或其他合适的时间对村民进行法制宣传教育，鼓励老年人咨询法律问题，提高老年人的维权意识，教育村民知法守法。

[参考文献]

[1]廖成丽.论我国城乡统筹的养老服务建设体系的构建[D].南昌大学，2010.

[2]袁金霞.浅析我国农村空巢老人养老问题思考[EB/OL].http：//www.zhzlzw.com/qx/nyjs/703032.html，2011.

[3]任祥君，韩俊江.我国农村社区养老存在的问题及对策研究[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-186478972802，2013.

[4]张建国.大上海城市社区养老服务体系法律支持面临的困境和解决路径[J].求实，2013，2：91-92.

[5]肖金明.构建完善的中国特色老年法制体系[J].法学论坛，2013，28（3）：1-2.