论治理体系现代化的科学内涵

□王征国

(中共湖南省委讲师团，湖南长沙 410011)

中共十八届三中全会《决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］P3国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。这二者是一个有机整体，相辅相成，治理体系搭建好了，治理能力才能提高;治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。本文拟以此为总纲，来探讨当代中国治理体系现代化问题。

一、治理体系现代化的科学内涵

怎样治理社会主义社会这样全新的社会，是一项前无古人的事业，没有先例可循。马克思、恩格斯未能进行这方面的实践，其他国家也没能很好解决这个问题。从完善社会主义市场经济体制到形成中国特色社会主义法律体系，从实行基层群众自治到创新社会管理制度，在治理社会主义国家的探索历程中，我们积累了丰富的经验、取得了重大成果。然而，相比经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比日趋激烈的国际竞争，我们还有许多不足。其中，如何解释什么是“治理”、什么是“治理体系”、什么是“治理体系现代化”，乃是这许多不足中的核心问题。

1.何谓“治理”

从统治、管理到治理，言辞微变之下，已经使“治理”这个词成了全面深化改革的思维体系、话语体系和制度体系中的核心范畴，并预示着在推进中国社会主义制度现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化方面，将采取具有革命性的变革，从而把中国带入改革开放的新阶段。这先要从解释“治理”范畴入手。

——“治理”不同于“统治”。从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“治理”这个新概念，准确地揭示了政治发展及其规律的新特征。治理概念是美国学者在上世纪八十年代才较为系统地提出和发展起来的，主要是针对具有强烈政治化倾向的“统治”行为和大政府时代政府强大的社会管理权，甚至由于垄断对社会的管理而形成单一的国家管理模式。新中国成立以来，我国虽然没有“国家治理体系”这一概念，但国家治理的实践还是存在的，谓之“治国理政”。但我国传统的国家治理是分散的、非系统的，缺乏制度化、体系化安排，而且是以人治和行政化、强制性为主要特征，以运动、活动和会议为主要载体，所谓对国家各方面实行治理，实质上是那种政治化的“统治”，即无产阶级独占统治地位。而“治理”不像“统治”那样绝对化，而是个比较中性的范畴，具有工具理性的特点。这就是说，无论是哪个国家的政治制度或哪个社会的政治体制，无论是哪一种治国行为或哪一种党派上台执政，都希望自己治下的国家有良好的治理。所以，国家治理体系的现代化，就是要打破传统习惯，打破人治思维方式，形成以制度化、体系化、系统化为其外在表现，以法治化、法治中国为其核心内容的，逐步破除运动式、活动式、会议式的治理范式的治国理政的总的制度体系。

——“治理”不同于“管理”。管理是由上而下一级管一级的阶梯式运动，它以官僚体制为化身。中国自秦汉以来，就建立了等级森严的官僚体制，它在封建社会的超稳定中起到了承上启下的作用，所以中国文字中的“官”与“管”是相通的，“官”就是“管”老百姓的，老百姓历来是被“官”所“管”的。然而，“民可浮舟，也可覆舟”，这就需要皇帝与老百姓直接沟通，但在官僚体制下却难以办到，因为皇帝只有通过“管”老百姓的官僚才能达致，而官僚们为了既得利益，往往上欺皇帝下瞒老百姓，这种欺上瞒下阻碍了政令畅通。辛亥革命，革了皇帝的命，却没有革官僚体制的命，直到民国乃至新中国，政府官员始终是领导者、管理者的身份;英国资产阶级革命、日本明治维新，却没有革皇帝的命，而革了官僚体制的命，凸显了公民在国家政治生活中，尤其是在社会公共利益和公共事务方面的主体性地位。这些都需要我们认真予以反思，并大胆地引入公民治理国家的现代化理念。

治理是由左到右平行四边形的扁平化运动，它以公民体制为化身。近二三十年来，“治理”被赋予了许多新的内涵。当下公共领域的实践和现代政治学、行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。借用恩格斯的话来说，“治理”就如同无数力的平行四边形形成的一种总的合力，它的底部是作为经济基础的公民，顶部是作为上层建筑的政府，左边线是作为社会形态的法治，右边线是作为意识形态的精神。一是“治理”有利于建设公平、正义、有序的社会。在“治理”的理念下，国家必须保证以公民权利为本位，政府首脑必须由公民以某种方式定期授权，社会必须有力地约束和限制公共权力，防止权力滥用和异化。这就要破除官本位观念，它长期支配着我国的政治文化和政治体制，与现代政治文明和现代国家治理格格不入;这就要依靠制度来遏制官本位现象和维护公民权利，在将官员的权力关进制度笼子的同时，用制度来构筑保障公民权利的长城。二是“治理”有利于规范政府行为。管理所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围以公共领域为边界，这就必须界定政府的职责和作用，哪些领域可以伸，可以伸多长，哪些领域必须禁入，如何禁入。这次《决定》明确地规定了20个字:宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。和以往相比较，少了经济调节的提法，增加了宏观调控和保护环境的提法。按理，保护环境也可以归于公共服务，但是在当代，中国环境污染问题十分严重，政府在环境保护方面监管不到位，所以把它单独列出来，具有现实意义。三是“治理”有利于建设法治中国。现代国家治理体系需要有完善的宪法法律体系作为基础，使之成为公共治理的最高权威。在这样的体系中，官民的一切行为依据，均具有明示的或者暗示的法律依据，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。而建设法治中国，既包括新十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，也包括“三个共同推进，三个一体建设”，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，或称“三个依法，三个法治”。

2.何谓“治理体系”

所谓“治理体系”，是指国家对经济、政治、文化、社会、制度等方方面面进行综合治理的系统工程，它是在宪法和法律框架内，由政府主导、公民参与、社会协同的良性互动过程。当代中国的治理体系，必须坚持在共产党领导下，构建以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、以职业化社会化专业化人才为支撑的，动员社会公众广泛参与的社会综合治理体系。

——以政府干预和协调为主导。在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的治理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化(以及某种程度的市场化)。但是，社会治理体制改革明显滞后，在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会治理，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会治理职能。可见，在相当长的一个时期里，当代中国治理体系仍然是以政府干预和协调为主导。它的主要内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机等;它的主要目的是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境;它的基本方式是要完善和规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。这三个方面构成当代中国治理体系的基本逻辑和路径。为此，一切与此相矛盾或背离的现行治理制度都应被纳入改革和完善之列。

——以基层社区自治为基础。基层社区自治组织，是现代国家治理体系的重要组成部分。群众能管好一个村，也能管好一个乡，也能管好一个县，这需要一个过程。但千里之行始于足下，从现在起就要去做。我们要不断扩大社区自治和自我管理的活动空间，推动我国治理体系的现代化。近年来，我国有关部门突出重点、重心下移，加强基层便民服务机构建设、改革基层社会工作组织体系、探索建立“社区网格综合化”工作机制等等……每一项措施的实施、每一项工作的开展都有力地提升了人民群众的安全感和满意度。这主要是在基层社区建立健全居民代表议事会、综合治理委员会、人民调解委员会、妇女联合会、计生协会、计生监事理事会、残疾人协会、业主委员会等群众自治组织，以形成居民自我管理、自我教育、自我服务的民主自治格局;以网站和短信等信息化手段为社会矛盾调处平台，实现社区、街道、部门三级扁平化的上下协同和联动，使基层群众的各类矛盾问题能够在最短的时间内，得到相关部门的回应和解答，最大限度地降低社会矛盾的“沸点”。近几年来，通过深化基层民主、推进村(居)民自治、加强城乡社区建设、搭建基层服务平台等方式，有效提升了基层社会的治理能力。但是，基层社会治理网络还不完善，城乡社区自治和服务体系、功能还有待增强。我们要引导社区居委会摒弃自己是上级政府行政部门附属物的观念，扮演好居民自治领导人、社区居民利益代言人、社区居民协调人的角色，推进基层民主政治和城乡社区建设，通过完善基层社区组织体系、完善基层社区自治体系、完善基层社区服务体系，夯实基层基础。

——以非营利社会组织为中介。人是社会化动物，尤其是现代人，无论是生理上还是智力上，都很难以个人的形式来满足需要，只能以群体的形式来增强满足人们多种多样需要的能力。因此，随着社会的进步，在社会分工的基础上，把追求特定目标的人群按一定的社会规范组织起来的社会群体不断涌现。几百年来，这类社会组织的范围不断扩大，数量不断增多，组织形式由初级走向高级。现在，社会组织发达的国家平均每100人就有一个社会组织。20世纪80年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国的社会生活发生了许多深刻的变化，其中之一就是出现了众多的社会组织，即非政府、非营利性质的社团组织。它的作用主要体现在:一是在政府和群众之间起“桥梁”与纽带作用。它既能协调社会组织内部成员之间的利益，也能协调国家与企业、政府与社会之间的关系。同时，它还具有智囊团、思想库的功能，有助于推动决策的科学化、民主化。近年来，各级政府出台的大思路有不少就来自民间组织。二是在维护社会稳定中起“安全阀”与润滑剂作用。社会冲突在各国都有，但在社会冲突起于青萍之末的时候，最先觉察的往往是扎根于群众之中的社会组织。早觉察，早预警，就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突，避免那些只要用心解决就能妥善处理的矛盾演化成不可调和的矛盾。在社会冲突发生以后，社会组织又可以充当化解矛盾的润滑剂、稀释剂，起到减轻冲突影响的作用。三是在政府职能转移中起“载体”与互补作用。我们一直在说，转移政府职能，转移到哪里去呢?一个重要的去处是社会组织。由社会组织来承担“有限政府”所不应承担的职能，有利于把“直接政府”变成“间接政府”。而“间接政府”的形成，有利于发挥广大社会成员的积极性和创造性，有助于政府集中精力抓好自己的本职工作。我们一直说，“小政府，大社会”。“大社会”，就是社会组织要发育壮大起来。政府肩上有千斤重担，社会组织也能挑起八百斤，政府就可以做到“人少办大事”了。政府和社会组织之间是优势互补、良性互动的关系。从国家治理来讲，政府是主导;从社会治理来讲，社会组织是主力。当前，社会组织应当努力克服依赖性，增强自主意识。政府应当大力扶持社会组织，伸出双手欢迎社会组织的发展;同时，应加强和改进对各类社会组织的管理和监督，确保其沿着正确的方向健康有序地得到发展。

——以职业化社会化专业化的人力资源为支撑。这就要大力培育和发展职业化、社会化、专业化的社会治理人才。一是社会治理人力资源的职业化。主要是指以从事社会治理为就业岗位的职业人才，包括在政府相关部门、公办社会事业服务机构、社会团体和群众组织、基层社区自治组织以及非营利民间社会组织中的人员。目前，我国在这些机构中的从业人员总量估计在4000万人以上，他们是职业化社会治理人才体系的主要组成部分。二是社会治理人力资源的社会化。主要是指以各种非职业方式参与社会治理的人员，具有代表性的是各种志愿者队伍。目前，志愿者队伍在社会治理中发挥着日益重要的作用，但社会化的社会治理人力资源并不仅仅限于志愿者队伍。社会利益关系的调节，社会冲突矛盾的化解，公民素质的提升，新型社会规范的形成，现代公民意识的养成以及对社会治理工作的社会监督，需要全体公民的广泛参与。三是社会治理人力资源的专业化。既包括各种职业社会工作人才实现专业化，也包括各种非职业社会工作人才具有专业化技能，前者通过常规专业教育体系培养，后者通过短期培训和治理实践增长才干。

简而言之，把国家治理体系和治理能力的现代化作为总目标、总抓手，才能增强改革系统性、整体性、协调性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

3.何谓“治理体系现代化”

所谓现代化，是指发展中国家为了获得发达国家工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的、包容一切的全球化过程。由于近代以来，世界上许多国家都以西欧及北美等国家近现代以来形成的价值为目标，寻求以工业化为新出路，因此它常与西方化的内涵相近。正是在这个意义上，民国时期的胡适就直白地把它说成“全盘西化”或者说“充分世界化。”提出“治理体系现代化”，无疑是当今中国在这方面还没有达到现代化，那就应该朝着在这方面已经现代化的国家的方向去推进，它包括公民权利及人权司法保障、国家机器及政府机构制衡、执政党和立法机构的关系等方面，实质上是指国家制度现代化。

现代化被真正列入日程，是在建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系之后。1964年底，在三届人大一次会议上，周恩来根据毛泽东的提议，在政府工作报告中首次提出:我们一定要在本世纪内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国;1975年1月，周恩来在四届人大一次会议上重申了实现“四个现代化”的宏伟设想。1982年9月，胡耀邦在中共“十二大”报告中再次强调了逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化的目标，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。2007年10月，胡锦涛在中共“十七大”报告中提出要建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，从而把现代化目标更加明确为经济、政治、文化、社会建设这新的“四个现代化”;而国家治理体系和治理能力现代化，则是从制度层面提出的现代化目标，是继“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。这样，发展的目标与制度的目标就衔接起来了。并且，现代化这个关键词在三中全会《决定》中出现了21次之多，足见我们现在比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家的目标。西方当代民主理论和实践的一大贡献，就是使民主不仅仅停留在抽象的理论和原则的层面上，而是在制度设计上安排了一整套保障民意，能够影响政府决策和政府制定的原则及严密的程序。任何政党、政治家的从政活动都必须遵从统一制定的“游戏规则”，否则就要“出局”。［2］P123

毋庸置疑，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［3］P333。然而，制度既要靠人去制定也要靠人去执行，再好的规章和制度，如果不去落实，只是空谈一阵、束之高阁，那就没有任何意义。所以，习近平强调“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”［4］。

二、治理体系现代化的基本要素

在现代国家治理体系中，宪法制度是社会一体遵行的根本大法，宪法安排是保护公民权利、限制公共权力、增进公共福利、实现社会公正的制度保障，治理体系现代化以宪法现代化为最高体现。中国治理体系现代化，也离不开宪法制度安排这个人类文明的康庄大道。由此，所谓“治理体系现代化要素”，是指中国共产党在吸收人类制度文明的基础上，所创造的具有当代中国独特风格的现代治理体系，它包括公民权利保障、政府公共行为、党的执政能力这三个最重要的基本要素。

1.公民权利保障体系

在现代治理观念中，民主、法治、人权是三个基本要素。民主是治理的基础，法治是治理的条件，人权是治理的目的。而宪法是以保障公民权利为核心的根本大法。英国的宪法性文件《权利法案》、法国的宪法性文件《人权和公民权宣言》都明确宣示:任何政治结合的目的都在于保护人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。孙中山指出:“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”因此，保障人权和公民权利是全人类共同的最高价值，也是我国宪法最为核心的精神内涵。

——保护公民权利。我国现行宪法即1982年宪法，为体现保障公民权利的原则，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，从而改变了以往放在“国家机构”之后的惯例。虽然这只是次序的调整，但它却反映了法治国家的一个基本原则——公民权利优于国家机构的权力，保障公民权利是建立国家机构的前提，国家机构是用来保障和实现公民权利的工具。十届全国人大二次会议又将“国家尊重和保障人权”写入宪法，则更进一步在国家根本法的层面上，确认了“权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宪法基础。这就要把握三个理念:一是权利本位理念。过去，我们总是注重社会本位，法律总是把个人的人格和权利附属于其所属的社会团体，推崇国家权力而淡化个人权利，现代治理就是要改变这一状况。事实上已经开始了这种改变:随着市场经济改革的不断深化，市场主体的个别化和增长的个体化利益，已经导致公民在人身、财产和政治参与方面权利意识的增强;随着政府主导的普及法律常识的运动，以及多种保护权利的社会事业的发展，增加了公民权利知识总量，优化了公民权利知识结构，提高了公民权利诉讼能力;随着体制的转轨和一些社会资源的流失，某些群体的利益(包括社会底层群众的利益)的行政保护手段的弱化，导致了利益保护的体制性缺位，不仅刺激了公民的权利诉求，而且对权利保护的立法、司法和社会机制提出了更高的诉求。以及，国际人权公约和WTO规则对权利观念和国内立法、司法都提出了某些近乎硬性的要求。二是依法维权理念。这意味着人们的权利诉求，将更多地依赖常规化、程序化的立法活动、司法诉讼和行政管理，而非更多地依赖道德关系、行政裁量、社会运动乃至暴力革命;治理不仅因为民主权利的效能而逐步成为自治，而且因为以私人权利为公共权力的边界而必须走向法治。这也意味着立法、行政、司法等公共权力的运作都应当以保障公民权利为核心的政治观念，以尊重人的生存权、就业权、财产权、言论权等等为主要内容，始终坚持依法执政、依法行政。政府是“法无明文不可为”，只能在法律规定的职责范围内从事活动，公民是“法不禁止皆可为”，只要法律未明确禁止或限制的事项，都可以根据需要自主作为。中国正在走进依法维权的时代。之所以说中国正在“走进”而不仅仅是“走向”依法维权的时代，就在于对权利的确认、张扬和保护，均开始纳入了法治而不是人治的轨道。三是以人为本的公民理念。它强调公民个性的张扬和参与社会治理。就公民的个性来看，宪法是公民生活的基本规范。它直接影响到每个公民个人的生活与个性，没有它，公民的人格就不可能完整，公民的行动就缺乏准则，公民的个性就将显示出令人遗憾的缺陷。就公民参与社会治理来看，宪法又是公民的生活方式。它是一种民族的文化、道德与习俗在法律运作中的体现，缺乏它，不论这个公民在其他方面多么高尚，但他在国家事务上都不可能有机会去锻炼并发挥自己的潜能，即参与国家管理和公共生活，在这方面就不可能获得高尚的人格。宪法不仅仅是一张写着人民权利的纸，而且是矗立在公民心中的一座丰碑，它捍卫着公民在国家生活中的主人翁地位，捍卫着人民当家作主的权利。

——限制公共权力。现代市场经济的一个突出特点是政府与经济之间保持一定的距离。市场经济的正常运转离不开政府的作用，但政府的作用不能过大，其行为必须受到法律的约束，否则，如果政府任意对经济活动进行干预，同样会损害民间经济的活力和创造力。能够成功促进市场机制有效发挥作用的、规范的政府行为通常被称为“良政治理”或“有限和有效政府”。宪法从制度层面对政府公共权力的行使设置了各种控制措施，以免权力被滥用并侵犯公民的权利。政府公共权力在很大程度上掌握着国家的各种资源，甚至会左右人们的命运。如此大的权力如不加以控制，则极易走向权力的反面，不仅不能为人民服务，不能为人民谋利益，相反还会损害人民的利益。为何要控制庞大的政府公共权力呢?我国宪法的一个庄严宣告就是:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。如果权力属于谁的问题解决不好，再好的权力体制也没有意义。那么为何政府官员手中又掌握着一定的权力呢?这是因为人民的授权。在近现代民族国家，由于疆域广阔、人口众多，人民不可能每个人都亲自去管理公共事务，所以把手中的一部分权力授予政府官员，由政府官员来管理国家的公共事务，而这个授权是通过宪法来实现的。根据宪法的规定，先由人民选举人民代表大会的代表，组成各级人民代表大会，这形成一次授权;各级人民代表大会再选举出同级人民政府、人民法院和人民检察院的官员，赋予他们管理公共事务的权力，这又形成一次授权。所以，我们说宪法是授权法。正是通过宪法的授权，政府官员才掌握了大大小小的公共权力。从这个意义上说，宪法是现代国家方略及其领导人的权力来源法。如何控制庞大的公共权力呢?宪法上的一个重要措施就是对公共权力进行分解，以免权力过于集中，失去控制。宪法中对权力的分解主要从两个方面进行，一个方面是横向分解，另一个方面是纵向分解。所谓横向分解，就是把公共权力划分为立法权、行政权和司法权，不同的权力由不同的部门行使，各部门各司其职，而且互相监督。所谓纵向分解，就是在中央和地方之间进行权力分解。由于不同国家的权力分解模式不一样，因而形成两种不同类型的国家，一种是单一制国家，另一种是联邦制国家。我国是单一制国家，不实行三权分立和联邦制，但立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工是客观存在的。为了健全一种既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力体制，着重应从法理上理顺人大权力、政府权力和司法权力以及中央权力和地方权力之间的关系，明确权力配置和权力流程。我国地方政府接受中央政府的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予;同时，地方政府也有自己的权限，省、自治区、直辖市以及省会城市、较大的市的人大及其常委会还有制定地方性法规的权力。这样就能在较大程度上避免因为权力集中而导致的权力失去控制的现象。而且，制约权力原则与宪法的其他一系列规范，共同组合成一个国家的和平机制。如其关于选举和任期的制度，规定了国家领导人职务，必须通过竞争性选举才能够获得，这就保证了政权的变更和交接，不是通过武力争斗而是以和平竞争的方式来实现。

——增进公共福利。宪法对增进公共福利做出了制度安排。如发展公益事业、提高人民生活、建立社会保障等等。美国《宪法》、德国《宪法》明确写道:树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利。宪法的实行不仅是要防止政治权力对人的生命财产的侵犯，而且在于为广大公民过上幸福美好的生活而建立法治秩序、提供机会、创造条件、排除障碍，从而促进整个社会的公共福利不断增长。现代宪法民主制度与专制制度相比之所以是进步的，就在于它取消了某一个利益集团对国家权力的垄断，而使多元化的利益在竞争中达到动态的均衡，因此能够保障公共福利得以均衡增长。同时，宪法的制度安排还为全体公民提供必要的社会保障，并在社会分配中顾及社会弱势群体的利益。按照我国宪法的规定:一是发展公益事业。按照宪法所列明的可归纳如下:国家建立和维持国防和治安安全系统;“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”;“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”，比如修建和维护公共交通系统，建设和维护市政工程系统，建立和发展邮政、通信系统等等;“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，如发展各类教育事业，建立从事基础研究、前沿学科和具有战略意义发明的科研机构，发展公共文化娱乐事业，等等。二是提高人民生活。这就是宪法所规定的:“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”;“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”;“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”等等。三是建立社会保障。这就是宪法所规定的:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”一方面，国有企业职工的社会保障是当务之急;另一方面，随着工业化和城市化的推进，应当在社会可支持、不出现“社会福利病”的范围内，使日益增多的人群进入不同层次的社会保障网络，构筑长治久安的社会秩序。同时，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”

——实现社会公正。传统的政治体制受到人们的普遍唾弃，一个十分重要的原因就是社会不公。它产生了人为的歧视性的城乡制度壁垒、税收的不平等、选举权的不平等、不同所有制的不平等。政治权力分配的不平等导致了收入分配的不平等、以权谋私、社会两极分化及司法不公等等。有人认为解决社会公正与宪法无关，这种认识是错误的。宪法制度安排所应把握的关键点不仅在于保护公民权利、约束公共权力、增进公共福利，而且在于能够很好地解决社会公正问题。按照我国宪法的规定:一是保障在公民权利上的公正。宪法中有“公民自由和权利”的规定，并通过各种有效途径，来保障这种自由和权利不受侵犯，实现社会公正。这里，如果说公正是一种价值目标，那么平等就是一种价值尺度;公正比较抽象，平等相对具体;平等不像公正那样表现为正义，而表现为权利。从政治上说，它是指政治权利的平等、规则的平等，即宪法中规定的“各民族一律平等”、“公民在法律面前一律平等”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”;从经济上说，它是指参与经济竞争的机会平等、运用社会稀缺资源的权利平等、劳动价值的平等、竞争过程的平等，以及收入分配的平等，即宪法中规定的:社会主义公有制消灭人剥削人的制度，坚持公有制为主体、多种所有制“共同发展”的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式“并存”的分配制度，劳动是“一切”有劳动能力的公民的光荣职责;从伦理上说，它是指人格的平等，无论个人的经济状况如何、政治地位如何，个人的尊严和价值是同等的，与此联系的作为人的生存权和发展权是平等的，即宪法中规定的“国家尊重和保障人权”、“公民的人格尊严不受侵犯”。宪法中还特别规定了“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各个方面享有同男子平等的权利”。二是保障在履行公民义务上的公正。宪法中有“公民纳税义务”的规定，通过税收对个人收入的再分配，可以缓解两极分化，实现社会公正。这就是说，为了保证竞争和效率，可以允许人与人之间有财产分配的不平等，允许财产多的人有高收入;但是，政府可以对高收入者收高额累进税，对低收入者给予福利津贴，用社会保障制度的办法将高收入者手中的一部分收入转移到低收入者手中，以保证低收入者的基本生活。三是扶助弱者上的公正。宪法中有“保障残废军人的生活”、“帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”、“禁止虐待老人、妇女和儿童”等规定，通过对特殊人群的人权保护，实现社会公正。由此而建立对残疾人权利的保障制度，对老人、妇女人权的保障制度，对未成年人权利的保障制度，对贫弱者提供司法救济的法律援助制度等，使得社会在其发展过程中，能够兼顾各方面利益，而不至于在不同的人群中，形成过大的差距，造成社会群体之间关系的紧张和冲突。四是司法独立上的公正。宪法中有“独立行使”审判权和检察权的规定，通过司法独立来保证司法程序的公正和司法结果的公平，以缓解事实上的不公平，实现社会公正。宪法规定“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”、“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法公正是人们对于司法程序和结果公平正义性质的要求与评价，那种认为程序无所谓的观点显然是极为错误的。而司法结果是最令当事人所关注的，却由于司法人员的素质太低，常常被扭曲，乃至成为司法实践中的破坏力量。为保证司法公正，必须切实加强司法队伍建设。

由上可见，我国现行宪法是好的，是适合社会主义初级阶段基本国情的制度安排，有着独特的比较优势。然而，制度自信不是要固步自封，为了人民幸福安康、为了社会和谐稳定、为了国家长治久安，需要继续推进宪法理念的现代化，提供更加完备、更加稳定、更加管用的宪法制度。

2.政府公共行为体系

改革开放之前，我国政府扮演了一个“全能型政府”角色，想事无巨细地统领经济、政治、文化、社会等各个方面的事情;改革开放以后，又扮演了一个“经济型政府”的角色，应该说这样的定位在改革的一定的时期内具有合理性，因为当时各种社会资源都掌握在政府手里，如果政府不去直接投资谁去投资?如果政府不直接经营谁去经营?政府不这样做，而是将这些资源用于政治斗争或者其他方面，情况会更糟糕，经济建设型政府是必经阶段。但是，必须看到政府的公共服务没有到位。现在对医疗卫生、教育、社会保障、环境、安全、公共信息这些方面的需求越来越迫切，过去这些公共需求并不明显，但是生活提高了以后，这方面的需求增长很快，这对政府部门提出了更高的行政要求。它再也不能像传统的政府那样，不仅制定政策，而且还是无所不包、无所不做的公共服务提供者。而应该开始转向一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的机制。推进国家治理体系现代化，建设公共服务型政府，就是这个机制的深层次改革。具体来讲:

——构建公共行政体制。公共行政，包括国家行政机关，也包括各种社会组织，都必须依照法律的规定来行政。它的制度框架分为三大部分:一是公共行政组织制度。包括人、财、物等相关的制度，比如公务员制度、公共财政制度，包括中央和地方的关系、政府之间的关系，包括行政机关的设置、规模等，也包括行政授权、行政委托、行政协助等内容。这是一整套关于如何组织公共行政的法律技术。二是对外管理制度。包括宏观的行政立法制度、行政决策制度、行政许可制度，行政处罚制度、行政强制制度、行政合同制度、行政裁决制度、行政指导制度、行政补偿制度、行政程序制度等。我们的行政处罚、行政许可制度比较规范，除此之外，大量领域的法律尚未建立起来。具体到部门，如教师行政法律制度、农业行政法律制度、卫生法律制度、税费行政法律制度、社会保障行政制度等。三是事后救济制度。现在已制定了行政复议制度。就是说，如果在治理中发生问题，靠行政复议、行政诉讼来救济。另外还有国家赔偿制度、国家监察制度、审计制度等。公共行政靠制度来规范，依法律来运行。如果公共行政偏离了制度的约束和法律的轨道，轻则追查责任、重则解除权力。

——构建公共财政体制。公共服务型政府和公共财政密不可分，公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。公共财政出现的前提是市场失灵。在市场失灵情况下，政府依据行政力量，在全社会执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，一方面要加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重，另一方面要促进公共资源的资本化和社会化。我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因是公共资源投入不足和公共资源配置不合理。前者是公共资源配置数量问题;后者则是一个体制问题，是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。公共资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。

——构建公共服务体制。“公共服务”有广义和狭义之分。由于各国国情不同，各个国家和地区社会经济发展水平存在差异，政府提供公共服务的品种选择、数量大小、服务方式等都有较大不同，即政府公共服务模式各有特色。同样是经济发达的欧洲国家，德国采用的是强调社会保障制度中权利和义务对等性的俾斯麦模式，英国采用的是强调机会平等、鼓励个人自助的贝弗里奇模式，瑞典、芬兰、挪威等北欧国家采用的是强调全面公平的斯堪的纳维亚模式。我国政府公共服务模式严格地讲还没建立，如果说有一定特色的话，那就是家庭自主、政府协助式公共服务模式。所以，我国政府的公共服务是狭义的公共服务，主要涉及人和自然的健康协调发展，即人的生存与发展、自然平衡与可持续发展。有的学者认为，所谓提供公共产品和公共服务，包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。这代表了大多数学者的观点。通常认为，政府公共服务主要包括公共保障、公共教育、公共卫生、公共科技、公共环境和公共事业(基本设施)等六大方面的服务。

政府的公共服务职能与公共管理职能是相互并列且又不同的。随着社会的发展，政府职能会发生转变，但这种转变只是职能重心的位移，而不是彼此的替代。这就是说，我们在实践中，不能将公共管理与公共服务彼此混淆，更不能用一个去代替另一个。因为公共管理与公共服务并不完全是政府的职能，二者都有相当一部分是由政府之外的团体与个人来承担的。比如公共管理的“多中心治理”模式、公共服务的安排者和生产者都不只是政府。当前我国公共服务领域存在的诸多问题，如人们常说的“电老虎、水老虎、铁老大”，还有政府部门“门难进、脸难看、事难办”等现象，又如以“熟人政治”为典型表现的服务歧视和人格化倾向，即政府服务部门对不同的企业和个人由于一些原因(如企业的所有制形式、公民的户籍等)，甚至因为具体服务人员的个人偏好不同而提供不同品质的服务。这些问题的原因:一方面是模糊了政府公共管理职能与公共服务职能的界限。由于处在转型时期，当前我国政府的职能重心是社会管理，但这并不意味着政府可以忽视公共服务职能。然而，由于在理论上混淆了这两种职能，如提出什么“管理就是服务”等等，导致在实践中政府一味地偏向管理职能，并且还把这种管理当成是在“为人民服务”。因此，当前迫切需要从理论上澄清这两种职能的区别，这样，政府才能在实践中针对不同的职能扮演好不同的角色。另一方面是误将政府公共服务职能等同于公共服务本身。由于这一错误解读，导致当前我国政府不仅提供公共服务，还直接组织公共服务的生产。这是当前我国公共服务领域普遍存在的“政府中心”而不是“顾客中心”的原因所在。并且，由此带来的政府垄断也造成了服务效率和质量的下降。因此，同样需要从理论上阐明，公共服务的确是一种政府职能，但公共服务又不完全属于政府职能，不能由政府包揽。

公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起，构成了公共管理中的不可或缺的公共管理主体，探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源。国际经验证明，由政府包揽的公共服务容易产生财政危机和公共服务效率低下。西方公共服务改革给我们带来的启示是:在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。要以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。要全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，目标是提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务质量和效率，这不仅是完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于推进国家治理体系现代化更具有重大战略意义。

3.党的执政能力体系

2004年9月19日，中共十六届四中全会审议通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，把不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力确定为执政能力建设的主要任务。这个执政能力建设涉及经济、政治、文化、社会、外交以及国家主权和安全，覆盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军，同党和国家的各项工作都密切相关，表明我们党对执政能力体系的思考和部署是全方位的。这次三中全会《决定》，对这个执政能力体系又有了新发展。

——坚持和完善基本经济制度，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是“中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展;要坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配体制机制，健全促进就业创业体制机制，建立更加公平持续的社会保障制度。要加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

——深化政治体制改革，不断提高发展社会主义民主政治的能力。要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治建设，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。要贯彻依法治国方略，实施科学执政、民主执政、依法执政，建设法治中国、法治政府、法治社会。要坚持和完善党的领导，加强党对立法工作的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，加强对权力运行的制约和监督。要坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化;坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进决策的民主化、科学化和法治化;坚持和完善民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会治理体制机制的人性化、自主化和社会化。

——深化文化体制改革，不断提高建设社会主义先进文化的能力。要紧紧围绕建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持以人民为中心的工作导向，建设社会主义核心价值体系、深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，提高文化开放水平，推动社会主义文化大发展大繁荣。要加强马克思主义理论研究和建设，牢牢把握舆论导向，加强和改进思想政治工作。

——深化社会体制改革，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。最大限度激发社会活力，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定;最大限度增加和谐因素，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序;最大限度减少不和谐因素，不能使本应该解决的问题久拖不决，本来可以缓解的矛盾进一步激化，善于把问题解决在萌芽状态，一旦发生群体事件，不采取激化矛盾的做法，而是采取谈判或妥协方式化解冲突，同时要教育广大干部群众维护安定团结，有理不能闹事，无理更不能闹事，要把处理突发性群体事件纳入法制的轨道，依法及时合理地处理群众面临的问题。

——深化国防和军队改革，不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力。要紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。要提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平，牢牢掌握处理国际事务的主动权。要增强同国际社会交往的本领，在平等互利的基础上加强和扩大同世界各国的交流和合作，永远做维护世界和平、促进共同发展的坚定力量。要坚决维护国家安全，包括政治安全、经济安全、文化安全和国防安全。

显而易见，党的执政能力体系是一个庞大复杂的系统工程，既涉及经济层面，又涉及政治层面，既涉及生态等自然环境，又涉及党建等社会环境，必须把提高党的执政能力贯彻到国家社会生活的各个领域和各个方面。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［J］.北京:求是，2013(22).

［2］于幼军.求索民主政治［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，2013.

［3］邓小平.党和国家领导制度的改革，邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［4］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话［N］.人民日报，2014－02－18(01).