《企业国有资产法》的实施绩效分析——以国有资产出资人制度为中心

宋词

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

《企业国有资产法》的实施绩效分析
——以国有资产出资人制度为中心

宋词

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

为了防止企业国有资产的流失，国家于2009年颁布了《企业国有资产法》。从此，有关国有资产的问题有了新的法律依据，但是国有资产暴露的许多问题并没有完全解决。文章从国有资产出资人制度的角度，对《企业国有资产法》实施后的效果进行分析，总结该法在实施中存在的立法问题，并提出新的改进建议，以完善我国国有资产的法律体系和国有资产出资人制度。

企业国有资产法；出资人制度；绩效分析；国有资产

一、国有资产出资人制度的建立

建国初期，基于我国国情的考虑，国家选择计划经济，国有资产及其管理制度逐步形成，对于国家经济复苏有着非常重要的意义。但随着经济的发展，这种体制不断显现出弊病：国有资产产权不清，企业主管部门多，对国有资产都有一定程度的管理，但是出了问题又找不到明确的负责人；按行政划分的国有资产管理方法，往往导致分配失衡，各国有企业按照有利于自己的发展去建设，容易造成国有资产的冲突与重复。在这样的情况下，企业的管理效率降低，国有资产损失严重，国有经济与资产管理难以协调发展。

国有资产的所有人是国家。长期以来，我国一直是由政府官员任企业的管理者。1984年10月，国家实行经济体制改革，推行“两权分离”（国家的所有权与企业的经营权分离），转换国有资产的经营机制。2003年，《企业国有资产监督管理暂行条例》出台，明确规定了国有资产的管理办法。现今，我国的国有资产归国家所有，但地方也可作为企业的出资人，这样减轻了中央的负担，也调动了地方的积极性。政府只是国有资产出资人，不负责国有资产的运营与管理，将国有资产投放到市场经济的浪潮中，让其自由发展壮大，对所有企业一视同仁。同时，国家采取分级实施产权，使国有资产管理的责任、义务和权利，分级管理变为国家所有。所有权并没有改变，但是国有资产经营的模式以及意义却有很大的不同，这样使得中央和地方都可以成为国有资产的受益者。我国国有资产规模在世界上已属罕见，涉及各行各业，国家将国有资产进行分类管理，对于特殊行业有特殊的要求，构建不同的管理方案与评价指标。

国有资产管理委员会的成立说明我国国有资产管理已经不再是虚框架，国家成为国有资产的大股东，但让人担心的是国资委不甘心只作为国有企业出资人的身份，会以主管部门自居[1]。从某种程度上说，国家是否能成为合格的国有企业出资人，决定了我国国有企业管理制度改革成功与否的关键，这方面还需要建立起一种可靠的监察机制。

二、《企业国有资产法》的主要作用

1.确立了国有资产的基本分类

针对我国丰富的国有资产，《企业国有资产法》确立了广泛的立法范围，该法将国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。这三类包含了我国绝大部分的国有资产，而且之间有很明显的不同，易于区分，和过去相比，有很大的改进。

2.建立了国有企业出资人制度

我国的国有资产一直由政府管理，却没有一个合格的“出资人”。当出现问题的时候，政府并不对国有资产负有法律责任，这就造成了我国国有资产责任人的缺失，长期下去，导致了国有资产严重流失。《企业国有资产法》中明确提出国资委或者经批准的政府部门可以代替国家充当出资人的角色，这使得国有资产得以保障。

3.确立了产权市场的法律地位

《企业国有资产法》规定，国有资产的转让必须在公开情况下进行，甚至调整的范围扩大到了金融企业。国有金融资产这一概念的提出，扩大了我国产权市场的空间。现今社会竞争激烈，许多投机取巧者总是不择手段破坏市场经济原则与固有秩序，以达到自己的目的。为了避免这种情况发生，面对不一样的竞争背景和不同的竞争行业，《企业国有资产法》规定“公开竞价的交易方式”，给了当事人更多选择的空间[2]。另外，财政部下达了《金融企业国有资产转让管理办法》，与《企业国有资产法》相呼应，体现了我国法律、法规相互联系、紧密结合的时代精神。《企业国有资产法》第五十四条规定：“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。”这是我国首次用立法的方式规定国有资产如何转让，并规定国有资产在产权交易市场中的法律地位[3]。

4.国有资产预算制度有了保障和依据

我国的《预算法》曾经有近似的提法，但是没指明法律的界限。《企业国有资产法》规定要对国有资产实施预算管理，国有资产盈利后要上交。国有资本经营预算的主要部分应该如何划分，哪些红利应该被设置到国有资本预算当中等问题有了法律依据。这为下一步做好国有资本经营预算打下了基础。国有资产的预算问题，实际上是如何做好国有企业，以及怎样做好国有企业的问题。《企业国有资产法》对这一方面作了规定，并在法律上实现这一制度。

《企业国有资产法》以《公司法》为基础,对国有资产出资人有了明确界定。《企业国有资产法》建立的国有企业出资人制度其实是想使用相似于公司的理论来管理国有资产，用成熟的公司管理模式来替代国有资产的运营。通过《企业国有资产法》，用权责明确、层级分明、政企分开的公司制度才能管理好经营性国有资产。

三、《企业国有资产法》中国有资产出资人制度规定的缺陷

《企业国有资产法》在出台后的几年里，也有许多不尽人意的地方。由于立法本身的不足，有些漏洞在实际操作中被利用,对法律的实施造成了很大的障碍,成为国有资产出资人制度出现“脱节”的原因。

1.《企业国有资产法》的立法范围偏窄

《企业国有资产法》以“粗犷”的形式立法，有其覆盖范围广的特点，也提出了很多关于国有资产的新条例，使人耳目一新，但是泛泛式规定只能解决国有资产原则上的问题，对于处理国家、国有资产、出资人以及国有资产出资人制度之间的关系和矛盾，还是鞭长莫及。

从《企业国有资产法》的分析来看，其调整对象——企业国有资产所涵盖的国有资产范围仅仅指经营性国有资产，并不包括非经营性国有资产和资源性国有资产，使得对非经营性国有资产和资源性国有资产的监管仍缺乏直接的法律依据，将导致这部分国有资产监管出现漏洞。最为严重的影响是资源性国有资产的流失问题。如土地、矿产、海洋、河流、滩涂、林地等，特别是林地，资产总量巨大无比，其他如矿产、土地等自然资源则是潜在的国有资产，其并没有以价值形式直接表现在国有资产总量中，但这部分资产才是最直接、最紧要、最根本地关系着我国国有资产的可持续发展目标。

立法范围的缺陷直接影响到我国国有资产真正的所有者——人民，国家代替人民管理国有资产，国家又将代理权委托下放到地方政府，并以任命制的形式管理国有出资企业。层层的委托环节提高了国有出资企业的运营成本，而大多数实际情况是，委托人与受理人将权力集于一身。当前，我国国有资产管理制度采取“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则。其不足主要表现在国有资产出资人既“过位”，又“失位”。政府是国有资产出资人和社会公共管理者，经常越过国有出资人职能对企业过多干涉，使自己的出资人职能“过位”。“失位”指的是政府机关使用国有资产拥有者的权力，但是没有一个部门真正可以为国有出资企业负责，使我国的国有产权主体形同虚设，人格化管理的国有产权主体不足。再有，企业经营者通常是由政府选派，以行政的方式来经营国有出资企业是我国国有资产企业任选机制的弊病[4]。“政企分开，政资分开”是我国国有资产改革的重点，也是管理国有资产流失的关键环节，用行政化的手段经营国有资产充分表明我国国有资产体制还不成熟。

2.《企业国有资产法》中某些立法过于原则化

《企业国有资产法》一些法律法规自相矛盾,这不仅不利于企业国有资产出资人制度的完善,而且还会影响到实施的效果,严重的情况还会使法律的导向出现偏离。例如，该法的第6条与第11条2款就有不一致的地方。这些法律不足使部分条款变得软弱无力，成了摆设，违背了制定法律的初衷。

符合实际的法律程序是制衡权力的基础，也是实现权利的依据。《企业国有资产法》在实施的过程中没有完整的配套程序帮助法律辅助实施。《企业国有资产法》仅仅是与《物权法》、《公司法》在政策上联系，对于相关的法律制度却不能紧密衔接,进而影响到国有出资人制度建立的效果，《企业国有资产法》的施法效果也难以保证。

从《企业国有资产法》近4年颁布的效果来看，监督机制的问题不断显现出来。现今我国监督体制在监督主体之间的职能归属不是很明确,缺乏有效的权力制衡机制,在监督的程序上与措施上都做得不够完善[5]。

根据我国现行法律规定,国有资产是全体中国人民的财产,但现实生活中我们不能保证每一位公民人人都对国有资产享有权利的行使,导致出现了“全民拥有,但人人不享有”，“只能看，不能用”的怪现象。在人民的心中，国有资产的流失并不具有像个人私有财产流失那样的切肤之痛,这也降低了人们对国有资产监督的热情,社会监督的效果也因此大打折扣。最后,想要靠政府监督和人民监督只能流于形式。所以，现行法律监督体系在监督中的不力也是企业国有资产出资人制度难以保证的原因之一。

3.国资委与企业内部管理的问题

国资委作为我国“特设机构”，是实现国有资产出资人制度的关键力量。从《企业国有资产法》颁布近几年的情况看，国资委一直在扮演国有资产出资人与国有企业监管人的双重角色，这其中难舍难分的利益关系，是阻挠国资委转型的根本原因。

以前，国有资产企业的管理者，通常由组织部和人事部任命，选择的标准是党和政府的行政干部标准；但是管理者在企业中的成绩和工作则由主管部门考核，国有资产的效益由国有资产管理部门监督。如果由组织部选择的管理者将国有资产经营亏损甚至破产，组织部不负任何责任。而主管部门在对管理者考核过程中，认为该管理者没有达到管理国有资产企业的要求，也不能更换这位管理人员。在一个企业中，通常任命的正职有两个，副职有几个甚至十几个，两个正职都向组织部门负责，副职也向委派他们的组织部门负责，于是企业之中政令无法统一。甚至有些国有资产企业还出现过这样的怪现象：在不同隶属关系企业合并的国有资产集团，有的管理人员是省市派来的，有的人是国家任命的，各为其主管理企业，在工作中防止对方介入，不利于企业的发展，企业中上下层的关系也不易调和。

四、《企业国有资产法》中国有企业出资人制度的完善

任何法律条文都不是孤立存在的，我国的《企业国有资产法》是根据国家几十年的发展，靠专家们逐字逐句修订而最终确定下来的。法律是为了维护人民的利益存在的，要想维护好国有资产，法律以及制度都需要完善。

1.调整《企业国有资产法》的立法范围

我国的《企业国有资产法》在2008年10月28日通过，2009年5月1日起施行，目的是维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展。《企业国有资产法》的颁布是改革开放几十年来的结晶，也是我国在国有资产的管理方面迈出的新步伐。但是，就《企业国有资产法》本身而言，还需要进一步的完善。

国有资产，就是国家拥有资产的所有权，在一定意义上，它表现为国家用不同的方式对国有企业进行投资，或者通过法律上的依据获得企业的财产。国有资产分为三类：主要以盈利为目的的经济性国有资产；国家拨给行政、事业单位的行政事业性国有资产；稀有金属、石油等资源性国有资产。这种将国有资产分类的方式最早出现在罗马法中，例如现在的法国就有公产与私产之分。我国的国有资产数目众多，而且渗透到各行各业，如不及时进行管理分类，必然会造成不必要的损失[6]。像《企业国有资产法》那样仅仅以目的划分是不可取的，不符合我国的国情，将国有资产分为三类不能涵盖我国所有国有资产，例如，我们所说的行政事业型国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和，但是它并不包括公共使用的部分。所以，在制定我国国有资产相关法律的时候，国家法律起草部门对于已分为三类的国有资产，学术界也有两种主要意见，一种意见认为国有资产法应该保护全部范围的三种国有资产，另一种观点则认为国有资产法应当仅限定在能得到巨额利润的经营性国有资产上，双方在“国资法”部分产生了激烈的论辩，最后，也没能得到一致的方案。鉴于经营性国有资产在我国的情况，不得不使该法限制在经营性国有资产，用国有资产的主体部分来代替全体，而将该法最终命名为《企业国有资产法》。这充分说明，重新确定国有资产的分类、扩大立法的范围对于我国国有资产尤为重要。

2.立法相关问题与我国国情严密结合

根据《企业国有资产法》第十五条的规定，“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况”。同时，《企业国有资产法》第三十六条规定：“国家出资企业与他人交易应当公平、有偿、取得合理对价”。依照上述《企业国有资产法》对国有企业经营情形的估测和验证的规定，国有企业在经营方面需以市场为指导方向，追求高效简洁和经济效益最大化。《企业国有资产法》的这些规定，使国有企业在一定程度上消去了社会公共责任的义务。但我国是社会主义国家，国有企业明显不能仅以追求经济效益最大化为目的，而应当承担部分社会公共责任，保障公民应有的利益。现行的《企业国有资产法》似乎并不能紧密结合我国国情，而存在偏向。

3.国有资产出资人制度的完善

《企业国有资产法》的中心是国有资产，构建完善的国有资产出资人制度是《企业国有资产法》的核心问题。

一直以来，国有资产出资人制度围绕着国有资产的所有权与经营权变革，问题的关键是合理界定国有资产出资人与国有企业的权利、责任、利益之间的关系。《企业国有资产法》的意愿是将政府从企业的管理机能中脱离出去，以股东的形式获得国有资产的收益。目前来看，我国还不能提出一个更好的制度，为了明确国有资产出资人制度的法律依据，那就必须保证《企业国有资产法》的一致性与整体性，将该法作为国有资产方面的“母法”，废除与该法相矛盾的条例或者法规，并不断制定新的“子法”补充《企业国有资产法》。

我国的法律制定的原则是由大到小，由粗变细，从树干分向树枝，从这个意义上说《企业国有资产法》是不够的，还应颁布一项有关出资人制度实施细则之类的法律，明确国资委与国有企业员工、国有资产的关系，以及对于出资企业负责的事情。对于不同的国有企业、不同地域的国有企业，也要采取不同的管理方式和评价标准。对于企业的高层管理人员，也不应该由政府任命，应采取竞选的方式，能者上岗，彻底褪去高层管理者的行政级别。

《企业国有资产监督管理暂行条例》中第六条与第七条指出：“国务院、省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”这两条条款说明国有资产监督管理机构可以进行监管，但是又去除了其社会公共管理职能，从实际效果来看，这是行不通的。国有资产监督管理机构扮演了双重角色：一是国有资产的管理者；二是国有资产的出资人。这就造成了左手监督右手的尴尬局面。个人认为，要想真正实现监督职责与出资人职责的分离，势必要在履行出资人职责的机构，以及机构设置上有明确的法律定位，并在职能分工上将出资人职责和社会公共管理职能分开，从而做好监督工作。

[1]赵梅.浅议企业国有资产法的缺憾与对策[J].经济师,2009，(9)：63-64.

[2]李曙光.论企业国有资产法中的“五人”定位[J].政治与法律,2009，(4)：23-29.

[3]史金平.国有企业的公共产权与委托代理[J].湖北大学学报,2002，（3）：12-16。

[4]李曙光.国有资产立法需明确六大问题[J].中国改革,2008，(1)：61-63.

[5]杨秀朝.论国有资产出资人制度的完善[J].湖南社会科学, 2010，(5)：141-143.

[6]冷传莉.企业国有资产法实施中的制度衔接[J].贵州大学学报,2009，(6)：13-17.

（责任编辑：徐国红）

An Analysis of thePerformanceof"Lawof the People'sRepublic of China on the State-owned Assets of Enterprises"——Taking Investor System as the Center

SONG Ci
(School of Law,Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

In order to avoid the loss of state assets,PCR promulgated“Law of the People’s Republic of China on the State-owned Assets of Enterprises”in 2009.Thereafter,new legal exhibit can be used to tackle the problems arising out of state-owned assets,but it can not solve all the problems thoroughly.The author of this paper makes an analysis of the implementation of this law,summarizes problems existing in the implementation and puts forwards some suggestions for improving it in the hope of perfecting the law system for state assets and the investor system.

Law of the People’s Republic of China on the State-owned Assets of Enterprises;investor system;performance analysis; state-owned assets

D922.291

A

1009-3583（2014）-0028-05

2014-06-03

教育部人文社科重点研究基地项目D02-本科科研项目（文）（B00778）

宋 词，男（苗族），贵州遵义人，华中师范大学法学院2011级学生。

指导老师：常健教授。