县级城市总体规划编制过程中的“两规合一”规划研究——以莱西市城市总体规划为例

文/韩帅 山东省城乡规划设计研究院 山东济南 250013

县级城市总体规划编制过程中的“两规合一”规划研究
——以莱西市城市总体规划为例

文/韩帅 山东省城乡规划设计研究院 山东济南 250013

两规差异是我国现行城市管理体制长期运行过程中一直存在的问题，给城市建设和管理审批带来了较大的困难，两规的冲突甚至削弱了规划的严肃性和权威性。2013年以来，中央政策推动“两规合一”成为规划热点，各地进行了大量的实践，本文梳理了当前“两规合一”的试点类型，并以新一轮《莱西市城市总体规划》为案例，探索性的提出和总结了在现行制度法规框架下，推动“两规合一”的工作原则、协调思路等技术框架，建立“两规合一”的控制线体系的方法。

两规合一；城市总体规划；控制线体系

1、引言

2013年以来，十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等一系列会议文件精神明确提出了“探索建立生产、生活、生态开发边界清晰的统一的空间规划体系，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”。此后“两规合一”成为规划热点，各地纷纷开展试点工作。从两规合一的实施类型看，有广州、厦门等城市通过制定一套两规共同执行的新法则 ——两规合一规划，形成一种技术型融合，但是该规划类型不在现行的规划法规体系之中 ，给规划的落实造成一定的困难。有上海、北京等城市通过部门整合体制改革，形成体制创新型融合，在很大程度上解决了规划冲突的问题，但是国内大多数城市尚未实施规土部门整合，可复制性较低。本文旨在探索在现行制度法规框架下，在新一轮城市总体规划编制过程中推动“两规合一”工作的思路和方法。

2、“两规合一”的工作原则和思路

将“两规合一”研究纳入城市总体规划编制过程，对于提高城市总体规划的科学性和可操作性，减少城市管理矛盾，具有重要作用 。

（1）一张蓝图、分开表述

城市总体规划与土地利用总体规划具有明显的差异性和互补性。城市总体规划重功能完善，空间导向性强；土地利用总体规划重规划控制，指标约束性强。“两规合一”并非将两个规划合成一个规划，“一张蓝图”并非将规划落实到每一块图斑，在当前规土分离的条件下，将两个规划统一控制在一个框架内，即统一的目标定位、统一的空间控制线体系，而后两规在各自领域和话语系统内对规划进行合理的表述，更具有现实可操作性。

（2）生态优先、保障底线

在生态文明的发展要求下，生态空间成为空间规划体系的重要组成部分，生态安全格局的构建对于保障城市生态环境安全，避免城市绿地结构的蚕食、生态环境的恶化起到重要作用，在“两规合一”规划中，确立生态优先，保障生态环境底线的原则，划定生态红线，作为“两规合一”的前置条件。

（3）保障发展，刚柔并施

规划的刚性和弹性对立统一的，刚性过高则发展受限，弹性过高则发展变乱，刚柔并施则是使城乡在规划引导框架下科学发展。对城镇发展规模和空间设置双层边界，其中集中建设区范围较小，作为优先建设发展区，城镇开发边界范围较大，作为城市开发的底线和永久边界不得突破。对乡村发展不做空间安排，仅做规模统筹，确保新增农村新型社区建设有指标可用，减少不确定因素影响。

3、莱西市“两规合一”规划研究

3.1总体技术框架

作为《莱西市城市总体规划》的专题研究部分，莱西市“两规合一”的总体工作框架为（1）梳理现行《土地利用总体规划》在土地利用规模等方面提出的控制性指标，作为“两规”城乡建设用地增长和基本农田保护规模的重要控制内容；（2）通过数据库叠加对比和定性对比，识别现行《土地利用规划》在城乡建设用地空间布局、发展方向、图斑等方面存在的问题；（3）提出两规在技术标准、统计口径等方面协调的方法；（4）建立控制线体系。

3.2两规技术标准的协调思路

（1）规划期限的协调：规划期限统一为2030年；（2）空间管制概念的协调：现行规划管理体制下，空间管制概念众多，本规划将下列概念梳理如下，城规适宜建设区=城规远期规划用地边界=城规集中建设区=土规允许建设区；城规远景规划用地边界=城规城镇开发边界=土规有条件建设区〈城规限制建设区；城规禁止建设区=土规禁止建设区+土规限制建设区；（3）用地统计方法的协调：土规和城规存在用地统计方法上的差异，为衔接二者差异，以土规城乡建设用地中类和基本农田指标为主要协调指标，其中城乡建设用地中类仅区分为城镇建设用地和农村建设用地两个小类，本规划确定的集中建设区和城镇开发边界以内的规划用地（土规用地类型大部分为城乡建设用地、部分为交通水利用地和其它建设用地）全部等同于城镇建设用地小类。

3.3规模协调：控制总量、保证弹性

（1）控制总量：“以mapgis数据库指标为基础，通过城乡建设用地年均增长率测算，得出至规划期末的城乡建设用地总量。同时保证基本农田保护区面积符合土地利用规划要求。

（2）保证弹性：城镇和农村建设用地的总量会随着城镇建设开发、农村社区建设、农村人口市民化而不断的变动，是一个动态发展的复杂过程，如果规划落实到每一寸土地，则限制了城乡发展的无限可能性，因此，在保证总量控制的前提下，适当留出弹性空间。

农村建设用地的弹性表现为只划定农村用地总量，不做空间安排。弹性设计有二方面，一是现有农村宅基地以存量更新为主，鼓励农村转移人口腾退宅基地；二是鼓励农村社区按照农村社区布点规划进行建设，保证所有农村社区建设都有指标可以落地。

城镇地区用地总量弹性设计表现为，一是促进城镇地区土地节约集约利用，原则上至规划期末所有的城镇建设活动都在集中建设区内完成；二是为城镇发展留出一定的弹性空间，城镇开发边界内可以有条件进行开发，保证城镇发展。

3.4空间协调：底线思维、控制线体系

结合城乡生态安全、城镇发展战略，协调“两图”空间用地布局。保障国土生态安全的底线，落实基本农田保护任务下限，根据土地利用总体规划、生态环境保护规划、划定生态红线、基本农田保护线、城镇建设控制线，最大限度的改善生态与人居环境，保护耕地，保障粮食安全，引导城镇合理开发、有序发展。

（1）生态红线

生态红线指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，必须实行严格管理和维护的国土空间边界线，是生态空间的保护底线。根据《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南（试行）》中包括重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等最小生态保护空间。生态红线区域内实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动，禁止进行工业化、城镇化开发。保证保护面积不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低。确需调整的，应依法依规进行。

（2）基本农田保护线

基本农田保护线划定的原则有二，一是保证基本农田保护任务不少于土地利用规划要求，此外，随着农村宅基地的逐步腾退复垦，耕地和基本农田指标还会有部分增长空间；二是保证合理的城镇建设，对集中建设区和允许建设区内的基本农田进行合理的调入调出。

（3）城镇建设控制线

城镇建设控制线由两条线组成，一是集中建设区线，即城市总体规划远期用地边界，保障城市总体规划的规划期内重要发展区域、产业园区和重点建设项目及民生设施项目用地需求，原则上至规划期末所有的城镇建设活动都在集中建设区内完成；二是为城镇发展留出一定的弹性空间，保证城镇发展，此线为城镇开发边界，也是土规的有条件建设区，是城镇开发的红线，不能突破。

4、后续深化和完善建议

县市层面“两规合一”合理性、合法性和可操作性受限于既有的行政体系、法律体系等规则基础，在不突破规则红线的前提下，在新一轮城市总体规划编制中加入“两规合一”专题研究，对于指导城市发展和生态保护，为新一轮土地利用规划修编提出指导建议，都具有较强的现实意义和推广意义。然而本文提出的工作方法是“两规合一”的一种积极尝试，研究过程和成果还需进一步改善深化：（1）规划战略层面，由于两规技术出发点不同，对城市远期规模的认知存在较大的差距，如何从源头上统一认识，合理进行土地开发利用，需要进一步研究 ；（2）规划制度建设层面，城市总体规划编制过程中的“两规合一”专题研究，是城市总体规划积极寻求规划之间的协调融合，减少规划冲突，增强规划科学性的积极尝试，还需要其它建设部门的积极配合，加强规划协调机制等制度建设，形成共识。

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TU984.12