健全党内民主制度体系的基本思路与着力点

□肖 湘

(中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部，湖南长沙 410006)

“健全党内民主制度体系”，是党的十八大报告对发展党内民主首次提出的新课题和新举措，是党的十八大报告首次提出的“全面提高党的建设科学化水平”、尤其提高制度建设科学化水平的新任务。从执政前后到改革开放，尤其党的十六大报告从“党内民主是党的生命”的战略高度首次提出“建立健全党内民主制度”，到党的十八大报告首次提出“健全党内民主制度体系”，表明了历经数十年由党中央的强力推进到基层党组织的探索创新，取得了显著成就，初步形成了比较完备、富有效率的党内民主制度体系，体现了对执政党制度建设规律的正确把握和运用，实现了党内民主从制度建设到制度体系建设的提升。如何以改革创新精神健全党内民主制度体系，以更好地推进党内民主发展，增强党的创造活力和执政能力，已成为当前和今后全面提高党的建设科学化水平亟需研究和落实的重大课题和紧迫任务。

一、党内民主制度体系是党内民主制度创新的重要成就

执政前后尤其是改革开放以来，党中央在建设中国特色社会主义进程中，不断推进党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，抓住马克思主义执政党的生命、活力、团结的源泉——党内民主建设，重点着力于党内民主制度创新，围绕和服务党领导的伟大事业和党的建设伟大工程，围绕建设和创新什么样的党内民主制度，怎样建设和创新党内民主制度这个关键课题的探索，取得了前所未有的重大成就，主要体现在党内民主制度创新发展的理论层面和实践层面上，为党内民主制度体系的确立增添了科学严密管用的制度内容，奠定了健全党内民主制度体系的理论基础和实践基础。

首先，从党内民主制度创新发展的理论层面来说，民主制度的理论创新引领民主制度的实践创新

1.党内民主制度起源于第一代中央领导集体。从执政前，以毛泽东为代表的中国共产党人在党章中确立党的代表大会制度的地位、首次提出民主集中制的科学内涵与作用、创造党委制集体领导的原则等。到执政后，党的八大首次提出建立党代会常任制、健全民主集中制、实施严格有效的党内监督、保护和扩大党员民主权利等项重大决策，表明我们党自成立以来对实行党内民主制度始终注重并不断探索创新，为党内民主制度体系的确立奠定了理论基石。

2.党内民主制度重建于第二代中央领导集体。改革开放以来，在总结党内民主曲折发展的严重教训的基础上，我们党突破了以往仅仅把党内民主视为手段的局限性认识，从关乎党和国家前途命运的战略高度选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。从邓小平同志首次在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中鲜明地指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［1］P146“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［1］P147到党的十三大首次专门突出强调了党的制度建设，并创新提出了四个重要民主制度:一是健全党的集体领导制度和民主集中制，首次提出:建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度和从中央到地方各级党组织都要建立和完善议事规则、表决制度和生活会制度等。二是改革和完善党内选举制度，首次提出:明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。三是切实保障党章规定的党员民主权利，首次提出:制定保障党员权利的具体条例。四是首次提出:疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。这些论述是党对加强执政党民主制度建设和创新重要性认识的一次质的飞跃，为党内民主制度体系的确立构建了理论框架。

3.党内民主制度发展于第三代中央领导集体。党的十四大继续指出:“要进一步发扬党内民主，加强制度建设。”十四届四中全会从党的建设“新的伟大工程”的高度，对什么是民主集中制和党内民主的内涵，首次进行了科学的新概括:即民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。所谓民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥。并专门对怎样完善民主科学决策和监督制度，首次提出“三结合”与“三凡属”制度:即建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制;凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定;制定党内监督条例。江泽民同志在庆祝建党八十周年大会的讲话中首次明确提出“制度创新”和“十六字原则”即“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制”［2］P287，为党内民主制度体系的确立丰富了理论内涵。

4.党内民主制度体系成形于以胡锦涛为总书记的中央领导集体。即党内民主制度创新成果辉煌的十年。党的十六大提出了“党内民主是党的生命”这一命题，确立了党内民主在执政党内至高的战略地位，并首次提出了今后发展党内民主的基本思路:即要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。对怎样保障党员民主权利和完善党的代表大会制度，首次提出:建立和完善党内情况通报、情况反映制度和重大决策征求意见制度;扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。十六届四中全会又首次提出:“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”这一认识的升华，表明发展党内民主不仅是增强执政党的活力也是发展社会主义民主政治的内在要求。并对怎样建立健全党内民主制度创新了具体制度，首次提出:推进党务公开制度;建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度;建立党的代表大会代表提案制度与代表提议的处理和回复机制;党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议制度;逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。

党的十七大以改革创新精神在全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署中，首次提出:必须以健全民主集中制为重点加强制度建设。并在怎样推进党内民主建设中，又创新了一系列党内民主制度的具体内容，首次提出:“尊重党员主体地位”这个重要命题，是发展党内民主最重大的理论创新，意味着党员在党内生活中事实上处于从属、被支配地位的状况将逐步得到改变。还首次提出:实行党的代表大会代表任期制;完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度;推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法。在中央政治局第十四次集体学习时胡锦涛同志专门强调并首次提出:积极推进党内民主理论创新、实践创新、制度创新。

尤其是十七届四中全会从总结执政党建设基本经验上首次强调提出，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。并首次提出:“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”的基本路径。一在怎样保障党员主体地位和民主权利上，首次提出:建立党委新闻发言人制度和建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。二在怎样完善党代表大会制度和党内选举制度上，首次提出:建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法;党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，维护选举结果严肃性。三在怎样完善党内民主决策机制上，首次提出:落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。这些论述表明我们党把党内民主制度建设和创新提到了前所未有的高度，上升为党的建设整体不可分离的重要组成部分，进入总体全面推进党内民主制度体系建设和创新的阶段，既为党内民主制度体系的确立发展了科学理论基础，又为党内民主制度体系的健全提供了创新理论指南。

其次，从党内民主制度创新发展的实践层面来说，民主制度的实践创新验证民主制度的理论创新

从执政前到执政后，尤其是改革开放以来，我们党对强化党内民主制度建设的实践创新极为重视。1990年7月，中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，对党内法规的内涵以及党内法规制定所应遵循的原则等做出规定，表明党内民主生活制度化诉求在党内法规层面上得到确认，标志着党内民主制度向程序的合法性建设迈出了关键一步。随后相继制定了一系列党内民主的具体条例、规定、办法、细则，初步形成了党内民主制度体系的基本框架，为健全党内民主制度体系创造了前提条件，奠定了实践基础。其主要制度成就有:

1.保障党员民主权利制度的发展和创新。“保障党员的权利不受侵犯”规定于1980年2月中央颁发的《关于党内政治生活的若干准则》。“制定保障党员权利的具体条例”提出于十三大，制定《中国共产党党员权利保障条例(试行)》于1995年1月，这是我党历史上保障党员权利的第一个专项法规。《中国共产党党员权利保障条例》正式颁发于2004年9月，这是在党章规定的党员权利义务的基础上，又在1995年以来实施的《试行条例》的基础上，通过总结党内民主发展的新鲜经验不断创新的成果:完善了保障党员民主权利行使的程序，突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责等。

保障党员民主权利前提在实行党务公开制度。该制度提出于十六届四中全会，确立于十七大所修改的党章中，全面实施于颁发了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，使建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度规范逐步完善，有利于增强党组织工作的透明度，是党内民主制度创新的重大突破。近年来各地基层党组织以改革创新精神积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，已总结提炼形成了许多实践创新成果，如浙江温岭的党内民主恳谈、山东青岛等地的党内事务五步四权联动决策、浙江余姚的阳光村务八步决策法、江苏南大街街道的5D民主议事决策模式、安徽黄金村的普通党员旁听支委会会议、四川成都的民主评议乡镇党委书记、湖北随州的组合创新村级党组织民主运行模式等。

2.党代表大会制度和党内选举制度的发展和创新。《关于党的地方各级代表大会有关选举若干问题的暂行办法》和《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》制定于1980年7月，经过几年的实践创新，《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》正式颁发于1985年2月，这是我党历史上迄今为止较为详细的代表大会制度和选举制度的法规。从1988年起，中组部先后选择了12个市、县进行党代会常任制的试点。十六大提出要扩大在市、县进行党代会常任制的试点后，全国兴起了试行党代会常任制试点的高潮。十七大以来，300多个县、近3000个乡镇开展党代会常任制试点。十七大修改通过的党章确立了各级党代会代表实行任期制。2008年7月，中央颁发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。截至2012年10月，27个省(区、市)制定出台了贯彻落实党代表大会代表任期制暂行条例的实施办法;365个市(州)、2684个县(市、区)探索建立了党代表大会代表提案和提议、调查研究、列席党委有关会议、联系服务党员群众等配套工作制度。刚性有效的制度安排，对于确立党代会的权威、发挥党代会和党代表的作用具有十分重要的意义。

十三大明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法，并在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举，这在党的全国代表大会上还是第一次。随后，中央颁发了三个改革和完善党内选举制度的办法和条例:1988年3月颁发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》;1990年6月颁发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》;1994年1月又颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，进一步提高了党内选举尤其差额选举的规范化程度。十七大在实行差额选举方面作出了示范。中央《关于党的十七大代表选举工作的通知》明确要求“各选举单位要按照不少于15%的差额比例，召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”。十六大“两委”选举差额比例在5%左右，而十七大“两委”选举差额比例都超过了8%，进一步扩大了代表的选择权。特别是十七大政治局委员选拔，有一个重大的战略决策:民主推荐可新提名为政治局委员组成人员预备人选。此举开创了党内民主发展史先河。十八大党代表选举的一个重要特征是差额选举比例提高。2011年11月，中组部下发通知明确指出:“选举产生出席党的十八大代表，差额选举的比例应多于15%”。从十七大“不少于”到十八大“应多于”的变化，扩大了党内民主的选举范围。并改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子“双推直选”制度创新。如四川荥经县的党代表直选、江苏和河南等省的公推直选乡镇党委书记、湖北宜都的党代表公推“两委”委员等。

3.党内民主决策机制的发展和创新。十二大修改通过的党章和《关于党内政治生活的若干准则》都强调坚持集体领导，反对个人专断。十三大修改通过的党章强调在集体领导原则下，“决定重要问题，要进行表决”，从而使民主表决成为实行集体领导的有效方式。并制定与完善中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处工作规则和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(1996年4月)，规范地方党委全委会、常委会、书记办公会的议事和决策，规范全委会和常委会对重大问题决策的程序。在十六届三中全会上，“中央政治局向中央委员会报告工作”被列为首项议程。这是新一届中央领导集体带头推进党内民主的一项重大举措。2004年4月《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》颁布，将地方党委常委会“负责推荐、提名、任免干部”的一部分决策权划给了全委会，并明确了全委会以无记名投票方式决定任用干部，这是票决制最具实质意义的突破。十七大报告明确提出:“推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”这就将此前许多地方党委已经付诸实施的票决制固定了下来，并在中央政策层面将票决制从主要应用于重要干部任用延伸到“重大问题”表决上，将党委票决与群众公推相结合推向了全国。十七大修改通过的党章还规定了建立中央政治局向中央委员会报告工作并接受监督制度和各级党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度等。这些规定，从制度上理顺和规范了全委会和常委会的关系，为实现决策的科学化、民主化、规范化和集体领导提供了权威性保障。

4.党内监督制度的发展和创新。其一，重新建立党的各级纪律检查机关。十一届三中全会后，中央和全国县以上各级党委都建立纪委，同时中央、省市纪委向国务院、省市人民政府的各个部门派驻了纪检组，从而恢复了文革期间被撤销的纪检机关。十二大修改通过的党章专门列了“党的纪律检查机关”一章。其二，建立一系列党内监督制度。中央先后颁布了《关于高级干部生活待遇的若干规定》(1979年11月)、《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》(1987年7月)、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》(1990年5月)、《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》(1997年2月)、《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009年7月)、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年7月)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(2010年2月)、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(2010年7月)、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(2010年12月)。特别是颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003年12月)，进一步明确规范了党内的民主监督，加大了监督的力度。其三，健全党纪处分的制度。1997年2月首次颁布《中国共产党纪律处分条例(试行)》，2003年12月正式颁布《中国共产党纪律处分条例》，随后于2005年1月颁布《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》、2008年6月颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、2013年12月颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》。

5.干部人事制度改革法规的发展和创新。1995年2月，中央首次印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，2002年7月，正式颁发《党政领导干部选拔任用工作条例》，强调党政干部选拔任用的民主性极为重要。2003年6月，《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》出台。2004年3月，相继颁布《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等干部人事制度改革法规。2006年6月，一次性颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任期回避暂行规定》等三个法规文件。7月，中组部又制定并下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2010年3月，又同时颁布了《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。2014年1月14日，中共中央新颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》，有力地创新和完善了干部人事制度改革的法规。

再次，从党内民主制度创新发展的规律层面来说，民主制度创新发展无止境取决于“两个伟大”科学发展的无止境

在充分肯定现阶段党内民主制度建设取得重要成就，初步形成了比较完备、富有效率的党内民主制度体系的同时，也要清醒地看到，与世情国情党情的变化对党的建设新的伟大工程的要求，与党应对所面临的“四大考验”和“四大危险”的要求，以及党肩负历史重任建设中国特色社会主义伟大事业的要求相比，党内民主制度体系还不是成熟定型的，还存在一些不适应和突出问题:一些党员干部的党内民主制度意识比较薄弱，党内民主制度建设的统筹规划不够，制定工作滞后于时代发展和“两个伟大”(党的建设新的伟大工程、党领导的伟大事业)实践，制度之间缺乏衔接、实体性制度规定与保障监督规定缺乏配套、制度执行缺乏权威性、制度落实缺乏到位。从解决问题的治本之策看，要健全党内民主制度体系;从客观事物发展的规律看，围绕经济建设中心、服务“两个伟大”大局，是党内民主制度体系基本价值所在，而中国特色社会主义伟大事业科学发展的无止境，党的建设新的伟大工程推进制度科学化的无止境，党内民主制度体系也必然要创新发展无止境。为此，健全完善党内民主制度体系势在必行、价值重大。

二、健全党内民主制度体系的基本思路

健全党内民主制度体系是增强党的创造活力的根本保障，增强党的创造活力是健全党内民主制度体系的内在要求和目的。如何健全党内民主制度体系，增强党的创造活力?党的十八大对加强党的制度建设作出重要部署，强调要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。尤其从全面提高党的建设科学化水平的战略高度，首次提出:“健全党内民主制度体系”;营造党内民主监督的制度环境;提高工人、农民代表比例，试行乡镇党代会年会制，实行党代会代表提案制;规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境;推行党员旁听基层党委会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。

新一届中央领导集体对做好党的制度建设工作高度重视。习近平总书记多次强调，要“把权力关进制度的笼子里”。并在2012年11月17日十八届中央政治局第一次集体学习时着重强调:“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”［3］随后又在河北考察调研时指出，有些政策的规定成了稻草人、摆设，这样就会形成破窗效应，党的制度建设，既要实现有规可依，更要保证有规必依、执规必严、违规必究。依照上述指导思想和2013年5月中央颁发《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)与11月颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(以下简称《规划纲要》)要求，在总结经验教训的基础上，从增强党的创造活力的视角对健全党内民主制度体系这个系统工程进行科学设计:

(一)健全党内民主制度体系的目标和原则

健全党内民主制度体系的总目标:一是推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处，切实增强党的创造活力，全面提高党的建设制度化、科学化水平;二是以党内民主带动人民民主，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。

具体目标:构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内民主制度体系。内容协调，即从制度体系内涵看，各项党内民主制度之间协调统一，不同领域、不同位阶、不同效力的党内民主制度相互衔接，不能互相矛盾。党内民主制度的系统性、协调性、统一性明显提高。程序严密，即从制度体系运行看，每一项制度在实际运行过程中，都是由相互联结、先后承续的不同环节的严密程序规定构成的一个制度链条。其特点是:程序严密、循序相连、首尾相接、不能中断。配套完备，即从制度体系结构看，加强已有党内民主制度的配套建设，使基础主干党内民主制度的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内民主制度的匹配性、操作性、实用性明显提高。有效管用，即从制度体系功能看，规范严谨、措施管用，具有针对性、指导性和可操作性。制度在实践中行得通、有实效，并有利于党内民主整体长远发展。

健全党内民主制度体系目标的实施需要遵循科学的原则。总原则是《制定条例》规定的八项原则。具体原则:一是制定科学性与执行有效性相结合的原则。遵循党内民主制度建设规律，既适应党的建设和党的工作需要，又体现广大党员、干部意愿，经得起实践和历史检验。二是权力配置监控性与权力运行公开性相结合的原则。从制度配置上确保任何个人或组织的职责和权力都有明确的界限，不允许有任何自由裁量权，使公共权力受到更加有效的制约和监督。三是内容变动创新性与本质稳定权威性相结合的原则。实践发展的无止境，决定制度创新的无止境。既要尊重基层首创精神，借鉴国外政党有益做法，把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内民主制度，又要坚持党内民主制度的基本价值和已有积极成果的稳定权威性。

(二)健全党内民主制度体系的统筹和重点

健全党内民主制度体系工作需要科学的统筹。即在中央统一领导和部署下统筹推进。一是统筹科学编制健全党内民主制度体系工作五年规划和年度计划。《规划纲要》已规划部署了五年任务。从顶层设计的角度，使基础性、主干性的党内民主制度更加健全，实践亟需的党内民主制度及时出台，配套党内民主制度更加完备，各项党内民主制度之间协调统一，使党内民主制度体系更加完善。二是统筹健全党内民主制度体系和党的制度体系建设。在以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系建设中，健全党内民主制度体系是健全民主集中制具体制度的着力点，党的制度体系建设为健全党内民主制度体系奠定宏观与微观制度体系良性互动基础，有利于整体提高党内民主制度体系建设科学化水平。三是统筹健全党内民主制度体系和社会主义民主政治制度建设。健全党内民主制度体系是社会主义民主政治制度建设的重要内容，具有带动与示范作用;而社会主义民主政治制度建设，从构建党与国家(政府)、社会、基层民主广泛多层良性互动的制度化，为健全党内民主制度体系交互性动力的开发奠定宏观制度基础，提供充满民主氛围的社会环境。四是统筹健全党内民主制度体系和经济文化社会建设与国际有益制度借鉴。经济文化信息社会的快速发展和国际交往的日益增多，必然对健全党内民主制度体系产生影响。因此，健全党内民主制度体系，既应从中国国情出发，坚持中国特色社会主义制度不动摇，不断总结和运用自身建设正反两方面经验，又应借鉴国际有益制度成果。

健全党内民主制度体系要突出重点。在统筹上述任务的良性互动和整体推进中，把阶段性任务与战略性目标结合起来，按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟需制定的党内民主制度项目，集中力量推进，努力在主要方面和关键环节上取得突破，并总结出健全党内民主制度体系的工作规律。

(三)健全党内民主制度体系的执行和评估

健全党内民主制度体系的执行是关键。关系党内民主制度体系的生命力和实效性。一是健全党内民主制度体系执行的教育机制。制度体系执行的实效来源于制度体系执行意识的强化，制度体系执行意识的强化又来源于制度体系执行教育机制的规范化、常态化、长效化。因此，要与时俱进的强化党员、干部的党内民主制度体系教育和制度体系执行教育，不断提高其制度体系执行意识和执行自觉性。尤其领导干部带头自觉执行党内民主制度体系，不打折扣、不搞变通，制度体系的执行力就会大大提高。同时，营造尊重制度、以制度作为行动最高准则的文化氛围，树立执行诚信文化和实效激励文化，做到令行禁止、奖惩分明。通过对优秀制度执行者正面的物质与精神奖励，激励更多的人积极执行落实党内民主制度体系。二是健全党内民主制度体系执行的评估机制。即建立健全科学的评估标准、评估内容等评估指标体系，采取定量指标与定性指标相结合的方式，加大制度体系执行后跟踪了解和评估力度，定期和不定期评估哪些制度执行下来了，哪些制度没有执行下来，成了稻草人，成了摆设，没有执行下来的原因是什么，没有执行的对策有哪些等等，客观、准确地对党内民主制度体系执行情况进行科学的评估。做到制度体系执行评估机制的规范化、常态化、长效化。三是健全党内民主制度体系执行的督查机制。即健全自上而下和自下而上的执行督查机制，通过上下级的相互督查，形成督查合力，保证党内民主制度体系的真正贯彻执行，切实维护党内民主制度体系的严肃性和权威性。同时，各级党委、尤其是纪检监察机关，要抓好执行督查机制的规范化、常态化、长效化，增强党内民主制度体系的约束力。加大对违反制度行为查处的力度，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束，真正使党内民主制度体系成为全党共同遵守的行为准则。四是健全党内民主制度体系执行的问责机制。即科学规范制定、执行与监督、惩戒部门的职责，做到环环相扣，减少和防止有令不行、有禁不止的现象。上述部门的失职也要受到问责追究，做到党内民主制度体系执行问责机制的规范化、常态化、长效化。对制度执行情况不到位的一些领导人要提出整改措施，增加党员领导干部不执行制度的预期成本和未来风险。对违背和破坏党内民主制度体系的行为必须予以坚决查处，做到有规必依、执规必严、违规必究。

三、健全党内民主制度体系的着力点

党内民主制度体系主要由党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党委议事决策制度、党内基层民主制度等子系统组成。这些子系统相互依存、相互促进。当前，深入贯彻落实党的十八大精神，针对党内民主制度体系存在的突出问题，健全党内民主制度体系应主要从以下几个着力点进行:

(一)以落实党员“四权”为着力点健全党员权利保障制度

落实党员“四权”(知情权、参与权、选举权、监督权)是保障党员主体地位和民主权利的集中体现，是发展党内民主的本质要求。健全党员主体地位和民主权利保障制度，以落实党员“四权”为着力点，主要健全以下系列制度:

一是修改完善《中国共产党党员权利保障条例》。细化保障措施，明确保障程序，重点落实党员主体参与决策的机制和程序，做到不征求党员意见不决策，使党员真正成为决策主体。进一步提高党员对党内事务的参与度，使党的各项决策在党内拥有最广泛的群众基础，更好地发挥党员在党内生活中的主体作用。

二是建立健全营造党内民主平等、讨论、监督环境的制度。通过健全与落实这一制度和开展批评与自我批评，实现不同意见畅所欲言，在民主讨论中达成广泛共识。建立健全举报保密、奖惩和补偿制度，使敢讲真话、讲心里话的党员受到鼓励尊重，敢于同违犯党纪国法行为作斗争的党员受到党组织支持，遭打击报复的党员受到坚决保护以伸张正义。

三是完善责任追究制度。强化对侵犯党员权利行为的责任追究，着力追究影响、控制、改变、推翻选举人意愿的行为人的责任，并严加惩处，确保党员民主权利有效行使和不受侵犯;要建立健全科学的党员权利保障评估机制，制定科学合理的党员权利保障评估指标体系，并采取定量指标与定性指标相结合的方式进行评估，使评估结论更为客观、准确。

(二)以实行党代会代表提案制为着力点完善党的代表大会制度

实行党代会代表提案制，是党的十八大报告在完善党的代表大会制度方面的一个新亮点。实行党代会代表提案制不是孤立的制度创新，而是党内解放思想、广开言路，通过汇集党智进行攻坚克难而形成的制度化平台，为党代会代表履职尽责提供制度保障，也是对任期制的细化、补充和落实，是党代会制度不断完善的重要一环。完善党的代表大会制度，以实行党代会代表提案制为着力点，首要是制定党代会代表提案制实施办法，重点是加快和加强党的全国代表大会和省级党的代表大会代表提案制工作，发挥其对全党的示范和导向作用。主要完善以下系列具体制度:

一是制定与实行党代会代表提案制实施办法和落实十八大提出相关举措相结合。即提高工人、农民代表比例，这是切实尊重党的基层组织党员主体地位的作用，巩固党执政的阶级基础和群众基础。落实和完善党的代表大会代表任期制，关键要抓好落实暂行条例并完善相关制度;试行乡镇党代会年会制，这是总结基层试点创造提出的新举措。要积极试行探索，取得经验后逐步推广;深化县(市、区)党代会常任制试点，力争在制度建设与创新上取得更大进展。这些举措的落实是制定与实行党代会代表提案制实施办法的基础与前提。

二是建立健全提案质量保障制度。保障提案质量关系提案办理成效。要建立健全党代表履职培训制度。通过学习培训，提高党代表的履职能力和素质。尤其要培养党代表掌握提案的构成要件(案由、案据与方案)和写作技能，掌握搜集信息材料、综合分析、形成提案的能力;要健全完善党代表深入基层调研、视察督察、联系党员等相关制度，和与其配套的各级党委、党代表所在所去单位要予以支持的保障机制，确保党代表提案能真正反映普通党员和群众的利益诉求。

三是建立健全提案办理和回复保障制度。即明确提案的提出和受理要求，明确承办单位、办理期限、办理措施、书面反馈等;要建立健全提案办理和回复工作责任制。即在办理过程中，要努力做到与代表“全程沟通”:办理前主动走访提案代表，当面听取意见和要求。办理中邀请代表调研指导。办理后及时向代表反馈办理结果;要建立健全提案办理和回复考核制度。即将提案办理的情况，特别是办理结案率和代表满意率，作为承办单位党组织考核的重要内容。对办理工作不力、代表满意度较差的单位和个人应予以责任追究。

(三)以规范差额提名、差额选举为着力点完善党内选举制度

选举权是实现党内民主的核心和最重要的体现。党内选举制度构成了党的代表大会和委员会以及领导班子产生的合法性基础，其是否完善直接关系着民主集中制执行，党员主体地位和民主权利保障，各级领导班子建设，党的民主执政能力提高。完善党内选举制度，以规范差额提名、差额选举为着力点，主要完善以下系列具体制度:

一是规范差额候选人的提名程序。建立党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的提名程序。首先，公布应选人的名额和差额比例。上级党组织和党员群众都可以提出候选人建议。然后由党员大会或党代会按照党章的规定和此次选举的具体要求，直接投票选举候选人。其次，当场统计公布选举结果。依照得票多少的顺序自然产生候选人名单。名单一旦产生，将作为正式候选人名单供党员大会或党代会进行正式选举。保证候选人的产生更加广泛地反映党员的意志。

二是规范差额候选人的选举程序和环境。首先，建立和实行候选人公示和与选举人直接对话制度。先由党组织对候选人介绍和候选人自我介绍，既讲德能勤绩廉，又讲缺点不足，并发表参政和履职的基本想法和工作思路，把一个“真实”的候选人交给选举人进行选择。选举人可以与候选人进行直接对话交流，也可以向候选人提出质询，候选人有义务及时回答这些质询。其次，建立公平竞争、科学有效的竞选机制。候选人之间的竞争可以就选举者所关心的问题各抒己见，进行辩论，展示自己的才能，让选举人进一步了解候选人的情况，并按照自己的真实意愿投票。以选举过程的公平竞争性保证选举结果的科学择优性。再次，建立选举监督和责任追究制度。强化选举全程监督和责任追究，严肃处理违反选举规则的行为及其人员。

三是建立与选举相配套的制度。首先，建立基层党组织直接选举制度。党支部一般应直接选举。逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围:试行由党员大会直接选举产生乡镇基层委员会;试行由党代会直接选举产生乡镇党委常委包括书记、副书记;试行由党代会直接选举市县级党委领导班子。其次，建立严格的领导职务任期制度。明确规定领导干部任期;杜绝任职期间随意调配;认真实行任期政绩考评。再次，建立弹劾罢免制度。明确规定对不称职干部应及时撤换;制定具体规则和程序确保罢免的公正性与实效性。

(四)以强化全委会决策和监督作用为着力点完善党委议事决策制度

完善党委议事决策制度是党的各项建设事业成功的重要保障。完善党委议事决策制度，要坚持民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。以强化全委会决策和监督作用为着力点，主要完善以下系列具体制度:

一是科学界定全委会和常委会职权范围。首先，界定全委会决策范围。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都必须由全委会集体讨论决策。要强化全委会对重大问题决策、对重要干部任用票决的职权和对常委会的监督职权。其次，界定常委会决策范围。主要是对执行上级党组织指示和全委会决议的经常工作中的重要问题作出决定。向全委会负责、报告工作并接受监督。

二是完善全委会决策程序。首先，按期召开会议，建立议题双向提出制度。全委会每年至少召开两次，遇有重要情况应随时召开。议题常委会可以提出，委员也可以联名提出，1/3以上委员联名提出的议题应列为全委会正式议题。其次，规定决策必经程序。把调查研究、征求意见、法律咨询、专家论证、集体讨论决定、逐项表决、作出决策、形成纪要等，作为全委会和常委会决策必经程序。再次，完善重大决策票决制。地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部实行票决制。要界定票决范围，规范票决程序，保证票决质量，提高党委科学决策、民主决策、依法决策水平。

三是完善全委会监督机制。首先，完善重大决策报告制和决策失误纠错改正及责任追究制度。重大事项决策后，应形成会议纪要，在一定范围内公开，同时将会议纪要及时报上级组织，便于党员群众和上级组织监督，及时制止错误决策，避免严重后果的发生。明确决策责任认定和惩处标准。其次，完善常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。要求常委会向全委会报告全委会决议执行情况;引入询问制度，进一步强化全委会的决策权、知情权、监督权。另外，重要干部和重要部门负责人也要向全委会公开述职和报告工作，从而实现全委会的任免权和监督权的统一。

(五)以扩大党内基层民主为着力点完善党内基层民主制度

完善党内基层民主制度是健全党内民主制度体系的一项基础工程。扩大党内基层民主，既为党员直接行使民主权利，调动参与党内事务的积极性，提高基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力提供保证，又为把基层党内民主与基层群众民主结合，推动党内高层民主和人民民主奠定坚实基础。完善党内基层民主制度，以扩大党内基层民主为着力点，主要完善以下系列具体制度:

一是健全党务公开制度。研究制定《中国共产党党务公开条例》，进一步创新党务公开的形式，扩大公开的内容与范围，保证公开的时效性和经常性;健全党内情况通报制度，明确各级党组织负责通报的机构，通报的程序、时间、方式，不同内容的通报范围等，引入现代科技新成果、新方法，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道，使党员和下级党组织敢于提意见建议;健全党务公开评价机制，从内容、程序、办法和效果等方面对党务公开作出科学评价，切实增强党内生活透明度。对不公开应当承担的责任予以追究。

二是建立健全党内事务听证咨询制度。明确界定党内事务听证咨询制度是党内决策的必经程序，凡是党内重大事务必须召开听证咨询会，参与党内听证咨询会的人选应通过党内民主方式产生，健全听证咨询的绩效考评和责任追究等，不断提升党内事务听证咨询的效力。

三是完善党员定期评议基层党组织领导班子制度。明确评议内容，主要是对基层党组织领导班子成员履行工作职责情况、工作成效情况等及多数党员认为有必要评议的情况进行评议;完善评议方法和程序，主要是征求意见、述职测评、座谈评议、形成评议意见、制定整改措施、评议结果公开并运用，作为干部选拔任用的重要依据，提高选人用人公信度，进一步完善党内基层民主监督机制。

四是建立健全党员旁听基层党委会议、党代表列席同级党委有关会议制度。这是十八大要求推行的拓宽党内基层民主监督渠道的新制度。对党组织讨论决定有关经济、社会和党的建设等重大问题，或涉及党员群众直接利益的问题，除议题内容不宜公开的，应邀请党员、党代会代表旁听或列席，并可向会议提出收集整理的意见和建议，参与议题讨论，推进党组织会议逐步向党员开放;进一步明确党员监督党内事务的重点、途径和办法，使党的权力在制度的笼子里正确运行，减少暗箱操作的发生率，推进党的事业健康发展。

［1］邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［2］江泽民文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.

［3］习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神［N］.人民日报，2012－11－18.

［4］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京:人民出版社，2012.