邻避型群体性事件的产生及其治理

□ 林奇凯 张广州 刘海潮

近年来,随着公众环保意识和权利意识的提高，我国因邻避设施而引发的群体性事件日益增多，呈现出不断蔓延的趋势，并对社会稳定与经济发展产生了不少负面影响。如上海磁悬浮项目抗议事件、广东番禺反垃圾焚烧厂事件、四川什邡事件、江苏启东事件以及始于厦门的一系列反PX项目事件等因邻避设施而引发的群体抗议事件中，大量当地民众集体散步、上街游行、围堵、冲击政府机构甚至纵火焚烧公共设施，产生了非常深远的社会影响。邻避冲突不仅影响社会正常秩序，而且影响到一些涉及国家重大项目的战略布局，成为社会冲突的死结。因此，如何深入剖析邻避型群体性事件产生的深层次原因，创新治理的机制体制,提升各级地方政府的系统治理和应对能力，无疑具有重大的理论与实践意义。

一、邻避与邻避型群体性事件

“邻避”既是一种情绪，也是一种态度和行为，这种高度情绪化很容易导致集体反对甚至抗争，因而与群体性事件具有很强的内在关联。这一概念是0'Hare于1977年首次提出的，用英文表示为：Not In My Back Yard，五个单词的首字母简缩为NIMBY，也是邻避这一词的音译来源，*O’Hare M.，“Not on My Back, You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation”， Public Policy, Vol.25,1977(4),pp.407-458.又译为“不要在我家后院”。除了“别在我家后院”之外，根据不受欢迎的程度或性质差异，还有许多类似表述，如“风险设施”(Risky Facilities)、“本地不想要的土地使用”(Locally Unwanted Land Uses)、“不要在我任期内”(Not In My Term Of Office)、“不要在地球上”(Not On Planet Earth)，等等。“邻避”一词被媒体和学界广泛使用，主要用以描述现代化与城市化进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施(主要包括垃圾掩埋场、发电厂、电视信号发射塔、化工厂、垃圾焚化厂、性病防治中心、污水处理厂、变电所、戒毒中心、精神病院等)外部性扩散之际引起周边居民强烈反对与抵制的现象。*邓君韬：《“邻避运动”视野下PX项目事件审视》，《湖南社会科学》，2013年第5期。

近些年由于大量邻避型群体性事件的发生，我国学术界对邻避设施及其行为的研究正处在快速发展阶段。很多学者对邻避的内涵作了分析，如周春晓认为它主要是居民希望保护自己的生活领域免受具有负面效应的公共或工业设施干扰的抗拒心理，主要表现为一种邻避情结；*周春晓：《邻避设施的负外部性考量及其治理》，《湛江师范学院学报》，2014年第1期。张乐和童星则认为所谓“邻避”是指人们反对那些修建在自己社区附近公共设施的情绪、态度和行为。*张乐，童星：《价值、理性与权力：邻避式抗争的实践逻辑——基于一个核电站备选厂址的案例分析》，《上海行政学院学报》，2014年第1期。由此可见，邻避设施尽管与经济发展需要密切相关，但由于其具有直接或潜在的负外部性，项目风险的潜在性、非自愿承担性和规避成本高等特征，极易激起附近居民反对和排斥，产生邻避型群体性事件。

可见，邻避型群体性事件是基于邻避行为——设施附近居民考虑到其负面影响而产生的，激烈的并带有情绪化地坚决反对某种公共设施修建的行为*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary,“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.而产生的极具扩散效应的群体性事件。具有以下几个基本特征：

(一)抗争强度以邻避设施为中心向四周扩散

在邻避型群体性事件中，邻避设施附近区域的居民成为参与这类事件的主体。由于邻避设施的负面影响主要集中在一定区域，“设施的危害程度通常与离设施的距离成反比，距离越近，潜在风险与危害越大；距离越远，风险与危害越小。”*陈宝胜：《公共政策过程中的邻避冲突及其治理》，《学海》,2012年第5期。因此，受影响的居民一般处于一个相对较小的范围内，这些居民又相对集中、联系紧密、容易形成互动，很容易由于共同利益而聚集起来，共同抵抗和排斥邻避设施的兴建或运行。如李敏指出，“邻避危机中公民参与的主体上同质性强，民众的社会心理上集体同感强”,*李敏：《城市化进程中邻避危机的公民参与》，《东南学术》，2013年第2期。这是邻避运动主体的独有特点，也是民众易于被组织、被动员的关键要素。而且，设施附近居民为造成较大声势给地方政府施加压力，往往会特意选择白天和公众场合聚集，集体散步、堵塞交通、围堵政府机构等制造社会影响，希望能够引起政府部门的重视并尽快解决问题。尽管参与者在职业、年龄等方面全然不同，但共同目标很容易使他们聚集起来坚决反对此类设施兴建在“自家后院”。宁波反PX项目事件，首先是宁波镇海湾塘等村数百名村民以正建的PX项目距离村庄太近为由到区政府门前抗议，尽管镇海区政府回应称项目符合环评要求，但随后还是引发了民众堵路、聚众冲击招宝山派出所和更大一轮的游行示威活动，并迅速蔓延至宁波市中心的天一广场。事件演变过程中，邻避运动从以邻避设施为中心向四周扩散的速度是非常快的，直至市政府做出“坚决不上PX项目”的承诺，该区域周围的抗议活动才逐渐平息。

(二)共同利益促使抗争主体形成自组织网络

邻避型群体性事件由于其参与者的利益诉求相当具体和明确，且几乎所有参与者对于邻避设施的负面评价都持有相对一致的态度，即他们均有可能不同程度地成为受害者。因此，这类事件的演变都有一个从酝酿到爆发的过程，且能够在短期内形成自发组织的网络结构，通常会在现实中打出利益诉求的口号、横幅、标语，同时借助网络技术发布相关信息动员更多人加入抗议活动之中。当前发生的邻避型群体性事件，尤其是一些参与人数多、持续时间长、规模较大的事件，往往都有组织者和策划者，他们分工明确、目标统一，有人借助网络、即时通讯工具、手机移动终端宣传、策划、动员、组织，如创建论坛、发布网络倡议书、征集网上签名、号召集体抗争活动等；还有人直接进入邻避设施附近居民社区宣传动员，如发传单、现场征集签名活动等。因其共有的利益诉求、同质性强、心理认同度高，因而信息传播速度迅捷且影响面广。宁波反PX项目事件发生之前就有专人组织、策划，特别是网络动员的信息不断出现，甚至制定了行动计划，组织化程度趋向明显。共同的利益诉求把他们维系在一起, 又极易吸纳利益相关者和非利益相关群体，少则数十人,多则上千人，使事态不断蔓延扩展,最终导致邻避型群体性事件。

(三)邻避事件具有较强的地区模仿性

事实证明，邻避型群体性事件具有较强的地区模仿性特征。从各地一系列反PX事件来看，PX最初进入公众视线并为公众所熟悉是从2007年厦门PX事件开始的，之前PX项目在国内虽已存在但很少或者几乎没有遭到公众的反对或排斥。厦门PX事件成为一个明显的分水岭，从厦门到成都、大连到宁波、昆明到茂名，PX项目所到之处无不遭到当地居民的强烈反对和排斥，认为该项目“剧毒、致癌，还可能产生爆炸”。还谣传一家印度PX工厂曾经发生过爆炸事件，导致20多人死亡。类似的恐慌情绪、谣言和厦门PX抗争所产生的示范效应导致在后续的诸多PX项目中，邻避行动如火如荼、此次彼伏。因此，在邻避型群体性事件中，不仅反对的对象被不断的仿效，而且反对时所采取的抗争方式也被不断的仿效，一般都采用较为温和的抗争方式，如集体散步、围堵交通、游行示威等，宁波的反PX项目事实上也是这样仿效的结果。不过，在广东茂名反PX和浙江余杭反垃圾焚烧厂事件中，却出现了纵火焚烧公共设施和警车等过激行为，这是比较极端的案例。

二、邻避型群体性事件产生的原因

邻避型群体性事件的产生具有特定的利益诉求和目标导向，既与邻避设施的特殊性密切相关，也受当前我国现行决策体制等因素的直接影响。正是由于政府、公众与企业对邻避设施的不同立场和态度，邻避设施的负外部性、显失公平的利益分配导致设施周边居民长期焦虑，不公开、不透明的决策以及相互之间信任的缺失最终酿成影响程度各异的群体性事件。

(一)邻避设施的负外部性和显失公平的利益分配是客观诱因

邻避型群体性事件产生的关键原因是邻避设施具有显著的负外部性，其负外部性衍生的收益成本分配的不均衡是引燃邻避冲突的根本原因。*王莹：《转型期我国邻避冲突的发生机理及成因——基于对什邡群体性事件样本的分析》，《齐齐哈尔大学学报》(哲学社会科学版)，2013年第5期。主要体现在两个方面：一是对自然环境的影响，主要有空气污染、水污染、土壤污染等；二是对附近居民生活环境、身体健康、生活质量、财产价值的负面影响或令附近住户感到不愉悦、不舒适。这是周边居民以过激手段排斥邻避设施的症结所在。

但由于受科技水平所限，人类尚无法彻底规避邻避设施对附近空气、水、土地等造成的污染，因此，滋生这类群体性事件的客观因素将是长期存在的。如在宁波反PX事件发生之前，化工区附近村庄的村民就反映浇地的小河呈黄绿色，泛出一股腐臭味，而空气、土壤和水污染问题则造成农作物产量低且病虫害严重；在排污方面，经常半夜就会从镇海炼化方向飘来工业毒气，有时化工区的大烟囱还会“冒火”，等等。经常性的空气和土壤污染已经导致当地村民慢性鼻炎、喉炎相当常见，而肺癌、淋巴癌等癌症数量也明显高于其他远离化工区的村庄。*佚名：《宁波市民反对PX始末：附近村庄长期受化工之害》，《三联生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。由于这些化工污染问题真切存在，镇海炼化附件的居民长期承受了邻避设施的负外部性，邻避设施附近居民基于对环境恶化和自身健康的担忧，对化工区始终有很深的社会积怨，其怨气自然而然的就通过反PX事件一并发泄出来，最终使得邻避运动成为一场声势浩大的群体性事件。

(二)对项目和政府的质疑、不信任以及焦虑情绪是心理诱因

公平性问题既表现为邻避设施周围居民成本—收益的失衡，也表现为对邻避设施选址的质疑，此问题一直是附近居民反对建设邻避设施的诉求焦点。“邻避设施所产生的收益由所在城市居民共同享有，但产生的成本和风险却由设施附近公众承担，从而产生不均衡和不对称的成本—收益分配结构”。*范少虹：《论“邻避冲突”中的政府依法行政》，《暨南学报》(哲学社会科学版),2013年第3期。这种利益权衡就会产生“为什么建在我家后院”而不是他处，从而产生对邻避设施选址的公平性质疑。

邻避设施的选址虽然有相关具体原则可依，但是这类公共设施是由政府负责修建的，也就是政府部门成为确定选址位置的最终决定者。在利弊权衡之下，政府通常采取“最小抵抗路径原则”，尽可能地减少来自设施附近居民的反对。但是这种取舍原则会让处于设施附近居民更加质疑选址位置是否合理，心理上的不公平感和相对剥夺感就会涌现，从而产生对政府决策公平性的质疑，进而加剧对邻避设施的排斥和反抗。而当前各类邻避冲突显示出来的问题是政府公信力明显偏低。很多民众宁可选择性的偏听偏信谣言，也不愿意信任政府的权威信息发布。其中的原因是多方面的，与个别地区政府决策不公开、不透明以及决策价值分配过程中的显失公平密切关联，另一个就是社会逐渐形成了一种呆板印象，即政府是自利的，并不会真正的关注邻避设施周边居民的利益和呼声。“从某种程度上看，邻避行为者通常对设施修建方缺乏信任和信心，认为这些设施的修建主要反映了修建者的个人利益，而忽视了对居住社区所产生的长远负面影响”*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary，“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.。政府本应在其中发挥着关键性的平衡和裁判作用，但对政府的不信任使这种作用难以发挥。事实上，国外的PX项目不少设施距离居民区很近，“韩国釜山PX装置距市中心4公里；新加坡裕廊岛埃克森美孚炼厂PX装置距居民区0.9公里；日本横滨NPRC炼厂PX装置与居民区仅隔一条高速公路。”*佚名：《宁波市民反对PX始末：附近村庄长期受化工之害》，《三联生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。因而说明设施距离并非问题根源，关键是如何通过系统化的机制体制建设，在确保民众权益和适当补偿的前提下消弭误解、消除困境、化解冲突。

(三)正当的利益诉求和表达权利被剥夺是直接诱因

如前所述，社会排挤和社会剥夺才是社会冲突的关键原因,也是邻避型群体性事件频发的核心因素。邻避设施修建过程中的社会排挤或剥夺主要体现为两方面，一是决策性排挤。张乐和童星指出，政府在决策权力方面的垄断导致邻避设施建设决策问题表述含糊不清、决策过程中的价值冲突难以调和、决策过程中的参与地位不平等。*张乐，童星：《“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路》，《中国行政管理》，2014年第4期。这是诱发邻避冲突的体制性根源，关键就在于精英决策模式下政府与公民的互动渐微，*王莹：《转型期我国邻避冲突的发生机理及成因——基于对什邡群体性事件样本的分析》，《齐齐哈尔大学学报》(哲学社会科学版)，2013年第5期。利益相关者的决策参与权、利益诉求和表达权被排挤甚至直接剥夺，成为邻避冲突的导火索。二是体制内权利救济渠道匮乏。随着公民权利意识的增强，当邻避设施附近居民的合法权益遭受侵害时，他们会主动通过各种渠道来表达利益诉求，比如合法上访、通过居委会反映情况等途径捍卫自己的权益，这是社会重要的安全阀。然而，由于体制内民众的表达渠道不畅、表达效果并不理想，社会安全阀缺失。最终，在邻避设施负外部性、显失公平的利益分配、社会风险蔓延下的恐慌心理的共同作用下，邻避设施周边的民众不得不采取更为激烈的对抗性方式向政府部门施压，以维护自己的合法权益。事实上，尽管邻避行为被批评为过于自私，甚至有时不够理性，但在中国的邻避维权则是推动政府扩大公众参与渠道的重要方式。*Thomas Johnson. Environmentalism and NIMBYism in China: promoting a rules-based approach to public participation，Environmental Politics，Vol. 19, No. 3, May 2010, 430-448.同时，个体在参与此类抗争活动中存在法不责众的心态，容易受其他成员情绪感染而产生从众效应和群体极化效应，进而形成规模不等的群体性事件。

三、邻避型群体性事件的治理策略分析

从我国近些年发生的一系列邻避型群体性事件来看，邻避冲突已成为地方政府突出的挑战和治理危机，因此如何推进此类事件治理机制体制的现代化，提升地方政府的治理能力已成为当务之急、重中之重。十八届三中全会提出要改进社会治理方式，强化源头治理、系统治理、依法治理、综合治理，标本兼治，但更应重在治本，为邻避型群体性事件治理提供了基本的治理策略。因此，政府对邻避型群体性事件的治理不能仅限于危机之后的应急管理，更应推进社会治理体系和治理方式变革，强化公众参与机制，从而奠定这类事件善治的基础。

(一)完善政策法规和重大项目决策程序，建立长效机制

邻避型群体性事件是我国当前一种突出的社会风险，因事关群众利益与公共利益甚至国家战略，应对处置非常困难。因此，必须完善相应的政策法规和重大项目决策程序，建立邻避型群体性事件治理的长效机制。事实上，我国法律规章对相应重大决策问题有明确的制度规定，如2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》要求重大项目在环评的各个阶段都要公开有关信息，听取公众意见。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》则明确指出，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”*《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)，详见中国政府网：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1745842.htm，2010-10-10。。因此，关键是强化制度建设和行政执行力，唯制度才是根本性、长期性、全局性的东西。应尽快出台《重大行政决策程序规定》、《重大项目决策风险评估》等法律法规，建立决策科学化、民主化和风险评估的长效机制，实现邻避设施决策的制度化、规范化、程序化，突出邻避型群体性事件的源头治理和法治化治理路径。唯有如此，才能确立邻避型群体性事件治理的长效机制，实现长期的社会效益。

(二)强化协同机制，提升邻避冲突的系统治理能力

善治强调的是政府与社会多元主体之间精诚合作达到公共事务治理的最佳效果。民众对邻避设施的质疑和抗争显然不可能完全靠政府“一肩挑”，必须发挥社会组织等多元主体的作用，即强化邻避冲突应对的协同，强化政府不同职能部门、政府部门与社会组织、民众之间立体多元的协同。首先，政府要及时回应社会诉求，对公众的意见建议做出及时反应，并在与社会的积极互动中敏锐的捕捉并解决问题。一般而言，“回应性越大，善治的程度也就越高”，*俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第12页。迅捷的回应极可能帮助政府把邻避冲突化解于萌芽状态。具体而言，一是在邻避设施项目实施前期，政府应主动邀请附近居民代表参与邻避设施选址问题的参与和对话，为邻避设施有关各方(政府、项目单位、居民)提供了解和沟通的平台。二是在项目的环境评价、安全评价、能耗评价等环节上，不应当仅仅在公示环节才让社会了解，而是应主动吸纳社会公众代表参与环境评价的调研、论证和公示等基本环节，努力做到不让公众误认为在环保上存在某种隐情而加以反对。三是在项目实施过程中，通过多渠道最大可能的收集民意、敏锐把握民意诉求并及时回应。尤其是必须针对邻避型群体性事件的苗头性因素第一时间响应、第一时间回应，强化沟通、互动，解疑释惑。其次，要充分发挥公共协商的功能，实现有效的社会整合。公共协商强调公民平等地参与公共政策的制定过程，在充分讨论、沟通和整合的基础上形成具有共识基础和集体约束力的政策方案，其核心要素是协商与整合，“是走出邻避项目决策困境的一种现实选择”。*林志标：《邻避项目决策舆论支持系统建构与优化——基于协商民主的视角》，《中共宁波市委党校学报》，2013年第6期。因此，要从源头上化解邻避型群体性事件，必须健全协商民主制度，使公众参与、平等协商和社会整合成为一种常态，并确立长效机制。在协商过程中，应尽量扩大协商和参与主体，借助新媒体等媒介渠道创新协商平台，拓宽协商渠道，最核心的一条是把邻避设施周边民众纳入协商过程，使之成为公共协商的一个平等环节，尊重其知情权、表达权、参与权和监督权。唯有深入、广泛、有效的公共协商以及在此基础上的社会整合，杜绝政策排挤和对邻避设施周边民众利益的剥夺才能够奠定化解邻避冲突的基础，防止邻避型群体性事件的产生。

(三)完善补偿机制，奠定消除邻避冲突的经济基础

在强化公民参与和评判修建邻避设施的同时，积极主动地进行补偿也是解决问题的重要方式。*O'Hare, Michael. “Not on My Block You Don't”: Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy 25,1977.No:4 (Fall): 407-458.由于受损居民的具体利益主要表现在居住环境恶化、房价贬值、心理不适等方面，因此政府部门的补偿机制应当以经济补偿方式为主，并兼顾其他补偿。具体而言，主要通过税费减免、直接给付金钱等货币补偿，以及提供辅助公共设施、房屋置换与搬迁、加强心理干预、改善小区环境实物补偿等；此外还包括建立公园、图书馆、运动馆、游泳池等供附近居民免费或低价使用。同时，应明确补偿标准具有的稳定性，也就是说形成制度化的补偿标准之后在一段时间内要保持其连续性，考虑补偿的公平性，尤其是在不同群体之间保证基本的公平。*储诚：《“村改居”社区邻避冲突的治理》，《江淮学刊》，2014年第2期。此外，为了能够让公众消除后顾之忧，可以考虑让邻避设施社区或居民代表、政府与运营企业签订具有一定责任义务关系承诺书，“明确回馈制度、监测公示制度、意外发生后的补救制度，同时居民代表团体通过教育疏导社区居民，增加居民对政府和项目单位的信任度。”*何艳玲：《对“别在我家后院”的制度化回应探析》，《学术前沿》，2014年第3期。最后，对可能影响民众担忧的各类因素开展系统的追踪调查，通过定期公布工程进展、鼓励公民代表参与调查活动等方式，对邻避设施修建与运行的具体情况进行透明化处理，使公众在亲自参与中减少抵触情绪，同时也有利于最大限度降低潜在风险。

综上所述，随着邻避型群体性事件在我国的日益增多，政府部门需要不断提升应对水平和策略，这就离不开管理理念的更新和具体法律制度的完善。由于邻避设施存在具有现实必要性，由此带来的社会矛盾冲突也难以避免，而目前各地政府以管控为主的应急方式，以及相关立法的相对滞后和决策程序的不完善，进一步增加了化解冲突的难度。因此，面对政府、企业与个体之间的利益平衡，政府部门应深化法治理念，加强与社会的合作，强化系统治理、综合治理能力，主动增强社会利益诉求的回应性，这既是新形势下转变和创新社会治理方式的基本途径，也是消除这类群体性事件的有效途径。□