* 美国修宪过程中的协商民主：制度分析与启示

张扩振

(江西师范大学 政法学院，江西 南昌 330022)

一、协商民主制度：宪法审慎修改的保障

1980年，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用协商民主(deliberative democracy)[1]2，被认为是学术界开始协商民主研究的重要开端。实际上协商民主在西方早已存在，只是学术界有感于当时选举民主的弊端而重提以前的传统而已。协商民主起源于西方的地方自治。在地方自治的实践中人民既形成了民主协商的习惯，也发展了一系列的制度来保障民主协商的运作。更为重要的是，在制定人民之间的契约宪法的过程中，这些国家把地方自治中形成的民主协商传统也引入其中。制宪程序要么如美国一般在制宪时制定，要么是按照已有的程序进行，要么甚至是没有特别的程序，只是平衡各种利益的商谈妥协过程，其制度化程度不高。宪法修改则不同，因为如何修宪一般会在宪法中予以明确的规定，存在于有固定规则的宪法修改中的民主协商要比存在于没有规则的制宪过程中的民主协商更为稳定，更能称之为名副其实的协商民主制度。修宪比起制宪更像规则之下的选择，而非关于规则的选择，故而其重要性要比制宪低。可是，如果对宪法进行全面的修改，即便有某些限制性规定某些条款不可修改，但仍然可能是一种规则的选择。此外，制宪是一次性的，而修宪则是经常进行的。所以较之于在制宪过程中融入协商民主制度的设计，在修宪过程中融入协商民主制度的做法更为实际、更为重要，也更能体现民主的价值。

宪法的修改有有形修改和无形修改之分。宪法的有形修改是指按照宪法规定的程序进行的正式修改；宪法的无形修改则是通过宪法判例、宪法惯例等方式对宪法的非正式修改。一般情况下，宪法的无形修改可以通过宪法的有形修改加以纠正。鉴于有形修改的正式性，其规定的程序可以将其中协商民主的规则固定下来成为常态。所以对宪法修改程序中协商民主的考察只限于有形修改，无形修改这里不做论述。由于美国修宪过程有着较为完善的协商民主制度，本文主要通过对美国修宪程序的考察，以期为完善我国的修宪程序有所裨益。

二、美国修宪过程中的协商民主制度

美国宪法规定了如下的修改程序：“国会遇两院议员三分之二人数认为必要时，应提出本宪法修正案，或因各州三分之二之州议会的请求，召集宪法会议以提出修正案。在以上两种情形中之任何一种修正案，经各州四分之三之州议会或经各州四分之三之宪法会议批准时，即认为在事实上已成为本宪法的一部分而发生效力。”因此，美国宪法修改程序提供了两个不同阶段的协商机会，分别是宪法修正案提出时和宪法批准时。

美国宪法规定了两种修正案提出方式：一是由制宪会议提出，二是由国会提出。然而自美国宪法生效以来，有6 000多件宪法修正案是由国会提出的，没有一件是通过召集制宪会议提出的，可见召开制宪会议提出宪法修正案的难度较大。这是由于制宪会议需要三分之二之州议会的协商一致。除此之外，还有一个原因是美国的宪法制定就是通过召开会议来修改邦联条例。所以一旦召开制宪会议，其修宪程序、修宪程度都难以控制，故而由州议会请求召开制宪会议提出修正案虽屡有尝试，但均未成功。国会提出的修正案中，只有33条在两院通过，33条之中，又只有27条在各州得到批准[2]36。之所以如此困难，就是因为即使采用第一种宪法修正案提出方式，也依然需要经过很多的协商程序方能最后成功。

这种困难主要来源于美国国会的立法程序，也就是国会中两院之间及两院内部的协商程序。修正案提出的第一步是把修正案提到国会中去，这个过程比较简单，同一般法案一样，一名议员就可以把修正案提交到国会中去，但是后面的程序就非常困难了。如有关男女平等的宪法修正案，自1923年首次提出到1972年被国会通过，历经无数次的协商之后仍未顺利走完各州的协商过程。

国会权力的分散导致了整个权力分配的扁平化。没有谁可以主导一个议程，多数的一致需要不断重复的协商来实现。所以美国国会成为了一个贯彻协商民主制度的平台，协商民主的功能在通过宪法修正案时最能得到体现。下面我们以有关男女平等的宪法修正案通过为例来说明美国修宪过程中的民主协商制度。

美国一直以来有着严重的男女不平等的传统。尽管美国在1919年通过了关于选举权男女平等的第19条宪法修正案，即“合众国公民的选举权，不得因性别而被合众国或任何一州加以拒绝或限制”，但男女不平等问题依然严重。当时全国妇女党的一位领袖多莉丝·斯蒂文斯指出：“合众国没有一个州的男女是享有平等的法律保护的，已婚妇女被认为从属于并处于丈夫的操纵之下，未婚女性则处于男性家庭成员控制之下。”[3]264基于此，一些妇女团体便开始了争取男女平等入宪的征程。平等权宪法修正案从提出到批准，主要经历了如下的民主协商过程。

第一，国会外的存在于公共领域的民主协商。男女不平等在人类历史上有着根深蒂固的影响，非一朝一夕可以改变。虽然资本主义发展对工人的要求使得不少的女性走上了社会，并发挥了不可或缺的作用，但是当时的人们并没有立刻认识到男女之间应当平等。从修正案在1923年被提出，到1972年被国会通过乃至后来陆续得到各州批准这一系列过程中，各种团体和势力就此问题的公共协商从来没有停止过。协商的方式多数以各种场合不同观点的争鸣为主，但始终没有达成一致。支持者如修正案的提出者爱丽丝·保罗认为，男女应当平等，“女人不应该在任何形式的法律和习俗上受到男人的控制，而应该获得和男性一样的权利，就像她过去是，而且应该是继续承担的责任和义务”[4]39，并且这个问题需要以宪法修正案的形式彻底予以解决，而不是通过最高法院大法官的宪法解释或者法律来处理。还有的人认为，妇女的地位和状况需要改进，因为生理上的差异，妇女担任了与男人不同的妻子和母亲的角色，通过法律区分人的特殊保护是无可指责的。新政时期的女性劳工部长弗朗西斯·帕金斯就赞同妇女的正常位置是待在家里的传统观点，认为已婚的妇女不应该为了赚钱抛弃自己的家[5]364。一些妇女团体的反对者指出，该修正案是不必要的，因为对妇女的一切歧视源于习惯的力量和偏见，不会因为平等权利修正案而消逝；同时，平等权利修正案会产生巨大的危害，因为它会使妇女多年来努力赢得的法律保护彻底被废弃[6]364。总之，针对男女平等问题，女权主义者与他人以及女权主义者内部通过各种形式展开了大规模的公共协商。这一协商过程推动了女权主义运动的发展，同时也从外部推动了宪法修正案在国会审议的进程。

第二，国会内的修宪协商民主制度。1923年，全国妇女联盟的领导者爱丽丝·保罗通过参议员卢克丽霞·莫特提出了她的平等权宪法修正案。她这样写道：“在美国及由其所管辖的每个地区，男女应拥有平等权利。国会应有权通过适当的立法来实施这一修正案。”后来保罗又把它修改为“合众国以及任何州不得以性别为由否决或剥夺法定的平等权利”[4]39。在国会修宪中，参议院和众议院的任何一名议员都可以单独提出宪法修正案，而不需要与其他议员联合提出。在众议院，议员将议案送交书记员或者投入议案箱即可；在参议院则只需得到会议主持人的认可，便可以宣布议案的提出。这表明了美国国会的权力分散和议员的独立性，当然也增加了协商一致的困难程度。然而正是由于协商的困难，才有了议员在决定问题时的慎重和长时间充分协商审议的可能性，使得任何议案都得到了审慎的思考。

任何宪法修正案被提出后，由众议院议长或者参议院的主持人按照议事规则将修正案提交常设委员会审议。常设委员会的主席一般再将修正案交给其下属的小组委员会进行审议，少数情况下也可以由全体委员会直接审议。小组委员会或者全体委员会审议修正案时，首先进入了第一个协商程序，即召开听证会。听证会一般公开举行，邀请政府官员、利益集团代表、其他议员和民众参加，参加者可以作证、提供情况、陈述意见，并回答委员提出的问题。在平等权修正案的审议过程中，需经历在小组委员会的多次听证。其次小组委员会审议修正案。此时小组委员会进行闭门商讨，对修正案进行研究、修改。美国的小组委员会的成员很少，一般只有3到5人，在这种小规模的人群特别适合进行充分的协商。小组委员会完成审议后向全体委员会提出报告，全体委员会对报告进行表决，表决前还可以再举行听证会，同时再次审议修改的修正案。全体委员会的规模也不算太多，一般十几人到几十人，也可以进行充分的协商。

平等权修正案之所以历时几十年都无法获得国会通过，原因在于它很多时候被扼杀在小组委员会和常设委员会中。小组委员会可以对委员会分配审议的议案置之不理，常设委员会则可以投票搁置议案。之所以如此，除了有党派斗争的因素之外，更重要的是国会内各委员会无法对此问题的协商达成一致。这使得任何宪法修正案如果没有多数协商一致，便很难由国会通过。6 000多件宪法修正案的夭折便证明了这一点。

如果修正案在委员会上被通过并提交到全院会议，针对这一修正案的全面辩论便随即展开，并在参议院和众议院的全体会议上进行反复的探讨协商。在参议院，所有由委员会同意的议案都直接列入业务日程表，然后交由多数党领袖和少数党领袖进行磋商，安排时间由全院会议审议。在众议院，议案必须先由规则委员会为之制定全院审议的特别规则，才可以由多数党领袖安排审议。规则委员会制定的规则分为封闭规则和开放规则，前者严格限制辩论时间(一般一个小时)，除原来提出议案的委员会，其他议员不许提出修正案；后者则对辩论时间规定较为宽松，允许其他议员提出修正案。可见规则委员会制定的规则决定了对修正案协商审议的时间长短。但整体来说，众议院审议法案受到的时间限制较多，讨论的时间较少，参议院则不同。参议院进行辩论时参议员的发言时间一般不受限制，有人就曾经发言24小时，且均可以对议案提出修正案。参议员的发言可以用“结束辩论动议”来加以限制，但整体仍保持较为充分的时间。可以说在宪法修正案的协商过程中，参议院要比众议院更为审慎。

修正案可以在参议院提出也可以在众议院提出，其中一院通过后即送到另一院进行审议。其审议的方式同新提出的议案相同，即委员会审议、全院辩论、修正、表决。有些修正案可以到达另一院后越过委员会审议直接交全院审议。两院通过的同一修正案文本必须完全一致，否则必须交由两院协商委员会进行协商消除分歧，形成完全一致的文本。协商委员会是两院为特定议案组成的临时两院联合委员会，一般由两院各派3到15人组成。鉴于协商委员会的成员较少，它也是针对宪法修正案进行有效协商的制度平台。

第三，州层面的修宪协商民主制度。修正案在两院通过后交各州州长，各州州长接到修正案后提交各州议会。如果国会要求召开州制宪会议，则由州议会决定有关事宜，如果没有要求，则州议会可在任何时间审议修正案。根据宪法规定，修正案需四分之三的州议会或州制宪会议批准。到目前为止，只有第21条修正案是由州制宪会议批准的，其他均由州议会批准。州的批准过程亦是一个漫长的民主协商过程。国会通过的宪法修正案一般设有批准时间，并可以延长，但也有修正案没有规定批准时间，例如1789年被提出的27条修正案由于没有规定批准时间，直至1992年才最终被批准，当然这种情况现在很少见了。如果在有效期内不能达成大多数一致，则宪法修正案自动失效。平等权修正案在1972年通过后要求各州在七年内批准，结果到1979年有35个州批准，还差3个州。后来国会又延长了两年批准时间，结果到了结束时间仍旧没有一个州加入到批准行列，平等权修正案因此而正式消失。

三州之差而使平等权修正案无法通过，这说明了美国修宪的困境所在。如果少数和多数无法协商一致，那么某些州的少数群体对宪法修正案的否决足以扼杀整个国家为创制高级法而做出的努力。应当说平等权修正案从提出到批准整个过程是美国人民审慎协商的结果，但它却“并没有使美国人产生美国人民确能自治这样一种行使了人民主权的感觉；相反它却使美国人民产生了这样一种受挫感：带有浓重联邦主义色彩的传统修宪模式，以其特有的方式阻挠了这个国家大多数人表达其宪法意志”[7]517。因此，当前美国修宪体制中的协商民主制度何去何从引人深思。

三、结论与启示

经过以上分析，可以看出美国修宪程序中的协商民主有如下特点。第一，修宪协商程序呈现多样性。在国会外，有关宪法修正案在社会团体的支持下展开公共协商及州层面的协商；在国会内，有委员会、小组委员会、全院会议、两院协商委员会等多次重复的协商。另外在小组委员会和委员会的协商过程中，还有听证会这种公众参与的民主协商。第二，美国宪法修正案提起极为容易，但要取得多数的一致同意却极为困难。这种困难主要源于美国国会立法过程中的权力分散性，分散性的权力之间彼此制约，形成了协商的困难和审慎。第三，修宪协商制度体现了民主性和参与性。美国宪法修正案由国会、州议会和州制宪会议控制，或者说是由民选的议员控制，体现了民主性，修宪听证和院外公共协商则体现了修宪过程的参与性。第四，修宪民主协商的议会主导性。与其他国家不同的是，由于美国行政机关没有提起宪法修正案的权利，总统对宪法修正案只能施加有限的影响，美国的修宪过程基本在国会的主导之下，国会主导下的修宪过程比起行政主导下的修宪过程更能体现民主协商精神。

与美国相比，我国宪法的修改则相对比较容易。我国《宪法》第64条规定了宪法修改的程序，即“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。在实践中，我国1982年《宪法》的四次修改均由全国人大常委会提出，然后交全国人大表决通过。全国人大常委会的提议则基于中共中央关于修改宪法的建议。

从协商民主的角度观察我国修宪的过程，可以发现其体现了如下的特点和问题。第一，制宪过程有大量的协商程序。在执政党的主持下，地方与中央、执政党与民主党派都参与了修宪协商。执政党内部有着更广泛的民主协商过程。第二，修宪民主协商制度主要体现在法定程序之外。执政党主持的协商过程是较为充分的，针对修宪进行了较长时间的反复协商讨论，但这些程序多以惯例的形式存在，并没有法律化。全国人大常委会和全国人大内部的民主协商程序则较为简单和匆忙，全国人大常委会仅举行了一次会议就在执政党建议的基础上提出了修正案，全国人大则由于规模问题难以展开充分的协商。第三，修宪过程中人民参与协商的渠道较少，主要以执政党内部协商及地方与部门之间的协商为主。对于以上的问题，我们可以借鉴美国修宪程序中的一些做法，进一步强化修宪过程中的民主协商制度。首先，强化全国人大常委会的民主协商制度，提高修宪的合法性基础。美国修宪的民主协商主要存在于国会内部，我国修宪程序应对此方面加以强化。对于执政党的修宪建议，全国人大常委会应当按照基本法律修改那样，多次召开会议进行审议协商，否则会产生全国人大常委会审议修宪案不如基本法律修改案慎重的怀疑。同时，作为人民的代表针对修宪进行慎重的民主协商，也会强化修宪的人民性、合法性。其次，创设和完善民众参与修宪的制度。美国修宪过程中人民对修宪议题的公共讨论机制，以及国会修宪过程中的听证程序等民众参与的协商制度，我国均可以借鉴。在网络发达的今天，全国人大常委会可以采用组织有关修宪的网站、成立修宪的公共协商论坛等方式，使公民对相关问题展开讨论与协商；召开修宪听证会可以使更多民众的利益得以表达，更多的声音得以倾听。这些民众参与制度同时也起到了训练民众进行民主协商的能力，教育民众树立宪法权威意识的作用。再次，将执政党修宪民主协商过程制度化、法律化。应当说执政党在修宪过程中采用的民主协商程序对审慎修宪起到了关键作用，但这些程序如果没有制度化、法律化，使其停留在惯例的层面，不利于我国修宪协商民主制度的发展。

参考文献：

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