“运动式扫黄”困局与出路——来自旧金山治理卖淫嫖娼的启示

□ 凌 宁 熊 烨

一、引 言

2014年2月9日上午，央视对东莞市部分酒店经营色情业的情况进行了报道。下午，东莞市委、市政府迅速召开会议，统一部署全市查处行动。一场声势浩大的扫黄运动在东莞拉开帷幕，从2014年2月9日下午开始，共出动6525名警力对全市所有桑拿、沐足以及娱乐场所同时进行检查，曝光的12间涉黄娱乐场所已经处于查封状态，此外，东莞市公安局8人因接处警不力被停职。此次扫黄力度前所未有，展现出党和政府打击色情行业净化社会风气的决心。我们在为扫黄运动拍手称快的同时，也存在一丝疑虑，东莞的色情行业是否真的将一去不复返，毕竟这不是东莞第一次展开扫黄运动。历次扫黄运动一结束，各种色情场所又死灰复燃，此次东莞扫黄能否真正跳出循环往复的困境？笔者认为此次东莞扫黄和以往的扫黄并无性质上的不同，只是在规模和打击力度上有所加大。要真正走出循环往复的困境，应该以此次扫黄运动为契机，重新审视我国扫黄的思路与方式，发掘我国扫黄困境的深层原因，探索我国治理卖淫嫖娼之路。

二、“运动式扫黄”的概况和特点

卖淫嫖娼活动污染社会环境，败坏社会风气，被称为新时期的“麻醉剂”。 党和国家历来重视对卖淫嫖娼一丑恶现象的取缔和打击，近年来大大小小的扫黄战役开展无数。从2010年3月起，代号为“曙光行动”的禁赌扫黄专项整治行动在广东省东莞市全面铺开。当月，警方在各镇街开展了为期一周的“曙光一号”行动。此后的5月、7月、10月、12月，“曙光二号”、“曙光二号”二期、“曙光三号”、“曙光四号”行动陆续展开。2010年6月和8月广西壮族自治区南宁警方分别展开针对“黄赌毒”的“亮剑”行动和“猎狐”行动。这些扫黄活动并非常态的执法，它是由高层指挥，基层干警总动员，媒体跟踪报道，更像是一场场轰轰烈烈的运动。有人把这种“运动式扫黄”称为“中国式扫黄”，它显现出以下的特点。

高投入。我国的扫黄运动绝非对一两家娱乐场所进行检查了事，而是对辖区绝大多数娱乐场所进行全盘彻底的清查，需要耗费大量的人力、物力、财力。公开资料显示，仅“曙光二号”行动中，警方就出动警力26054人次，此外，为了防止有人通风报信，越来越多的地方政府采用异地用警的方法查违，即调用其他地方的警力来办理本地案件，采取跨区域作战。北京警方开展“电网2号”专项行动，就是采取异地用警、暗访互查措施,异地用警更是需要巨大的投入。

高层重视。我国的扫黄运动并非是公安局长一声令下，更多的是经过市委与市政府的深思熟虑和整体部署，甚至是在党中央的政策文件的号召下展开，受到高层的极度重视。此次东莞扫黄就是经央视《新闻直播间》栏目曝光，引起党政领导高度重视，广东省委书记胡春华批示，对全市拉网式排查，先治标，再治本。公安部派出督导组赶赴广东，对案件查处、问题整治和责任追究指导督办。高层对扫黄运动的重视不言而喻。

时限性。运动式的战役和行动均有终结的一天，各地扫黄运动的延续时间各不相同，短则几天，长则几个月。2010年3月东莞开展的“曙光一号”行动为期一周，2010年8月10日福建省福州市 开展的“扫黄打丑”专项行动持续了50天。但无一例外终有结束之时。色情从业者往往在扫黄期暂避风头，待扫黄运动一结束，又开始重操旧业。

重打击轻救助。对于扫黄运动抓获的卖淫嫖娼人员更多的是处以罚款拘留，以罚代拘，以罚代教的现象还十分普遍。根据中国目前的相关法律条文，对卖淫妇女可处以警告、拘留、罚款、收容教育、劳动改造、判刑等多种惩罚措施。这些行政处罚或强制措施的主要功能是打击和惩罚，至于对卖淫妇女的关怀和救助是无法通过这些法定方式实现的。*李正东：《越轨,在生存与失范之间——对进城农村妇女卖淫问题的考察》，《社会》，2004年第5期。

政治性色彩较浓，扫黄运动缺乏规范性。我国的扫黄运动往往是地方领导响应中央号召，东莞打响马年扫黄第一枪之后，其他各省不敢示弱，纷纷开展各种扫黄运动。各地扫黄的方式也不一样，无固定模式——有的城市的做法，是把街面都扫到屋里去就算完成任务了；有的城市为了不留死角，把屋里全赶到街面上去了；有的城市去扫低端，有的去扫高端，还有的高端、低端全部扫。

三、“运动式扫黄”的困局与原因

“运动式扫黄”能够杜绝卖淫嫖娼这一丑恶现象吗？这是每个中国公民不禁想问的一个问题。在无数次扫黄风暴之后，色情业依然在我国屹立不倒，卖淫嫖娼活动往往查处后发展，再次查处后又再次发展。”“运动式扫黄”陷入无休止的循环往复，无法达到全面净化、彻底根除的效果。其原因何在？笔者认为至少包括以下几点：

第一， 高成本的运动式扫黄难有持续性。“运动式扫黄”对色情行业的打击无疑具有立竿见影的效果，但是其需要耗费大量的警力和财力，给基层政府带来巨大的财政压力，没有哪个地方政府能够长期的承受如此高成本的扫黄运动。各地的扫黄运动无一例外经过一段时间后就告一段落，特定时期的扫黄措施终究无以为继。运动式扫黄只能治标而不能治本，它并没有彻底改变色情行业滋生环境，或者说它只是改变某个特定时期的环境。难有持续性的扫黄运动之后，色情行业又将找到发展的空间。

第二， 重打击轻救助，失足者重操就业几率高。我国在治理卖淫嫖娼活动中侧重于打击和管理，而救助色彩淡薄。根据《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，我国对不构成犯罪的卖淫嫖娼行为的处置由三个部分构成：治安处罚、收容教育、劳动教养。从司法实践来看，目前对于卖淫嫖娼人员处置主要是治安处罚，其中以罚款居多。收容教育、劳动教养只占很小的比例*张纯俐：《我国卖淫嫖娼展态势原因及对策研究(二)》，《警学研究》，1998年第2期。。通过严厉的惩罚制造卖淫嫖娼的恐惧，并不能真正扭转卖淫嫖娼人员的思想认识，也难以抑制再犯动机。我国现在收容教育是禁止性而非疏导性的教育，停留在纯理论的说教，既不能解决卖淫者的家庭婚姻问题，更不能解决出所后的就业问题和生活保障问题。由于卖淫者多为缺乏技能的女性，缺乏技能和就业上的援助，她们往往难以改变生活的窘困，此外，纯理论的说教也无法带给卖淫者思想意识的革命，也就难以激发妓女自尊、自立、自新、从新做人的决心。待“扫黄运动”运动一过，部分卖淫者又开始重操就业。

第三， 制度失范留给色情业发展空间。卖淫嫖娼是社会失范的产物，其中制度失范是其决定性因素。“运动式扫黄”恰恰是制度失范已经造成恶劣影响下的无奈之举，它只能在短时期对卖淫嫖娼活动进行整治，却无法消除其根源。制度失范包括：首先，GDP锦标赛式的地方政府绩效考核机制使得一些地方政府以牺牲社会主义精神文明为代价，换取经济的一时发展。有的地方党政领导公然宣称“只要有利于经济发展的事都可以开绿灯”，甚至以政府名义下发文件，划定禁区，不允许公安、文化、工商等部门查处，还美其名曰保护当地投资的软环境*朱旭东：《改革开放以来卖淫嫖娼问题研究综述》，《公安研究》，2001年第4期。。其次，监督机制的不健全为卖淫嫖娼活动中的寻租现象提供了空间。在打击卖淫嫖娼的行动中，一些国家公职人员甚至包括高级党政官员玩忽职守、失职失察、询私舞弊、贪赃枉法甚至参与或变相参与场所经营或充当后台、保护伞，极大地助长了该问题的泛滥。最后，社会基层管理机制不健全，对卖淫嫖娼活动的预防能力不足。主管部门对于卖淫嫖娼的高发地——娱乐服务场所的管理中普遍重发证收费、轻管理、重罚款、轻防范的问题。再者，对娱乐服务场所缺乏统一规划，致使其发展过多过滥，导致行业不正当竞争，一些业主利用卖淫嫖娼活动来招徕顾客。

第四，社会道德规范功能弱化。整顿娱乐场所、抓捕卖淫嫖娼人员容易，但要提高一个社会的道德水平却是难事。伴随各种意识形态的流行和西方生活方式的传入，保守、禁欲、约束性的传统性观念不但受到挑战，而且日益失去市场。很多人对金钱的追逐已经超越对传统社会价值的追求，在过去平均主义的时代，富裕被视为一种罪恶，而在市场经济的环境下，金钱成为衡量个人地位高低的一项重要指标，贫穷受到鄙视。道德观和价值观的裂变导致行为取向的异化，为了赚钱，一些人不择手段，不讲道德，卖淫者的主要目的就是赚钱。而一些人在“性自由”观念支配，耻辱感下降，肆无忌惮的去嫖娼。扫黄运动对卖淫嫖娼者的强制性打击并无法提高其道德认知，也就无法从根本上断绝卖淫嫖娼者的欲念。卖淫嫖娼作为一种极具隐蔽性的活动，社会道德规范功能的弱化，极大的增加了对其治理的难度。

四、旧金山首次犯有卖淫行为者计划

卖淫嫖娼作为一个困扰全世界的的社会问题，旧金山治理卖淫嫖娼的举措或许能带给我们一些启示。

1955年，旧金山司法官员和曾经参与卖淫活动的人相互合作，使刑事司法系统重新关注处理卖淫活动更为有效的方法。该城市将这次计划称为首次犯有卖淫行为者计划，它的目的就是为了打破卖淫活动循环往复的怪圈。这次计划由该城市地区检察官办公室来协调，以SAGE(一个反性别压迫的计划组织)、城市公共健康官员以及警方为合作伙伴，这次计划的指导原则是，卖淫者需要帮助，而不是折磨。因此，他们给这个城市被逮捕的妇女和女孩提供健康的放映物、健康咨询活动和同龄人的咨询活动(包括性压迫和性暴力防御服务)、戒毒服务以及生活技能培训。在某种情况下，这项计划甚至为妇女和女孩提供临时住房。

同时，这项计划还给初次的嫖客提供两种选择，要么被起诉，要么接受一个8小时关于卖淫嫖娼危害的学习班，包括卖淫对妇女和女孩造成的伤害，以及嫖娼所造成的的法律后果及对健康的威胁。大多数男性选择了学习班，这项计划的年预算经费875000美元中的350000美元几乎都是作为学习班的基金，一次学习班要花500美元左右，当然，这种学习班的规模是不断变化的，它取决于支付能力的大小，其他资金大部分来自各地方政府的资助。

这项计划在劝阻男人不冲犯方面取得了明显的成功——到目前为止，在已经完成了学习班的1961人中，只有14人又被第二次逮捕。这次计划还表明，采取非惩罚性方法处理卖淫行为比起简单的通过法律体系来解决要有效的多，它是一种更有前景的措施。在这项计划启动后的三年内，它已经帮助约500名妇女和女孩不再从事卖淫，并去寻找合法的职业*俞可平：《治理与善治》，社会科学出版社2000年版，第353—354页。。

五、走出运动式扫黄困局的路径分析

(一)转变扫黄思路，打击与救助并重

部分学者与公安人员存在一种认识上的误区，即卖淫嫖娼活动的猖獗简单的归因于打击力度不够。事实上卖淫嫖娼这一社会问题的产生原因复杂，既有政府管制的失控，也有社会道德的滑坡，还有妇女经济上的劣势地位等原因。单一依靠打压手段来解决卖淫嫖娼问题并不现实。在旧金山首次犯有卖淫行为者计划中，面对卖淫妇女的不是惩戒性质的拘留和罚款，而是健康的放映物以及各种健康咨询服务，除了精神上的救助，卖淫女还能获得临时住房等物质上的援助，这些举措充分体现出政府对卖淫者的救助色彩。采取何种思路扫黄涉及到对卖淫者的认知问题，如何决策者把卖淫者定性为道德败坏、无可救药，毫无疑问会选择打击的策略，如果把卖淫者看做精神上的迷失者物质上的贫困者，那么势必要伸出我们的援助之手。我国的卖淫者既有贪图享乐的精神腐化分子也有因为生活所迫的贫困妇女，那么我国的扫黄在打击和救助两种思路中应该如何抉择。笔者认为我国应该打击和救助并重，一方面，打击是控制目前卖淫嫖娼活动猖獗形势的客观要求，另一方面，救助则体现我国党和政府的人文关怀，并从长远上减少卖淫嫖娼活动的生成因素。打击卖淫嫖娼行为是我国的一贯做法，已经形成了一些有效处罚、管制制度，而我国的救助制度则略显滞后，可以从以下几个方面对其改进。首先，建立、健全保障妇女权益的有关制度。在教育、就业等方面改变女性弱势的状况，凸现对妇女的扶持，完善有关法律、法规，使妇女不会由于贫困而被迫地、一时失误地或主动地进入、滞留在卖淫业当中。其次，改革收容教育制度，我国现有的对卖淫者的收容教育更多的体现为剥脱人身自由的惩罚，而救助色彩十分淡薄。收容教育只是通过对卖淫妇女强制进行性病检查和治疗的环节，除此之外就是干巴巴的纯理论的道德说教。收容教育所应该提供一些诸如心理治疗，戒除毒瘾，疾病防治知识的宣传教育等服务，真正解决卖淫者的实际问题。最后，做好卖淫者出所后的安置工作。建国初期收容教育成功的经验就是对出所人员采取了保护性措施。在条件允许的情况下，地方政府可以开辟安置基地，集中安排出所人员的就业。

(二)调整扫黄方式，道德与法制并重

由于《刑法》没有把卖淫嫖娼者者作为犯罪对象加以打击，只在《治安管理处罚条例》和其他行政法规中作了一些规定，《治安管理处罚条例》和有关的行政法规的处罚，基本上采取两种方法:一是收容管教，二是执行罚款。在现实的执法中，执法部门和人员收到利益驱动往往以罚代刑，抓获卖淫嫖娼分子，不收、不管、不教，只执行罚款。这不仅容易助长贪污腐败之风，也纵容了卖淫嫖娼活动，卖淫嫖娼者将金钱作为保障，有恃无恐。而在上个世纪九十年代，旧金山首次卖淫者计划实现了打击卖方到教育买方的转变。旧金山警察部门利用法院的一个讲课堂，设立了专门以教育嫖客和妓女为目的的场所，凡是被抓获嫖娼者不得不在这里参加执法部门设立的教育项目，称为色情买卖轻微犯罪教程，这里实际上被多数人称为“嫖客学校”。“嫖客学校”以教育取代起诉，获得了前所未有的社会效果，促使这类犯案率下降，教育方式体现着的德治的观念。借鉴旧金山的经验，我国的扫黄必须做到道德与法制并重。一方面，要加快依法治国的建设步伐，完善法律体系，对卖淫嫖娼现象及其变异做出明确的法律惩戒规定。另一方面，加强社会主义精神文明建设，弘扬社会主义核心价值观，导致卖淫嫖娼泛滥最根本的原因是卖淫漂娟者缺乏法制观念，没有树立正确的人生观，人的思想是行为的源泉，人的思想不正何以正行为。道德建设不仅是党政宣传部门的任务，更是我们每一个公民的义务。作为个体的公民在现实中自行践行社会主义核心价值观，方能将精神的力量转变为现实的影响力，改变卖淫嫖娼这一丑恶社会现象生成的环境。

(三)发动公民与社会组织，形成多方参与格局

旧金山的首次犯有卖淫行为者计划的执行主体既有城市地区检察官办公室，城市公共健康官员以及警方，还包括非政府组织。旧金山嫖客学校的主持者，是一位已经从良的56岁的前妓女，名叫诺马·哈特林。诺马还创办了妇女保护组织(Sage)，即抵抗全球性剥削机构，有力的配合警方从事对卖淫嫖娼者的教育工作，是旧金山警方重要的合作伙伴，成功地帮助了更多妇女脱离苦海。妇女保护组织不仅没有从市政部门要求资金支持，而且还让所有接受教育者免予起诉，为社会做出了杰出贡献。查禁取缔卖淫嫖娼是一项非常艰巨、非常复杂的系统工程，单一依靠公安机关往往捉襟见肘。必须依靠广大人民群众，发动非政府组织，形成政府主导，多方参与的治理格局。公民和社会组织在治理卖淫嫖娼活动中的作用既体现在打击方面也体现在救助方面。在打击卖淫嫖娼方面，由于我国实行的是8小时工作制时的警力编制，无法适应24小时全天候运转的社会节奏，出现漏洞和管理失控，形成管理打击的盲区。这块盲区就需要发挥广大群众的监督举报作用来填补，通过群众举报，公安机关可以迅速定位，既有助于解决公安执法中的信息不对称，也大大提高公安执法的效率。在对卖淫者的救助中，公民和社会组织可以发挥以下作用，首先，成立非盈利性的救助机构，这个机构可以包括医生、心理医生、律师、培训和职业中介等方面人员，这个机构利用其人员自身的知识和职业优势，为“服务者”提供免费或“半免费”的救助服务，这将有助于解决我国收容教育所的供给不足、效率低下和服务缺乏等问题。其次，捐款成立慈善救助基金，帮助那些接受劳动改造后重返社会的卖淫妇女，让她们有一个生活“缓冲阶段”，在找到工作之前有钱维持生活，不至于因为经济原因重新回到卖淫行业。最后，公民的宽容接受态度是接受劳动改造后卖淫妇女重返社会从新做人的重要条件，歧视嘲讽只会打击失足妇女重返主流社会的信心。

(四)建立扫黄长效机制，确保扫黄措施的延续性

旧金山治理卖淫嫖娼的成功之处就在于它建立了一套长效的教育卖淫嫖娼者制度，“嫖客学校”有固定的教程，通过学习班，嫖客可以认识到嫖娼对妇女和女孩造成的伤害，以及嫖娼所造成的的法律后果及对自己健康的威胁，从而重心理上抵制犯罪欲望。此外，除了接受教育的嫖客缴纳的费用外，“嫖客学校”有着来自地方政府的稳定的资金支持，此项计划得以长期执行下去。反观我国非常态“运动式”扫黄，疾风骤雨来得快也去得快，无法根治卖淫嫖娼这一顽疾。面对我国严峻的扫黄形势，必须加强扫黄的制度建设，确保扫黄措施的延续性。具体可以从以下几方面入手。首先，完善公安行政执法财政保障机制。扫黄措施需要财政经费的支撑，我国各级公安机关的经费主要来源于同级地方财政的拨款，但这些拨款并非全额，仍需各级公安机关自筹相当比例的经费，基层执法机关或多或少存在经费紧张的问题，刑事案件往往都难以应付过来，对卖淫嫖娼活动无力经常过问。完善现有的公安行政执法财政，加大对公安执法的财政保障将大大有利于扫黄措施长期实施。其次，改革政府官员的绩效考核制度。现有的绩效考核过于偏重可以量化的GDP，而忽视社会精神风貌等难以量化的方面，只重视对机械效率的考核而对社会效率的考核不够。这就造成地方领导扫黄的动力不足，甚至出现一些地方领导为了经济的一时发展而忽视对色情业的管制。如果把卖淫嫖娼活动治理也纳入政府官员的绩效考核，势必为增强政府官员的扫黄动力。最后，健全社会治安管理制度，对于卖淫嫖娼活动高发的发廊、KTV、桑拿、沐足及各种娱乐场所，应该定期走访检查，设立举报渠道，加强对其监管，推动娱乐场所的正规、合法经营。□