全面推进依法治国加快建设社会主义法治国家——学习贯彻党的十八届四中全会精神专家笔谈

法治建设要注意把握“四个关系”

王昌荣

十八届四中全会是我们党在全面建成小康社会关键阶段、全面深化改革攻坚时期召开的一次非常重要的会议。全会提出的许多新思想、新观点、新论断、新举措，充分体现了我们党在治国理政上认识的突破和手段的创新。学习贯彻四中全会精神，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，要在全面理解、深刻领会、准确把握上下功夫，要注意把握好四个方面的关系：

一、法治建设与党的领导的关系

党的领导、人民当家作主、依法治国三者是有机统一的。 “治国必先治党，治党务必从严”。最近，习近平总书记在群众路线教育实践活动总结大会上强调，要“把抓好党建作为最大的政绩”，同时要求“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”，深刻阐明了当前加强党的建设与厉行法治之间的密切关系。十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。这两个“最”，要求我们把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。一方面，党领导人民制定法律，我们党要带头遵守法律，而且体现从严的要求。四中全会有一个亮点，就是讲清了党与法的关系：我们强调党要依法执政、依宪执政，任何人都要在法律范围内行事。党是法治建设的领导者、推动者和实践者，党纪要求严于法。对内，党员干部要模范遵守党章党纪，严格规范党内生活；对外，党员干部要带头学法、懂法、守法、用法、护法，知“红线”，明“底线”，不碰法律高压线。全会规定，领导干部插手司法活动，要记录在案，要进行责任追究。这是保证司法独立的新措施。只有把深化法治建设与从严治党、加强党建结合起来，才能营造更加清明的政治生态。另一方面，在法治建设中，要体现党统揽全局的作用。只有党组织统揽全局、协调各方，才能实现有效治理。这次全会特别把加强党的领导作为法治建设的一大任务，并强调要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容。我们在实践中要很好地把握法治建设与党的建设的关系，不断提高法治建设的能力和水平。

二、法治建设与“五位一体”总布局的关系

中国特色社会主义事业总体布局是经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”。全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国这“三个全面”，有其内在的逻辑联系：全面深化改革与全面推进依法治国的根本目的是为了实现全面建成小康社会；全面建成小康社会、全面深化改革，都离不开全面推进依法治国。法治建设隶属于中国特色社会主义事业总布局，融于大局、服务大局、推动大局、保障大局是法治建设的应有之义。从浙江省来看，今年以来，省委书记夏宝龙同志多次强调，要把 “五水共治”、“三改一拆”等省委重大工作部署与“法治浙江”建设紧密结合起来。夏宝龙书记在县市区委书记“三改一拆”工作情况交流会上指出，“三改一拆”是法治浙江建设的生动实践，“三改一拆”是法治浙江建设的大平台、试验田、试金石和活教材，就是深刻指出了两者之间的辩证关系。讲法治，就是讲政治，讲大局。一方面，我们强调法治建设要为中心工作和大局工作服务，不能游离于中心工作，要与中心工作、与各项重大决策部署紧紧融在一起。各项建设和发展的措施要通过法治来实现，各项改革措施要通过法治来推进，各项民生和社会保障等工作要通过法治措施来保障。另一方面，我们也要善于通过中心工作推动法治建设，要像“三改一拆”的实践一样，通过各方面具体工作来增强法治理念、锻造法治能力、提升法治素养、形成法治习惯。

三、法治建设与全面深化改革的关系

在全面建设小康社会、实现“两个一百年”目标、中华民族伟大复兴的中国梦之中，法治与改革是“姐妹篇”。一个社会，秩序与进步是两大基本追求。讲秩序，要求维持法纪规章；讲进步，要求有破有立。全面深化改革，总目标是推进社会主义制度的自我完善，实现国家治理体系和治理能力现代化。这个过程，实际上也是法治建设的过程。法治建设有两个基本方面：一方面，讲法治就要树立法律至上的理念，做到有法可依、有法必依、守法必严、违法必究，要树立起法治的权威。另一方面，法治也是一个治理实践的过程。既然是实践，就有一个不断完善的过程，这就内在地要求推进改革。因此，深化改革与深化法治建设，是辩证统一的，两者并行不悖，应当协同用力。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据，要发挥法治对改革的引领、推动和保障作用。深化法治建设，必须与推进治理体系和治理能力现代化与结合起来，在全面深化改革中推进法治建设，在深化法治建设中全面推进改革。

四、法治与德治的关系

法律法规再健全、体系再完备，最终还要靠人来执行。习近平总书记强调，奉法者强，则国强。在全面推进依法治国过程中，要把社会主义核心价值观建设更加突出起来，大力弘扬中华民族优秀传统文化，实现以德治国和依法治国的统一。一方面，“法治精神是法治建设的灵魂”。深化法治建设，要抓好法治精神教育这个“灵魂”。我们体会，习近平总书记关于法治问题的思想脉络非常清晰：第一，强调法治权威，讲宪法至上、法律至上，要把权力关进制度笼子；第二，强调法治实践，因为是实践，要不断完善，所以讲改革；第三，强调奉法守法，讲法治思维、法治理念的问题。从这一点上看，我们要注重法治意识、法治观念和法治思维的培养和内化，在全社会形成遵守和崇尚法律的集体自觉。在这方面，政府要带要头，领导干部要带好头。同时，要引导群众通过法律反映诉求、解决问题、维护正当权益。另一方面，道德力量不可忽视。德治礼序是中华传统文化的重要内容。几千年传统社会积累的重礼明法、追求和谐等文化精神，是法治建设的根基。因此，我们要充分发挥传统文化礼法相依、崇德重礼、正心修身的历史智慧，发挥礼序家规、乡规民约的教化作用，为全面推进依法治国提供文化营养。

(作者系中共浙江省委党校常务副校长)

深入推进依法行政 保证公正司法

文学国

一、如何认识法治中国建设的历史逻辑与现实要求

中国古代法家代表人物韩非子虽然说过“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，但法治的治国方略并未进入过中国古代统治者的视野。在近代仁人志士救亡图存的探索中，中国才逐步认识到法治对国家强盛与人民幸福的重要性。但法治的实施必须要依靠稳定的政治环境、科学的法律体系、公正的司法体制以及良好的道德秩序。应该说，中国真正开始现代法治建设是从党的十一届三中全会之后。从法治建设的历史脉络分析来看，我们党每个历史时期所提倡的法治主张，不仅客观反映了我国法治建设的时态变化，而且也是从我国经济社会的发展阶段对法治的需求不断变化出发的。从建设社会主义法律体系到全面建设社会主义法治体系，这不仅是词语的变化，而且反映了我国法治建设内涵的变化，是我们党面临执政形势的变化，遵循法治建设的自身规律，回应民众对法治的需求，反映了法治建设的内在本质要求，符合我国法治发展的自身逻辑性，达到了历史与逻辑的统一。

为什么要打造我国法治建设的升级版？这是我国经济社会发展的阶段性要求。法治作为上层建筑，需要深刻地反映与顺应经济基础的发展与变化。我国经济总量已位居世界第二，世界银行于今年五一前夕发表预测报告，称今年我国经济总量将超过美国成为世界第一。同时，我国人均GDP虽然还不高，7000美元左右，但也迈入了中等收入国家的行列。我国经济的高速增长，得益于我国自改革开放以来坚持以经济建设为中心，建设社会主义市场经济体制，积极参与经济全球化，在国际贸易中充分利用现行的贸易规则，发挥中国产品的比较优势。可以说，今天的中国经济已经深度融入到了一体化的世界经济中，市场经济的许多规则已经与国际接轨。市场经济就是法治经济，作为参与其中的中国人，深切体会到了这点。目前，经济体制改革已经进入深水区，还遵循过去那种“摸着石头过河”边改革边探索的改革思路，显然已经不适应当下的中国了。先立规矩后操作，已经成为下一步改革的共识。无论是深化改革，还是推动发展，都需要运用法治思维与法治方式，再也不能“摸着石头不过河”了。因此，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

这些年来，社会建设提到越来越高的地位，也是经济发展到一定阶段的必然结果。收入分配制度、户籍制度、教育制度、医药卫生体制、社会救助制度、社会保障制度等，都与老百姓的生活密切相关，既涉及到每位中华人民共和国的公民共享经济发展成果的问题，也是保障公民基本权利实现的基础。民生问题解决不好，社会很难保持稳定。这些制度的改革必须要进行好顶层设计，最科学、最公平的顶层设计就是代表民意的立法机构通过的法律法规。立法实践表明，这些关系到民生政策的社会领域里的立法，老百姓的参与积极性很高，他们具有强烈的表达自己利益的愿望。因此，希望立法机关尽快拿出相应的配套措施，保障公民参与立法的权利。

市场经济发展到一定程度，通过市场第一次分配所产生的利益不公平日益显现出来，由此带来一系列的社会矛盾与阶层冲突。解决好利益分化所产生的各种社会矛盾，离开法治思维与法治方式别无良法。法律是调整社会利益关系的，在公平的规则下与透明的程序中，解决不同利益群体的利益矛盾，利益相关方才有可能接受解决的方案与结果，社会也才能达最和谐的境界。

二、依法行政是法治国家建设的关键

党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我国社会主义法律体系基本建成，建设社会主义法治体系的关键是法律的实施。如果已经制定的法律得不到有效的实施，纸上的法律就不能变成人们行动中的法律，法律就会一文不值，更谈不上什么法律的权威。政府依法行政首先要坚持的原则就是政府的行政行为要有法律的授权，“法无授权不可为”。在过去风行的GDP政绩考核标准下，出现一些被人们所追捧的地方“政治强人”，他们在一方大拆大建，营造新城，利用地方融资平台，大量向银行等金融机构举债，形成巨额的地方债务。他们做事的风格雷厉风行，利用手中的行政权力，强力推动，遇有民众维护自己合法利益的抗争，他们则会动用国家公权力机构予以压制。他们做事的方法，大都遵循上有政策下有对策，对民众宣称的都是“为官一任、造福一方”的高谈阔论。一些地方出的现所谓“鬼城”，因征地拆迁引发的群体性事件，大多与此有关。在这些地方行政官员那里，法律显然成了摆设，甚至是他们干一番大事业的障碍。他们认为法律都是一些限制他们干事的条条框框，如果做任何事情都要走相应的程序，不仅程序繁琐，关口太多，而且影响做事的效率，当然就直接到影响他们晋升的速度。将权力关进法律的笼子里，制度的笼子里，实际上就是要约束公权力的行使。现代法治的精髓是治权与治官。如果不能约束一些地方官员手里所掌握的行政大权，公共权力不仅成为一些官员谋取私利的工具，而且它会像一匹脱缰之马，恣意侵害公民的基本权利，造成官逼民反的恶劣后果。

政府奉公守法，严格执法，是维护政府公信力的基础。政府守法是老百姓守法的表率。政府不仅是守法的践行者，也是守法的宣传者。如果政府依法行政，就能够保持政策的连续性，老百姓才有稳定的未来预期，社会的信用才能建立起来。但目前我国一些地方政府主官更换很快，许多官员不到任期就换位置了，而每位官员上任时都会出台一些与前任不同的执政策略，这样就出现了官员调动频繁、政策变化多端的现象，弄得百姓与基础官员无所适从，打乱了人们的行为预期，这也是造成目前社会普遍失信的原因之一。政府不守信，社会的信用体系无从建立。政府守法，依法行政，才能建立政府的公信力。政府是法律的实施主体，国家的法律能否得到有效的实施，关键看政府是否严格执法。选择性执法与钓鱼式执法，都会对政府的执法能力与执法公正造成巨大的损害。目前存在的食品安全、环境污染、劳资纠纷等严重的社会问题，都与政府的执法不力，甚至是不作为有内在的联系。执法机构与执法人员存在的腐败现象，不仅严重损害的政府的公正廉洁的形象，更是从根本上削弱了政府的执法能力。法治国家要求对政府与市场的边界作出清晰的界定，要厘清政府的权力清单，让公权力在阳光下运行。责任政府也是法治国家的应有之义，完善政府的责任追究制度，尤其是充分发挥各级人民代表大会对政府的监督与问责作用，发挥广大人民群体对政府的监督与问责作用，是切实强化政府责任，建立法治政府的有效途径之一。

我国目前是世界上极少数开展普法教育的国家，各级行政领导与官员更是参加普法教育的主力，是我国法制宣传的主要受众，但在一些行政官员那里，现代法治意识却非常淡薄，法治常常挂在嘴上，一旦落实到具体的行政工作，法律规则与法定程序就被抛到九霄云外。在他们的意识里，权大于法的陈旧观念依然根深蒂固，不受约束的权力行使起来酣畅淋漓，得心应手。运用法治思维与法治方式来进行执政理政，还需要一段很长的路要走。我们要不断根据法治实践的经验，探索出符合中国国情的、将权力关进制度的笼子里的、行之有效的措施与方法。

三、司法公正要守住正义与社会稳定的底线

十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。这一说法，击中了我国法治国家建设中的要害。人民为什么会认可法律的权威，为什么会对法律产生出自内心的拥护和真诚信仰，因为法律可以给人民以公正与正义。公民的合法权益受到侵害，司法可以给予公正的救济。如何进行司法体制改革，建立健全司法运行机制，一直是党和国家这些年认真探索的问题。受制于体制机制的制约，现行的司法制度存在不少问题，领导干部干预司法机构办案，严重损害了司法机关的独立性；司法机构在处理具体的案件时，不得不考虑所在地方政府的意志，因为地方司法机构的经费来源于地方财政，司法上的地方保护主义成为地方保护主义的一个分支；司法人员的任免大权在地方党委与政府，对司法人员的独立办案形成不同程度的干预；个别司法人员贪污受贿，办理关系案、人情案、金钱案，严重损害了司法公正，破坏了司法机构在社会公众中的形象。这次全会决定，对这些司法领域长期存在的顽疾开出了良方：必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制；最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。但这些制度如何落地，还需要制定出详细的具有可操作性的措施，因为中国几千年遗传下来的官本位思想还很严重，中国也是一个人情社会。况且，在现行的司法制度里，法官与检察官也都是“官”，如何避免官官相卫，避免司法官员与其他官员相互勾结，需要在制度上设立“防火墙”。在人情社会里，司法人员也是社会人，如果不设立可操作的具体制度，人情关系作为社会关系的润滑剂，会无孔不入，浸透到司法活动的各个环节中去。

法院的有效判决要得到切实的执行，这是目前解决司法公信力，树立法律权威的突破口。法院的生效判决得不到执行，民众形象地将法院的判决书比喻为法院开给胜诉方的“白条”。很长时间以来，党和政府花费了很大的力气，想了不少的办法，力图解决这一司法领域的老大难问题，但目前看来效果还不理想。这次全会提出，将审判权与执行权分开，是一种新的解决问题的思路，是否能够解决法院判决执行不力的问题，我们还要拭目以待。从根本上看，法院判决书得不到执行，还是由于各种社会力量阻碍着法院执行机构的有力执行，使得法院执行机构无力履行法律赋予的执行权力，拒绝执行的败诉方与相关机构，也没有因为拒绝执行法院的判决而受到应得的惩罚，这在一定程度上助长了违法行为的蔓延。

这次全会特别提到要推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。我国一直推行普法教育与法制宣传，但是效果如何呢？我们需要进行反思。如果一个人从书本上学到了许多法律知识，懂得了许多法律的规定，但在实际的生活中发现，许多政府官员及政府执法人员知法犯法，视法律如儿戏，将法律视为维护自己特权的工具，将法治理解“制定一部法律治理你”，法律不能切实保障公民的合法权益反而有时成为保护特权的工具，那么人们懂法懂得越多反而会越对法治现实失望。这里不是反对普法教育，而是认为最有效的普法教育是通过具体的个案的公正裁决，让人们生动地感受到正义的法律就在你身边。况且，在现在的法律种类与条文越来越复杂，司法与执法活动越来越成为一门专门职业的情况下，普通大众弄明白其中的关系与含义，确实也有难度。因此，一般意义上的普法教育应该定位于养成公民法律意识，培育守法公民。

(作者系中国社会科学院研究生院副院长、教授)

立良法，促善治，推动法治体系和法治国家建设的飞跃

丁祖年

全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。建设法治体系，首先就是要形成完备的法律规范体系。十八届四中全会强调了立法在法治体系建设中的先行地位，并对新时期的立法工作的总体要求和主要举措作了明确，其中包含了许多重要的新思想、新观点，为新形势下进一步做好立法工作，充分发挥好立法的引领和推动作用指明了方向，具有十分重要的理论和实践意义，必将对我们坚持中国特色社会主义发展道路、建成法治中国产生深远的影响。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。同时还要求立法恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。把提高立法质量作为下一步改进立法工作的关键点和着力点，并鲜明提出良法的标准，体现了党中央在对我国立法工作现状的科学判断和对立法规律的准确把握，解决了新形势下加强和完善立法工作的方向问题，即提高立法质量，保证立出良法。为保证立良法，四中全会从立法原则、立法重点及立法体制机制等方面提出了一系列极富针对性的新观点和要求。

一、要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程

立法公正公平，仅有主观愿望和判断是不够的，要有客观程序予以保障，其中重要的方面是做到立法过程公正、公平、公开。这是为我国多年来立法实践所证明的。如果立法能够做到全过程公正、公平、公开，不仅能够有效保证所制定的法律规范最大限度达到公正公平，而且能够更好地体现社会主义本质，全面保障人民的民主权利。

二、要完善立法体制，不断提高党领导立法工作水平

坚持和加强党对立法工作的领导，是立良法的保证。四中全会关于依法治国理论中有一个非常重要的贡献就是第一次对党的领导和依法治国关系这一重大理论和实践问题作了深刻而科学的阐述。把加强党的领导作为完善立法体制的重要问题提出，并明确提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序，是这个理论贡献的体现，具有深远意义。深刻理解和把握这一问题，有利于增强我们坚持党对立法工作领导的自觉性和主动性，并不断提高党领导立法工作水平。四中全会对立法体制完善提到的另一个重要内容是赋予设区的市地方立法权，这是对三中全会关于“逐步增加有地方立法权的较大时的数量”要求的落实和拓展，有利于优化立法资源配置，更好地发挥好立法在推进地方改革发展中的作用。

三、要深入推进科学立法、民主立法，切实提高立法质量

近十年来各级有立法权的人大在科学立法民主立法方面进行了积极探索和实践，积累了一定经验，显现了一定成果。四中全会继续突出了对推进科学立法民主立法的要求，足见科学立法民主立法依然是影响当前立法质量提高的重要原因。具体来看，四中全会决定特别提出的关于完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径等要求，是属于科学立法民主立法中十分关键而实践中又较为薄弱的环节，具有很强的针对性。

四、要加强重点领域立法，实现立法和改革决策相衔接

在当前亟需立法事项多、立法任务繁重的背景下，四中全会明确要把完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利落实等作为需要重点加强的立法领域，体现了党中央高瞻远瞩，审时度势，善抓重点，有利于最大程度发挥好立法资源的作用。同时，四中全会提出要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，这是对三中全会精神的落实和具体化，体现了党中央坚持以法治思维和法治方式推进全面深化改革的坚定性和务实性。

浙江省在全国最早或较早建立并实施了一系列科学立法民主立法的制度，如立法选项的公开征集逐项论证制度，听证制度、公听会制度、网络征求意见制度、代表分专业有重点参与立法制度、建立以专家库为基础的专家参与立法制度、全面推行以起草小组制度为主要形式的立法机关与社会各方共同参与立法的模式等等。但对照四中全会对进一步加强立法工作的新要求新任务，特别是从形成完备法律规范体系，建设社会主义法治体系的高度来看，浙江仍存在一定差距。因此，我们要认真学习领会四中全会精神，并结合本省立法工作实际，研究改进和完善立法工作的思路。笔者认为重点要在求实效方面下功夫，进一步完善程序，细化具体要求，并加大落实力度，使立法科学化民主化程度真正得到明显提升，使我们制定的每一部法规真正达到符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护的要求。

(作者系浙江省人大常委会副秘书长、法工委主任)

法治环境的改善将从根本上理顺政府与市场关系

马力宏

政府与市场是现代国家经济发展中必须处理好的一对基础性关系。政府与市场关系能否有效协调，受到了许多因素的影响。一个国家经济的健康发展，既需要发挥市场的力量，也需要发挥政府的积极作用。当前，我国法治不健全是影响政府与市场关系的主要制约因素。

首先，缺乏健全的法治环境遏制了市场的活力，主要表现在以下几个方面：第一，市场主体的利益不能得到充分的尊重和有效保护。这是我国经济活动中各类市场主体的主要担忧。民营经济发展中碰到的这方面问题最多，其它市场主体也同样面临这种状况。市场主体的正当利益未能得到应有的尊重和保护，很重要的原因，是由政府不依法行政引起的。我国不少地方长期存在着政策大于法律的现象，一些地方政府的一个政策调整，就可以把原先大量按照市场规则订立的合同和契约化为一张废纸，使相关的市场主体损失惨重。政府的政策多变也使市场主体的利益无法得到保护。不少地方换一届政府就变一套政策，缺乏政府政策的连续性稳定性，使许多按原定的政策投资发展的经济个体利益受损。政府管理中执法不严也使得市场利益得不到保护。当市场利益出现纠纷时，法律却不能保护市场主体的正当利益，法院作出的裁决，也常常难以得到有效执行。市场主体的利益不能得到充分的尊重和有效的保护，市场必然失去活力。第二，市场主体的积极性受到限制。只有市场主体充满积极性和主动性时，市场才有活力。而市场主体的积极性和主动性，只有在受到环境的鼓励和支持时，才能形成和保持。当市场主体的愿望、目标和努力屡屡碰壁，不断遭到环境的否定时，积极性和主动性必然降低，甚至消失。我国长期以来政府过多的行政审批对市场主体积极性造成了极大的伤害。许多市场主体的投资计划和设想，往往由于过于繁琐的审批程序而被搁浅。面对这些复杂繁琐的审批，许多市场主体的热情和激情必然会慢慢冷淡下来。第三，市场规律受到破坏，公平竞争的市场环境难以形成。市场的效率来自竞争，竞争必须有公平的环境。这种公平竞争环境的形成，必须以法治为基础。因此，市场经济必然是法治经济。竞争越激烈，越需要规范的法治。但是，如果政府不能依法行政，如果激烈的项目招标存在权力腐败，如果政府的决策存在随意性，如果地方政府对政绩过分追求，那么，公平竞争环境就难以形成，市场就不可能再有活力。

其次，缺乏健全的法治环境制约了政府积极作用的有效发挥，主要表现在以下几个方面：第一，缺乏依法行政的刚性约束影响了政府职能的科学定位。政府作为公共权力，具有权威性和扩张性，需要通过法治环境对政府的权力形成相应的约束力。如果这种约束力过小，政府权力就有可能膨胀，导致权责定位不科学，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。第二，缺乏依法行政的刚性约束扭曲了政府的行为方式。政府在管理社会公共事务的过程中，可以运用法律的、经济的、行政的和教育的等各种不同的方式和手段，需要根据不同的场合和对象加以选择。但是，由于缺乏政府依法行政的约束力，不少地方政府的管理方式、行为方式常常出现问题，行政手段和方法往往被政府更多采用。行政手段的过多使用，常常使政府的作用产生了消极的后果。第三，缺乏依法行政的刚性约束抑制了政府责任机制的形成。现代社会要求政府必须是责任政府，对选民负责、对纳税人负责。但是，当缺乏健全的法治不能对政府加以依法行政的刚性约束时，政府的责任机制就很难形成。在这种状态下，政府的决策失误很难得到有效的追究，为了实现自身的政绩，常常还可以无节制地借钱，因为很难形成借钱要还的责任意识，从而导致地方政府债务的巨大黑洞。

理顺政府与市场关系的前提，是确立政府能够依法行政的法治环境。四中全会确立依法治国方针将从根本上理顺政府与市场关系。首先，通过权力清单和负面清单从法律层面理清政府与市场关系。通过权力清单实现政府“法无授权不可为”，从法律层面对政府的权力给予更加严格的限制。通过负面清单实现市场“法无禁止即可为”，从法律层面保证企业有更多的自主权，市场有更大的活力。其次，加快各项政府法规的清理修订和重建，为理顺政府与市场关系提供具体的法律依据。对经济领域的所有相关法规加以梳理，对不符合负面清单管理要求的法规加以清除和修改，重建一批适应负面清单管理要求的新法规。最后，加大政府体制改革的力度，为理顺政府与市场关系提供机构设置上的保障。精简以审批为主的机构和人员。加强以事中和事后监督为主要职能的机构和人员。通过更有效的职业培训来尽快提高政府工作人员的素质和能力。新的管理方式对政府管理者的专业化、职业化的要求会明显提高，因此，必须重视政府管理的人才队伍建设，尤其是政府工作人员依法行政的理念和意识的强化。

(作者系浙江省政府参事室参事、研究员)

百姓受益，是法治成功的关键

林学飞

十八届四中全会以“依法治国”作为全会主题，这在我们党的历史上是第一次，令人鼓舞。全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”如何让百姓在实践法治中受益，这是法治能否成功的关键。在此，笔者主要谈谈法治建设的两个基本问题。

一、法律为什么重要？

法律的作用在于各就各位、各行其道，明确相互之间的关系，也就是明确各自的边界，包括权利或权力的边界，义务或责任的边界。处理这方面的关系，法律是里手行家。比如中央跟地方的关系，这应该是当下和未来中国的一个大问题。我国央地关系、上下关系存在的一个比较严重的问题是彼此的边界很不清晰。边界不清会产生很多问题，比如使议价的空间增加，诱使地方在与中央博弈时投入更多力量。地方主体众多，博弈能力很强，这无疑是导致过去二三十年间中央权威流失的一个重要原因。如果双方或多方权力责任事权财权边界清楚，中央管什么、地方管什么、中央地方共管什么非常明确，那么地方是不会投入这么多精力与中央博弈。十八届三中全会就已经着手解决这个问题。关键是下一步要理清楚中央与地方的关系，并用法律来划线，法治来保障，彼此要遵守。笔者认为这是中央重建权威的基础性制度。美国是一个联邦制国家，美国宪法明确规定了中央政府主要管外交、军事、移民政策、洲际贸易等，其他的都由各州自行管理。没有人会说美国的中央政府是没有权威的。

再比如我们一些县市政府，副县市长多达七八个，甚至十来个，相应的办公厅(室)副主任、副秘书长也会有很多配置。为什么需要这么多的官员？这跟政府机关内部外部权力责任界限不清楚有极大关系。政府很多工作需要协调、沟通，但由于边界不清而引起的协调沟通占比应该不低。

二、法治的本质是什么？

四中全会把建设法治体系、法治国家作为全面推进依法治国的总目标。笔者认为，法治国家是静态性目标或结果性目标，法治体系是动态性目标或过程性目标。法治体系强调的是法治建设的整体性意义。

那么，法治的本质是什么？法治有两层基本含义：

第一，规范权力。法律是用来确定边界的，权力清单、责任清单就是依据法条清理出来的。习近平总书记强调要把权力关进笼子。法治就是要承担这个使命。实事求是地讲，我们没有解决好规约束权力问题。中国的老百姓，包括大部分知识分子，最大的意见主要是权力不能有效地被管住。中央这次把依法治国作为全会主题，解决权力规范约束问题，应该是一个很重要的出发点。当然，法律要管得住权力，法律得要有权威，这是问题的根本。树立法律权威不是一蹴而就的事情，需要有一个长期的过程。在这里需要强调两点：一是四中全会重申了党要依法执政，还首次把“依宪执政”写入大会的公报中，“要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。二是司法独立问题，这个问题在很大程度上将影响“法治中国”建设的广度和深度。

第二，对公民权利的保护。权利保护，在当下中国具有极端重要性。从大的方面讲，这是执政党和政府治国理政的正当性和合法性的基础。保护公民包括财产权在内的合法权利，是执政党和政府的最基本的承诺。如果连这份承诺都做不到，统治的合法性就无从谈起。从中观的角度讲，对老百姓来说，有没有选举权他们并不是很关心，他们关心的是自己的权利能不能得到保护。改革开放已经有三十多年了，市场经济也搞了二十多年了，很多人逐渐富裕起了，他们对产权的安全问题就特别关心。“有恒产者有恒心”。这些富裕起来的人们是社会稳定的重要力量，他们不希望国家动乱。执政党和国家能够做到对权利的保护，对产权的尊重，整个国家的稳定就有了基础。从对权力的制约角度讲，我们有这么多的监督机关为什么还管不住权力？其中一个重要原因是老百姓保护自己权利的能力太弱。很多公共权力滥用是以侵害私权为代价的。如果国家赋予公民通过法律制度有效保护自己的权利，那么公共权力就会受到制约，至少公共权力滥用的空间被大大约束。权力和权利形成一个良性的互动：权利保护是有效的，那么，它就能对权力构成制约；一旦权力被关进了笼子，权利就能得到保护。

(作者系中共浙江省委党校法学教研部主任、教授)

法治政府建设与浙江权力清单制度实践

方柏华

一、四中全会实现了“依法治国”从理论到制度的巨大飞跃

十八届四中全会完整提出了建设法治政府的内容，并充分阐释了法治政府建设的理念。全会指出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、强化对行政权力的制约和监督四个方面，其实质即构建一个政府职能、决策机制、执行体制、监督机制“四位一体”的法治政府。全会强调，公民参与、专家论证、风险评估、合法性审查等在政府决策、执行和监督过程中的重要性，从而充分阐释了法治政府建设的主要理念和原则：民主、专业、稳健和法治。

四中全会还准确指明了作为法治政府建设重要内容的权力清单制度建设的目标和方向。权力清单制度的基本原则是依据法律和法规，确定权力的边界，规范权力的过程，从而实现政府运行的法治化。自三中全会以来，权力清单制度一直是法治政府建设的重要内容，而四中全会更是将其细化为机构、职能、权限、程序、责任五个方面，为全国范围内继续推进权力清单制度建设提出了目标和方向。

二、权力清单制度建设是浙江省推进法治政府建设的重要抓手

三中全会以来，浙江省将权力清单制度作为推进法治政府建设的重要抓手，取得了较大的成绩。

(一) 积极、稳健、有力地推进“三单一网”建设

一方面，浙江省自2013年11月底率先在省级部门开展权力清单建设开始，至今年6月25日率先公布省级部门权力清单，总共用了不到7个月的时间。另一方面，浙江省的权力清单建设十分注重制度建设的稳健性，从最早开始的富阳试点到现在全省推广，从最早开始的权力清单、负面清单到现在的权力清单、负面清单、责任清单、政务服务网的“三单一网”，充分体现了浙江省权力清单建设的鲜明特点。

(二) 将民主、法治、专业的理念较好地融入到权力清单建设的全过程

浙江省权力清单建设的最基本内涵就是依照法律的规定理清政府的权限和过程，在这个过程中，浙江省十分注重公民参与和专家顾问的作用，并将其具体到了清单制定的整个过程中。

(三)利用网络平台和信息技术，既实现权力边界和过程的公开和透明，又相对减少了改革的阻力和成本

浙江省的权力清单建设覆盖省市县各级政府的全部权力，是一个践行法治政府的大工程。对于这样一个大工程，首先必须克服两个大的难题：统一标准的难题和破除阻力的难题。在不改变现有政府架构的情况下，浙江省将法治政府和权力清单建设中涉及的标准、落实、执行、监督等问题都统一到了省市县三级联动的网上政务平台中，既实现了权力边界和过程的公开和透明，也破除了“条块分割”等因素对于制度建设的阻力。

三、依照四中全会关于法治政府的的论述，进一步推进浙江权力清单建设

依照四中全会关于法治政府的论述，结合浙江省打造法治政府建设示范区和浙江样板的要求，应从以下几个方面着手进一步深入推进浙江权力清单建设：

(一)明确权力清单背后的责任清单

对于一个服务型政府而言，权力和责任是一个硬币的两面。从浙江省权力清单建设实际来看，权力清单背后就是政府给自身背负的责任，而责任清单的前面就是政府给自身划定的边界。因此，以社会问题为导向的责任清单有助于我们反思前一阶段权力清单建设的利弊得失，并根据社会和经济发展的新需求，科学调整权力目录库内容，真正做到简政而不简服务，放权而不放责任。

(二)抓紧培育社会、市场和下级部门承接权力的能力

为了使简政放权真正落到实处，必须积极培育中介机构、公益团体等社会组织，提升社会和市场承接权力转移的能力。此外，在权力下放的同时，也应该注意“下放能力”，加强下级部门行使权力的能力。上级部门在下放权力的同时，也应考虑“下放”相应的人员、装备和经费。

(三)加快建立一套系统和科学的评估机制

浙江省继续推进和落实权力清单制度，必须建立一套系统的评估机制。从现有的评估机制看，至少以下三个方面必须着力加强：

1.丰富评估主体。在政府系统内部，可以由监察或其他相关部门牵头，形成一个不同部门、不同层级，特别是直接行使权力者共同参与的评估体系，以此评价权力清单建设对于政府行使权力的影响。在政府系统外部，则要吸收媒体、企业、社会团体、公民和专家学者共同参与权力清单的评估，以此评估该制度对于市场和社会的实际影响。

2．充实评估内容。在这方面，浙江省应重点加强权力清单的实施和监督过程的评估，使权力清单的评估机制能够覆盖制度建设的整个流程，全面反映权力清单建设真实情况。

3．健全评估维度。对于权力清单制度而言，除了要明确权力的边界，还要规范权力的运行，而这两者的最终目标就是激发市场和社会的活力。在制度建设初期，以数量作为评估维度，简单高效，有助于破除各种阻力。但在制度初步建成之后，权力的规范运行维度和社会评价维度的重要性便凸显出来。虽然这两个维度的评估，操作难度更大、成本更高，但却是系统、科学评估权力清单建设成效的基础。

(作者系中共浙江省委党校政治学教研部主任、教授)

依法建立“五水共治”、“三改一拆”的长效机制

王祖强

“五水共治”、“三改一拆”既是建设“两美”浙江的重要途径，也是全面推进依法治国、建设法治浙江的大平台、试验田、试金石和活教材。在法治建设的轨道上有序推进“三改一拆”、“五水共治”战略举措，既是保障群众合法权益、确保“五水共治”、“三改一拆”取得实效的有效途径，也是维护社会公平公正的关键之举。“五水共治”、“三改一拆”要有法可依、有案可循、有力可借，必须强化法治思维、法治文化和法治方式，通过研究和解决“五水共治”、“三改一拆”中的立法、执法、普法等各个方面的问题，发挥好法治的重要作用。

一、重视普法，为“五水共治”、“三改一拆”营造良好的法治氛围

“谈法治，说法治”，一个良好的环境非常重要。社会公众和企业作为参与“五水共治”的重要主体和主要受益者，是否具有维护法律意识，将直接影响“五水共治”工作成效。各级党委政府要通过组建“五水共治”、“三改一拆”法制宣传队伍、制作宣传资料、开展法律培训，以及进行以“五水共治”、“三改一拆”为主题的学法、守法、用法、护法等环境法制宣传教育，形成浓厚的法制宣传氛围，使公众和企业了解环境和土地资源保护的权利与义务，自觉提高环境法律意识和水平，积极参与创建美好环境，集约节约利用资源，监督环境和土地违法行为，做环境资源保护的自觉践行者。

要重点围绕水、大气、土壤、固体废物、辐射等污染防治和资源有偿使用、生态补偿、生态修复以及食品安全等热点难点问题，营造良好的舆论氛围，营造公平、公正、法治的环境，让人们对法治充满信心。通过广泛开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，动员和引导广大市民自觉参与法治实践，提高社会法治化管理水平。

二、加快环境资源立法，使“五水共治”、“三改一拆”有法可依

新修订的环保法被称为“史上最严格环保法”，并将于明年正式实施；而违法建筑形成原因复杂，往往是一个建筑违反多部法律法规，涉及多个法律法规执行主体。因此，要结合全面深化改革的契机，加快浙江地方性法规的制定出台步伐，建立健全最严格的水资源管理和水环境监管制度，加快研究制定和实施水权制度；要修改完善城乡规划法、土地管理法、城市市容和环境卫生管理条例以及住宅区物业管理办法，使全省大规模拆违行动在法治的轨道上有序推进；加强相关领域的立法，使县级政府在环境整治和土地保护中拥有更加明确、严格、可操作的法律依据。积极出台针对“五水共治”跨区域联合治理等宏观问题的政策法规。健全生态环境保护责任追究制度，对未达到区域环境保护目标、污染排放目标、环境质量目标的责任人实行生态危害问责制。研究制定跨区域生态环境诉讼管辖、污染鉴定、损失计算、公益诉讼的规范性文件，指导环境执法和司法实践。修编完善浙江省生态环境地方标准规划，研究制定环境质量、污染物排放、环境准入等地方标准，实施绿色认证制度。

三、强化执法，使“五水共治”、“三改一拆”有强有力的司法保障

深化环保、土管、水务、公安联动执法机制，切实加大涉嫌水环境和土地资源违法犯罪行为的打击力度。对违法行为严厉打击，公开处理，追究其责任人。实行行政、民事、刑事三法并举，对于造成严重后果的环境违法行为，要加大行政处罚力度，根据水污染和土地违法情况及时采取限期治理，甚至勒令其关、停、并、转等行政处罚措施。对造成生态环境损害和重大国土资源浪费的责任者实行终身责任追究制，严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

全省各级司法行政机关要及时收集、分析、评估涉及“五水共治” 、“三改一拆”的矛盾纠纷，提出法律意见建议，定期报送政府和相关职能部门，协助相关职能部门做好“五水共治”、“三改一拆”中的社会稳定风险评估预警工作。主动加强与环保、水利等部门联系，积极推动环保纠纷等专业人民调解组织建设；完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建“五水共治” 、“三改一拆”矛盾纠纷调处化解综合机制，及时有效化解矛盾纠纷。

四、整合法律服务资源，为“五水共治”、“三改一拆”提供专业法律服务

各级司法行政机关要认真总结前期法律服务“五水共治”、“三改一拆”的经验做法，整合各类法律服务资源，探索建立法律服务“五水共治”、“三改一拆”的常态化工作机制。要充分依托司法行政法律服务中心、司法所、法律援助工作站、律师事务所、基层法律服务所、公证处等法律服务平台，做好“五水共治”、“三改一拆”法律咨询和法律服务，引导广大群众依法理性表达利益诉求。要继续充分发挥政府和村(社区)法律顾问的职能作用，引导各级领导干部不断提高运用法治思维、法治方式推进“五水共治”、“三改一拆”的能力。要加强对法律服务行业的指导，引导开发专项法律服务产品，优化法律服务模式，保障“五水共治”、“三改一拆”工作深入推进。

(作者系中共浙江省委党校经济学教研部主任、教授)