高校本科教学评估的“委托—代理”分析

张淑娟 徐 玲

（首都师范大学，北京 100048）

高校本科教学评估的“委托—代理”分析

张淑娟 徐 玲

（首都师范大学，北京 100048）

在委托代理理论框架下分析中国“高校本科教学评估”政策，其问题存在于委托人——教育部与代理人——高校与专家组之间出现的“代理人问题”，即“逆向选择”和“道德风险”。建立有效合理的激励约束机制，专家承诺与问责制，以及教育质量市场评价体系等是解决代理人问题的有效途径。

高校本科教学评估 委托—代理 激励约束

伴随新一轮的高校本科教学评估改革，本科教学评估改革遭到大家的质疑：教学评估过程的信息是不完全透明的，最后的评估结果是否可信？本科教学评估改革的意义又是多大呢？这些问题的解决，需要我们追根溯源。本文从“委托—代理”理论视角分析，发现在高校本科教学评估过程中，教育部、专家组及高校三者之间是一种“委托—代理”关系，然而由于激励约束机制的不健全导致了三者之间的“委托—代理”问题的衍生，表现为专家和高校的行为失范与缺失导致本科教学评估结果出现偏差，以及教学评估过程中出现不良风气。因此，有必要建立完善合理有效的激励约束机制，规避教育部与专家组、高校之间的“委托—代理”问题，改善三者之间的关系，充分发挥教学评估政策的作用，以期为新一轮的本科教学评估改革拓宽视角。

一、“高校本科教学评估”的由来

《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）作为中国当代高校教学评估政策的开端，第一次明确提出政府有权对高等学校的教学质量和办学水平进行监督检查，也指出高校有义务接受政府的监控。自此之后，高校教学评估的发展经历了以下阶段：一是“211工程”阶段（1993年），教育部出台一套合格教学评估方案，主要包括“合格评估”和“优秀评估”；二是“随机评估”阶段（1999年），即把处于中间段的院校也纳入评估范畴；三是2002年，教育部吸收上述3种方案的优缺点，将上述3种方案合并为1种，即高等教育本科工作水平评估。

高校本科教学评估的主要程序包括学校自评、专家进校评估、结论审议与发布等环节。具体来说就是学校自评后提交申请到省级教育部门，省级教育部门再逐级上报到教育部，教育部委托专家组对申报评估的高等院校进行专业评估，其中包括对提交的材料进行审核和进校评估，并将评估结果提交教育部的有关部门，教育部组织各方代表上会投票表决并予以公示，最后一个环节就是对合格和优秀的高校进行不定期的抽查。

时至今日，高校本科教学评估体系建立与实施的二十年中，存在很多问题。我从新制度经济学角度看，高校本科教学评估实际上是一种委托代理制度，即教育部作为教学评估委托人，委托高校进行自我评估，以及委托具有专业背景知识及信息优势条件的专家对评估高校进行审核。然而，在整个评估过程中，出现的委托代理问题是由于处于优势地位的高校和某些专家冒着“道德风险”进行“逆向选择”，这是高校本科教评估出现造假问题，遭到质疑的根源所在。

二、“高校本科教学评估”中的委托—代理关系

（一）委托—代理关系。

起源于“专业化”，衍生于“两权（即企业所有权和控制权）分离的委托代理理论是经济学研究中最为活跃的领域之一”［1］（杨克瑞，2007）。经济学家迈克尔·詹森 （Michael C. Jensen）和威廉·麦克林（William Mecklin）在《企业理论：管理者行为、代理成本和所有权结构》一文中写道：“委托代理关系是一种明显的或隐含的契约关系，根据它，一个或一些人（即委托人）授权给另一个人或一些人（即代理人）为实现委托人的利益而从事某些活动，相应的授予代理人某些决策权力，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬，授权者为委托人，被授权者为代理人。”［2］（William Mecklin&Michael C.Jensen 1976）换句话说，委托—代理关系就是委托人授予代理人一定权力，要求代理人按照契约规定，以“效忠”于委托人为己任。这实质上是一种利益上的契约关系，即双方遵守自身利益最大化的前提下，委托人希望设计一套有效的契约机制协调双方的利益关系，激励和约束代理人的行为，最终能够引导其行为向有利于委托人的方向发展。

（二）高校本科教学评估中的委托代理关系。

尽管教育领域有别于市场主体，但根据上述涵义，所涉及的委托代理关系主要有以下几个层面：“个人与政府之间是一种最初的委托代理关系，即个人作为‘初始委托人’将其接受教育的权利及其所需资源委托给‘中间代理人’的政府，这是一层隐含的契约关系。第二级委托代理关系是国务院作为中间委托人，将所拥有的学校公共财产、权力等公共资源委托给国家教育行政主管部门（教育部）和地方政府部门，其作为中间代理人行使教育管理的权力。第三级委托代理关系存在于各级教育行政主管部门（即教育部）与学校之间，教育行政主管部门是中间委托人，学校是中间代理人；第四级委托代理关系是学校内部运作与管理之中，如校长与教师之间，校管理层与院系之间等；第五级委托代理关系存在于学校教育服务消费者与学校教育服务提供者之间，分别被称为‘最终委托人’与‘最终代理人’。本文重点讨论的是宏观层面的第三级委托代理关系。”［3］（徐玲，2004）

宏观层面上的第三级委托代理关系即中间委托人——教育部与中间代理人——高校之间的委托代理关系在高校本科教学评估活动当中，形成了比较特殊的第三级委托代理关系链条。

图：高校本科教学评估中委托代理关系链

具体来说，受命于国务院委托的教育部作为教学评估的“中间委托人”，在不具备充分全面的信息监督专家组与高校行为的前提下，把教学评估的部分权力委托给专家组，专家组成为中间委托人；教育部又把教学评估的部分权力委托给高校，让其在教学评估中进行自我评价，这就促使高校扮演双重角色，既是自我评估主体又是被评估对象，既是评估活动的一级，又依附于专家组的权威。

在自我评估环节，高校作为自评的“第二代理人”会出现某些“利己行为”，如成绩造假；在专家评估环节，专家组作为“第一代理人”，不是表面所显现的专家组的专业评估与高校自我评估分而治之，并无牵连，而是高校的自我评估会间接地影响专家组的审核，致使专家组出现“逆向选择”的问题，因此高校是影响专家组行为的一个“外部变量”，此外不排除个别专家冒着“道德风险”对某些高校的评估放松标准。由此可以看出，在第三级委托代理链条中，涉及教育部、专家组与高校三者之间的双重委托代理关系，因而很容易出现“逆向选择”与“道德风险”的问题。

三、“高校本科教学评估”中的委托代理问题

“委托代理理论认为，在信息完备的条件下，委托人能够观测代理人的行动水平时，风险问题和激励问题可以独立解决，帕累托风险分担和帕累托最优行为水平就可以同时实现”［4］（张维迎，1996）。然而，现实中的市场是不完全竞争市场，即委托人与代理人之间是由于信息不对称引起的风险与激励问题的。如果代理人不能完全按照与委托人所签订的契约行事，则这种委托代理关系必然会产生额外的交易成本，因而就会存在代理问题。代理人问题即代理问题，是改善委托代理关系的关键所在。

所谓代理人问题，即在信息不完备的情况下，由于代理人与委托人主体之间目标函数的不一致，代理人偏离委托人的目标所作出“利己”而“不利他”的行为，同时委托人无法监督代理人而产生的问题。美国著名的经济学家阿道夫·伯利（Adolf Berle，1895—1971）和加德纳·米恩斯（Gardiner C. Means，1896—1988）基于大公司中所有权和控制权相分离的事实，对传统的股权理论提出质疑。“由两权分离带来的代理成本问题，即委托人怎样才能以最小的代价，使得代理人愿意为委托人的目标和利益而作出努力工作的问题，成为所有委托—代理关系共同研究的中心问题”［5］（杨克瑞，2007）。可见，委托—代理关系的改善首先需要明确的是代理问题的重要性。阿罗（Kenneth J.Arrow，1921—）“根据发生的时间的不同将多样的委托—代理问题简化为事前机会主义和事后机会主义两种类型，即逆向选择（adverse selection）和道德风险（moral hazard）”［6］（费方域，2004）。

（一）高校本科教学评估中的逆向选择问题。

逆向选择（也称“隐藏信息”，hidden information）是指代理人利用事前的信息的非对称信息，隐匿其“坏”的特征所进行的不利于委托人的决策选择，最终导致 “劣币驱逐良币”的结果，因此代理人就会做出不利于委托人的事前的机会主义行为。

在高校本科教学评估的双层委托代理链条中，教育部、专家组与高校三者之间的信息是不对称的，“第一代理人”专家组的选择会受到一些待评估高校（第二代理人）所制造的扭曲、虚假信息的干扰，专家组表现出“为评估而评估”，其行为具有较大的功利性和被动性特点，这就会导致一些次优的高校排挤优质高校。此外教育部无法事前掌握所遴选专家的所有信息，也就无法保证专家组所有成员与待评估高校之间的利益关系的密切程度，因此，高校和专家组的行为就会损害到教育部的整体评估效果。经过几轮评估，就会出现“劣币驱逐良币”，即某些优质高校的教学评估积极性受到打击，某些次优高校从中获得满意的评估结果，最终导致第二代理人——高校做出某些机会主义行为，即无心于自身的教学工作，不再下大力气努力提高本科教学质量，最后损坏教育部的权威与名誉，带来公众对高校与教育部的质疑与不满。

（二）高校本科教学评估中的道德风险问题。

道德风险（也称“隐藏行动”hidden action）是指代理人在追求自身利益最大化的同时，借事后信息的不完备性及契约的不完全性的制度缺陷，所采取的不利委托人利益的机会主义行为。信息的不完备包括信息的不确定和信息的不对称，由于存在信息的不确定性，代理人不需要对他行为的全部结果负责；由于存在信息的非对称性，代理人的行为很难被委托人观测监督；由于契约的不完整性，代理人的行为很难被约束或激励，因此代理人就会做出不利于委托人的事后机会主义行为。

教学评估中的“道德风险”现象表现为代理人之间的利益关系。高校变相以“礼品”方式馈赠个别专家获取选票；专家的寻租行为是为了实现自己的利益最大化而接受高校的“礼品”，这种互惠互利的行为以损害教育部的名誉为代价，会导致整个教学评估风气的恶化。其结果就是高校不再自身教学的改进，而是热衷于学校的财力或者“拉关系”。

注重委托—代理问题的存在，究其原因是委托—代理双方信息的不对称，目标函数的不一致及责权的不对等，极大地弱化了代理人的约束行为，使得代理人缺乏认真负责、努力工作的动力，连带产生代理人市场中的“棘轮效应”和激励不相容问题。要解决上述问题，只有一条途径就是高校、专家组的行动效用最大化。要促其采用效用最大化，必须对其工作进行有效刺激，于是代理人激励约束机制问题就成为解决代理人问题的主要手段。

四、建立健全激励约束机制，改善委托—代理关系

所谓激励约束机制，是指“激发人的动机的心理指向与过程，即主体在某种内在驱动力和外在刺激的作用下，把行为保持在满足、渴望、兴奋、专注的状态下”［7］（王娜，2006）。其根本目标是把“个人行为的外部性内部化，最大限度的克服人的机会主义倾向和偷懒行为，发挥个人的最大潜能”［8］（张银杰，2004）。改善委托—代理关系的核心就是要设计一套有效的激励约束机制，激励方式包括正向的物质激励和精神激励，反向的约束机制包括以权力、责任为主的内部约束、以中介组织为主的市场约束、道德约束。此外，激励约束机制的设计不仅包括主体、客体、目标、方法，还需要发挥环境因素的作用。

（一）合理设置教学评估机制，使委托—代理关系的权利、责任对等。

1.合理设计激励机制

为了提高代理人工作的积极性，实现委托人的利益最大化，首先要对代理人进行物质与精神的激励。因此，合理设计激励机制［9］（王湖滨，2011）是解决代理人问题首要关注的。对高校来说，虽然以实行效率高额奖金的形式激励高校是无效的，但能够最大限度地降低专家们的机会成本；同时配套以非货币收入（如声誉、进修、评优、晋升等）加以勉励。对于专家来说，则要弱化代理人市场的“棘轮效应”，强化“声誉效应”，比如教育部为专家个人建立诚信举报“黑名单”，专家组为高校建立“红领巾”档案，并公之于众，受外界的监督举报。

2.建立专家的承诺制和问责制

承诺制和问责制是为了约束代理人不利于委托人的行为的出现。高校与专家的主动承诺将是避免逆向选择和道德风险的主要策略，同时将问责制与代理人的未来晋升发展紧密联系或使用“保约”的方式对欺诈行为进行法律责任追究。第一，教育部有必要与高校、专家签订正式的契约，将专家的声誉和地位直接挂钩，目的是促使代理人与委托人风险共担，约束其为委托人的利益着想；第二，建立媒体舆论平台，曝光失信专家与高校，并将其列入“黑名单”，将弄虚作假者直接通报给当地的教育行政主管部门，并记入“评估档案袋”。

（二）教育评估中介组织的介入。

教育中介组织是一种由国外引进的教育评估方式，以美国为主要代表的教育评估主要是通过院校认证和专业认证的方式评估高等教育质量的认证模式。一般由民间的中介组织实施，其设有一套最低的指标，只对高校的办学理念、教学、科研、服务等方面做出引导性要求，以此判断被认证高校是否具备通过认证的最基本的条件。引入教育中介组织，便于监督和约束高校和专家的行为，是对评估的再评估模式。“教育评估中介组织的介入”［10］（王明洲，2002）突出强调保证高等教育质量的底线，起到了质量“守门人”的作用。

（三）市场评价体系的建立。

市场评价主要指市场对本科毕业生的信息反馈，主要包括本科毕业生的货币化的私人收益和市场对本科毕业生的名誉评价。市场是检验高校本科教学质量的最有效工具，所以，建立以市场为导向的综合评价体系是对高校本科教学评估的一种信号传递，也是激励约束代理人行为的有效方式。此外，有关部门需要建立和完善专家与高校评估和本科毕业生教育产出与收益的面板数据库，如市场导向数据库、行政导向数据库。

（四）逐步重建和巩固社会的诚信体系，净化教学评估的外部大环境。

“高校本科教学评估”赋予了高校和专家极大的权力与信任，然而这一制度的出台至今已有十年之久，人们对这一制度褒贬不一，很多学者认为这一制度已经面临严重的公共信任危机，因此遭到了公众的强烈质疑。同时，我们在这些反对声中看到了社会诚信危机，社会的诚信体系的不完善增加了“高校本科教学评估”政策的执行成本。因此，社会需要逐渐形成一种软性评估反馈制度，换言之，只有当社会诚信为政策实施提供诚信的环境时，本科教学评估政策的效果才是我们所期望的结果。

［1］［5］杨克瑞.教育制度经济学引论［M］.北京：中国言实出版社，2007：49-50.

［2］WilliamMecklin，MichaelC.Jensen.Theory1oftheFirm：Managerial Behavior，Agency Cost，and Ownership Structure［J］.The Journal of Financial Economics，1976，（4）：308-309.

［3］徐玲.公立学校与教师之间的“委托—代理”关系［J］.阴山学刊，2004，17（1）.

［4］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.北京：北京大学出版社，1996：398-472.

［6］费方域.交易成本理论和委托代理理论之比较——威廉姆森交易成本经济学述评之四［J］.现代企业理论，2004，（5）：38.

［7］王娜.企业文化与激励约束机制［D］.贵州大学，2006：13.

［8］张银杰.现代企业制度新论——企业疑难问题探索［M］.上海财经大学出版社，2004：125.

［9］王湖滨.基于委托代理论的教育科研机制探索［D］.华东师范大学，2011：16.

［10］王明洲.论信息不对称与教育中介的建立［J］.现代大学教育，2002，（6）：22-24.