宅基地闲置问题的内在逻辑及其表达路径研究

朱朝枝,范水生,曾芳芳，,王明惠,赖世力

(1.福建农林大学 农村发展研究所, 福建 福州 350002； 2.福建农林大学 金山学院, 福建 福州 350002)

土地作为一种基本的生产要素，是人类生存和生活经济发展中极为重要的物质基础，自古以来就与人类的利益息息相关。快速城镇化背景下，我国的基本现状是土地资源十分短缺与农村宅基地大量闲置、利用粗放现象并存。长期闲置的宅基地渐次导致“空心村”产生，造成土地资源的浪费，而土地不合理的开发利用又渐次产生新的社会问题，使得宅基地问题，尤其是宅基地的闲置及其利用问题成为学者研究的“问题域”之所在。

一、宅基地闲置问题形成的内在逻辑

(一)宅基地权属问题厘析——问题形成的逻辑起点

1.宅基地所有权问题

一是在宅基地私人所有权方面，笔者通过1949年至1956年中央人民政府公布的及全国人民代表大会通过的法律、章程等对有关宅基地规定的条款进行罗列和解读，认为这期间宅基地的权属特征可归纳为：宅基地属农民私有，农民享有宅基地所有权。宅基地权属执行的法律或章程有《土地改革法》《宪法》《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》。二是在宅基地集体所有权方面，从1962年至1978年国家制定的条例或规定等对有关宅基地集体所有权的罗列与解读，国家通过这期间的几个条例或规定的制定与实施，基本建立起宅基地归生产队集体所有，农民享有宅基地使用权的农村宅基地制度，且这种制度一直沿用至今。国家制定的条例或规定主要有《农村人民公社工作条例修正草案》《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》等三部。

2.宅基地使用权问题

随着宅基地集体所有制度的建立，宅基地使用权的概念渐次产生。从对宅基地使用权法律研究和原始取得视角观之，一方面，我国的宅基地长期以来由法律和政策共同规范和调整，缺少针对宅基地的专门法，在单一的制度价值理念无法适应社会需要的情况下，为宅基地专门立法存在必要性[1]，可通过宅基地使用建立土地租赁权，以解决宅基地流转后农村土地使用权不稳定问题[2]；另一方面，宅基地使用权审批制度作为宅基地使用权原始取得依据，其审批方式主要为行政许可，如何按照他物权的取得原理重构宅基地使用权取得制度[3]，让村民通过集体成员身份与集体以合同形式取得宅基地使用权的方式来替代行政审批，使其过渡到以职权确认为主、以申请确认为辅，成为宅基地使用权问题方面的重要研究“场域”。

(二)宅基地闲置根源探究——问题形成的内在机理

目前，农村宅基地闲置现象十分普遍，相比较于经济发达的城乡结合部农村而言，经济落后农村的宅基地闲置现象更为严重，闲置和荒废的宅基地高达村庄宅基地总量的20%左右[4]。究其根源，一是可从史学角度观之，随着农村改革的深化，农民家庭收入不断增加，并逐步出现收入分化问题，在先富起来的农民有改善居住环境的愿望和能力的同时，由于小家庭的经济独立能力不断增强，家庭结构发生了从“主干”家庭向“核心”家庭的转变，从而使得农民建新房的愿望加剧，与此同时，当传统村落缺乏规划且住宅功能的设计无法满足现代人的需求时，在宅基地无偿使用的政策框架下，农民在拥有旧宅的同时另辟新址成为一种自然的行为选择，旧宅从而被闲置。二是可从法学角度观之，我国没有对农村宅基地的专门立法，且有关宅基地的法律制度也不完善，例如法律制度规定我国宅基地具有无偿使用、无完全收益、不可自由买卖、转让、出租和设定抵押等特征，农户多占宅基地的行为符合在边际收益与边际成本视角下的行为逻辑，且宅基地“地随房走”的房地一体规定，使得闲置宅基地流转不佳，陷入资源难以优化配置的困境。三是从城市化角度观之，随着经济发展，城市化成为一种必然趋势，这一进程一方面使得农村人口转化为城市人口，但囿于我国现行的户籍制度约束所限，使得大量存在实际上居住在城市而身份依然是农民的人，他们往往以保有宅基地为最后保障，且当这种保有成本极低或较低时，农村宅基地闲置现象就会大量出现；另一方面在部分农民选择在城市长期工作并购房定居的情况下，由于我国现行的土地制度使农民的房屋买卖缺乏可能性，便导致迁移城市的原农村居民在农村的房屋大量闲置[5]。四是从行政管理角度观之，存在着宅基地管理力量不足，缺少有效办法；由于法律制度不完善，造成管理层认识有偏差；受人为干扰，执法不力等多方面原因。五是从主观认识角度观之，主要在于农民对土地的情结浓厚，土地观念根深蒂固；攀比心理严重，喜欢建新房弃旧房；受传统风俗影响，不愿拆祖房等原因。

二、宅基地闲置问题的外在表达途径

(一)闲置宅基地整理

基于经济学成本效益分析框架，笔者认为将村集体和农民设定为闲置宅基地整理的主体，将整理主体对闲置宅基地整理的成本与收益的比较设定为闲置宅基地整理的动力，通过建立成本和收益的目标函数构建对农民进行闲置宅基地的动力并对其进行比较分析，在成本大于收益的情况下，则农民对闲置宅基地整理缺乏动力，闲置宅基地的整理更多是体现社会效益，即增加土地资源，具有典型的社会公益性，往往只能由政府施加外力通过自上而下的过程来完成[6]。因此，当我们从社会、生态、经济三个要素研究闲置宅基地整理的可行性时，很显然社会与生态各要素是可行的，最核心的问题是经济是否可行，相关学者在根据居民点的类型进行分析，从而选择最佳整理模式的尝试中，认为农村经济现状和发展潜力是闲置宅基地整理的可行性研究的重点。以闲置宅基地所处的区位、经济水平和人口规模为分类指标进行科学分类的基础上，提出分类整理方法，如从地形地貌和文化传统角度研究整理方法时，对闲置宅基地可采用迁村并点和退宅还耕的整理方法，如以玉米、大豆为试验材料，研究闲置宅基地的复垦种植模式。

(二)闲置宅基地使用权流转及其模式选择

现行法律、法规框架下的农村宅基地只能在村民集体内部流转，而不能向集体以外的组织和个人流转。随着市场化改革的深入，对于能否开放宅基地市场，学者们的研究形成两种对立的观点：即支持流转与反对流转。支持流转者认为现行宅基地制度是在计划经济时代背景下形成的，现已无法适应市场经济发展的需要，随着市场化进程的推进，城市住房已成为城市居民的重要财产，若继续维持宅基地非商品化的属性特征，对农民而言将不再是利益保护而是一种制度性的财产损失。如国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课程组通过调查指出，国家应对宅基地制度进行改革，清除对农民宅基地权利的不公平待遇[7]，应进一步从效率与公平兼顾的角度加强制度建设，既要坚持宅基地的生存保障功能，又要承认宅基地的财产属性。反对流转者则认为我国农村社会保障体系尚未建立，宅基地制度尚未健全，一旦允许农村宅基地买卖，意味着农民将永远失去继续生存的根基，且宅基地的福利保障功能对稳定农村社会发挥着不可替代的作用。

基于各级政府的实践，对闲置宅基地流转模式的探索与创新，目前已形成的模式主要包括江苏模式、浙江义乌模式和嘉兴模式、天津宅基地换房模式、重庆地票模式、广东的宅基地入市流转、宅基地换资金模式和宅基地换社保模式等等。实践中的闲置宅基地流转模式，均有其不同层面的合理性，如天津宅基地换房模式在加速城市化，推动户籍制度改革方面贡献突出。宅基地置换可谓是多方利益主体博弈的过程，笔者认为，可通过对利益相关者在宅基地置换中的战术分析，寻找利益平衡的支点，以实现公平公正，如重庆地票模式便在不改变宅基地权属的前提下，充分兼顾了各方利益的有益探索。在闲置宅基地流转过程中，“小产权房”可谓是我国特有农村土地制度安排下的产物，具有“没有房屋产权证、一旦拆迁或征收，购房者的利益难以补偿、转让或遗赠过程麻烦、配套设施不完善，以及质量难保证”等现行制度框架下难以弥补的缺陷。然而在目前我国城市房价过高、涨幅过快与城市化进程加快、农民进城务工等因素共同推动下，“小产权房”现象相当普遍，小产权房问题的凸显，具有价格低廉、购房者存在侥幸心理、社会看法不一及事关重大等表现特征。由于长期不允许农村集体用地的使用权和宅基地的使用权进入一级市场自由流转，受损害最大的是农民，政府应从多方面对农村集体建设用地自由流转进行制度设计。

(三)休闲农业视域下闲置宅基地开发模式——一种新的尝试

目前，我国发展休闲农业具有良好的时代背景和发展契机。2008年中央一号文件首次提到“休闲农业”这个术语，其以农业生产活动为依托的属性特征，使得休闲农业在其产业发展过程中涉及的用地除少量用于建设辅助用房外，其余为结合农、林、牧、渔等各产业生产所需的耕地、林地、草地、农田水利用地及养殖水面等农用地。土地资源的本质特征在于农用土地资源性质并未发生任何变化，而仅仅是在农业的经营方式和经营内容的广度上加以拓展。因此，笔者认为，将休闲农业作为闲置宅基地开发的路径选择，一是可与现行法律法规相符合，较之将前述小产权房开发模式作为闲置宅基地开发模式的思路，可有效规避其从法学角度进行研究的学者所一致认为存在的其与现行法律相抵触的困境。二是在休闲农业产业发展前景广阔的背景下，以休闲农业作为闲置宅基地开发的产业依托，既符合经济社会发展规律又与新农村建设方向一致。三是在资源分析视角下，一方面休闲农业的发展可从土地、劳动力、资金和技术等资源要素方面得到满足，另一方面可通过休闲农业的发展实现农业资源要素的价值预期，可谓资源要素共融。四是发展休闲农业产业符合闲置宅基地开发过程中农民、村集体组织、政府等不同层面利益主体，以及其他利益相关者的价值追求分析，为可满足多元价值追求的有效路径选择[8]。

休闲农业视域下的闲置宅基地开发模式研究，一方面应遵循休闲农业产业发展的内在规律；另一方面应符合宅基地闲置问题形成的内在逻辑。从区位设施因素、资源因素和社会经济因素等方面，进行休闲农业视野下闲置宅基地开发适宜性评价层次结构模型构建，在对开发合理性和可行性进行分析的基础上，以目前学术界对休闲农业类型进行划分的地缘性标准作为划分依据，进行不同类型开发模式的探索，即根据闲置宅基地所在农村与休闲农业客源市场地之间地缘关系之远近，将其划分为城市边缘型、山区型和景区边缘型进行讨论。具体而言，将距离城市30公里的定为城市边缘型农村闲置宅基地，将距离城市80公里的界定为山区型农村闲置宅基地，受休闲农业产业性质影响，由于著名旅游景区对游客具有的强大吸引力，使得其成为休闲农业发展所依托的重要客源市场地，因此，将著名旅游景区周边的农村依托休闲农业产业进行开发的闲置宅基地界定为景区边缘型农村闲置宅基地。通过资源视角下的开发方向研究，提出以城镇化引领模式为代表的城市边缘型闲置宅基地开发模式、以村内集约模式为代表的山区型农村闲置宅基地开发模式、以中心村整合模式为代表的景区边缘型闲置宅基地开发模式。

三、结语

农村宅基地的闲置不仅仅降低了宅基地利用率、造成人地矛盾加剧，同时也更易引发诸多治安、社会稳定、生态环境等方面的问题，不利于新农村建设。然而，学者们从对闲置宅基地利用过程中所涉及的使用权流转正当性、流转对策、流转模式等方面来看，对闲置宅基地问题的研究与实践仍滞后于农村社会发展需求，尤其是宅基地闲置状况与当地区位和经济条件之间的确切关系还有待进一步探讨，现有宅基地置换、小产权房开发等模式仍存在与现有法律冲突、房地产市场混乱、国家税费流失、农民利益得不到保障和消费者将承担更大风险等问题该如何解决，这些方面的研究有待深入。笔者认为，把休闲农业这种新型产业引入到农村闲置宅基地开发中，可以规避现有宅基地开发模式存在的问题，而目前从休闲农业视角对开发农村闲置宅基地的文献鲜有见著，希冀可为相关研究提供一种有益的探索。

参考文献：

[1] 姜爱林,陈海秋.新中国50多年来宅基地立法的历史沿革[J].重庆工商大学学报：社会科学版,2007，24(2)：91-95.

[2] 韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律,2005(5)：30-35.

[3] 高圣平,刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学,2007(2)：31-37.

[4] 许树辉.农村住宅空心化形成机制及其调控研究[J].国土与自然资源研究,2004(6)：11-12.

[5] 曾少东.“空心村”的成因及整治[J].国土资源通讯,2005(3)：35.

[6] 卢向虎,杨延梅,蒋宗杰.农村宅基地土地整理的再思考[J].农村经济,2005(6)：26-27.

[7] 国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组.中国土地政策改革：一个整体性行动框架[J].改革,2006(2)：4-9.

[8] 曾芳芳,朱朝枝.休闲农业视野下闲置宅基地开发合理意蕴探析[J].东南学术,2013(3)：116-121.