如何破解公安机关“立而不侦”

文◎尤月成

如何破解公安机关“立而不侦”

文◎尤月成*

［基本案情］2010年3月17日，家住T市H区的谢某在H区C拆迁指挥中心因拆迁补偿问题协商不成，被拆迁办负责人W以及另外一男A、一女B殴打，经鉴定谢某右手中指脱节，构成轻伤。2010年3月x日H区公安分局立为刑事案件，但至今未开展任何侦查活动。谢某多次要求公安机关开展侦查活动，但都无果而终。之后谢某向法院、检察院求助，法检均以自己无权解决为由把问题推回公安机关。无奈之下，谢某到处求访，但问题依然没有得到解决。

本案是一起简单的故意伤害案，W、A、B的犯罪事实清楚，其构成犯罪的证据确实充分，按照正常的诉讼程序，这一案件理应在很短的时间内完结。然而一个如此简单的案件，因为在侦查阶段停止不前，导致了之后的审查起诉、审判工作都没有如期开展，从而使得犯罪嫌疑人没有得到法律的追诉，被害人不但无法得到相应的补偿和精神上的慰藉，反而之后的上访之路又给被害人造成了新的心灵创伤。到底是什么隐藏在司法程序的背后，使得本应顺利进行的侦查活动一直没有开展？下文从公安机关“立而不侦”的成因来剖析问题之所在。

一、“立而不侦”的成因

立而不侦，简单的说就是在刑事诉讼活动中，公安机关对于某一刑事案件立案后，不开展或怠于开展刑事侦查活动的行为。一种现象之所以会出现，在其背后都存在一定的原因。那么公安机关“立而不侦”这一现象的原因何在呢？笔者认为要根据不同的案情作不同的回答，因为每一个个案都存在其特殊之处。本文案例中公安机关“立而不侦”的原因就只是众多原因中的一种。笔者尝试着将这些个案的具体原因简单得归类整理，以得出几类常见的几种原因：

1.“利益关系”背后作祟。这一类原因可以说在司法实践中比较常见，尤其是一些比较轻微的刑事案件，由于社会关注度不会太高，便于一些办案人员徇私舞弊。“利益关系”实际上涉及两个比较接近的方面，一方面是指由于办案人员从犯罪者一方获取经济利益或者其他方面的利益，从而有意不对犯罪嫌疑人采取相关侦查措施；另一方面是指犯罪嫌疑人与办案人员或者公安机关甚至其领导部门有一定的关系，办案人员基于这种关系而姑息、放纵犯罪嫌疑人，迟迟不开展侦查活动，前面引入的案例就是典型的由于公安机关与犯罪嫌疑人存在牵连关系“立而不侦”的。当然，在现实生活中，在一个“关系社会”里，关系与利益往往是紧密联系在一起的，所以笔者将这一种原因类型概括为“利益关系型”。

2.资源不足制约破案。资源不足主要体现在两个方面:其一为警力不足。我国目前正处于重要的社会转型期，社会矛盾日益激化，各类治安案件和刑事案件频发，而我国基层公安干警的数量增长速度远远跟不上治安案件和刑事案件的增长速度，这就造成了我国基层警力严重不足。在这种情况下，公安机关通常的做法是在某一段时间内集中力量专项打击某类犯罪，而当遇到受关注度较高的大案要案时，也是倾其所有警力在这一案件上。这就使得公安机关在处理一件大案时，很难再分配警力去处理其他案件，而在一定时期内，是不可能只发生一起或者几起案件的，但是警力不足的现实又使得公安机关只能把力量放在少数的几起案件上，对于其他案件只有搁置在一边，能拖则拖；其二是资金不足。这是制约警察开展侦查活动的又一客观因素。在基层公安机关，办案经费得不到保障，警察“自费破案”（警察个人先垫资破案）现象普遍。有统计表明，警察自费破案涉及总金额过亿，全国20%的警察被拖欠工资，在一些地方财政吃紧的地区，被害人出钱破案的现象已十分常见。［1］这些问题的存在必然会导致警员失去办案的积极性，消极侦查甚至不侦查也就在情理之中了。

3.作风慵懒知难而退。我国公安机关的侦查人员尤其是基层的侦查人员，素质参差不齐，对于个别侦查人员来说，作风上的懒散习惯是直接导致其在履行侦查义务时表现出消极、懈怠的原因。［2］同时一些案件情况复杂，事实难以查明，而那些作风懒散的办案人员往往业务能力又不强，当主观上的“不想侦”与客观上的“不易侦”结合在一起，就极容易导致这些办案人员的消极侦查和不侦查。

二、“立而不侦”无法解决的原因

既然一个问题出现了并且没有得到有效解决,我们就有必要分析一下其不能得以解决的原因。笔者为了解答前述案件中的疑问，查阅了许多相关的法律法规以及文献资料，结果发现这一问题在当前法律制度下无法解决，总结其原因，主要有以下几点：

1.法律法规有漏洞。《刑事诉讼法》第89条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。”这一条文规定了公安机关立案后负有进行侦查义务，然而对于在多长期限进行侦查并未规定，对于违反之一义务应该如何处理同样也未作规定。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十一章第二节规定了检察院侦查监督的内容，但也没有具体规定如何监督“立而不侦”的行为。而地方性法规方面，2010年9月广东省人大常委会通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》对侦查监督的问题进行了规定，该《决定》第2条规定：“各级人民检察院应当加强对公安机关刑事立案和侦查活动的法律监督,重点监督下列行为:……（二）立案后不进行侦查或者无正当理由久侦不结的……”；第12条规定：“（公安机关）对人民检察院通知立案的案件,应当依法及时立案侦查,立案后撤案或者在两个月内未采取侦查措施的,应当向人民检察院书面说明理由；”虽然该“规定”强调了检察院要对立案后不再进行侦查的行为和无正当理由久侦不结的行为进行监督，但是并未给出监督的具体操作方法，而另一条虽然规定了立案后两个月未采取侦查措施的，应当书面说明理由，但是其只是针对检察院通知立案的的案件，而在司法实践中，大多数案件是公安机关自行立案，检察院通知立案的案件只占少数。

也就是说，就我国目前的立法来看，对如何处理“立而不侦”问题存在漏洞，主要表现在：条文过于笼统、原则，没有具体的可操作性措施；只规定了侦查的义务，却不规定履行义务的期限和违法义务的后果。这就使得公安机关“立而不侦”有了可乘之机。

2.警检关系构造不完善。从我国《刑事诉讼法》的规定来看，公安机关与检察机关是相互配合、相互制约的关系，这种关系构造本身就与检察机关的法律监督职能的定位相矛盾。中国目前这种警检关系形式上是对等平行关系，实际上则是警主检辅，公诉职能在一定程度上从属于、依附于侦查职能，在审前阶段是以侦查为中心的，检察权对警察的控制力相当薄弱，更没有对侦查活动的司法审查。［3］简而言之，就是检察机关既要依赖于公安机关的侦查成果才能完成自己的审查起诉工作，又要对公安机关的侦查活动进行所谓的监督，在这种情况下，检察监督力不从心也就在所难免。可以说，当前的警检关系构造，使得公安机关在侦查阶段一家独大，主宰一切，检察监督和制约成为空谈。

3.行政诉讼走不通。在寻找解决途径的过程中，笔者曾考察是否能够通过行政复议和行政诉讼的途径解决“立而不侦”问题，但通过查找《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定和分析“立而不侦”的性质，笔者发现行政复议和行政诉讼的途径走不通。公安机关在其性质上有着不同于其他机关的特殊之处，就是它既是行政机关，又是侦查机关。根据我国《行政复议法》、《行政诉讼法》的立法精神，公民对行政主体的行政不作为是可以提起行政复议和行政诉讼的，那么“立而不侦”是否可以看作是公安机关的行政不作为呢？答案是否定的，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第2项的规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。显然，侦查行为即为刑事诉讼法明确授权的行为，通过这一规定，把公安机关的侦查行为排除在了行政行为之外，这也就意味着，侦查不作为也被排除在行政不作为之外，而“立而不侦”作为侦查不作为的一种典型形式，自然也无法被纳入到行政不作为的范围之中，这就使得公民对公安机关的“立而不侦”不能复议也不能诉讼。

三、破解“立而不侦”的构想及反思

（一）构想

1.2.1 文献资料法 分别以“体质”“健康”“大数据”为主题检索近10年核心期刊论文、硕博论文近100篇，其中大数据与体质健康方面的研究颇少，因此，结合实际，运用大数据的思维开展体质健康研究具有一定意义。

对于如何解决“立而不侦”问题，学界很少有人进行研究，但是已有一部分学者对如何解决侦查不作为问题提出了一些方案与对策，笔者认为，其中有一些方案具体针对“立而不侦”问题同样适用，整理归纳主要有以下几种：

1.完善立法。对于解决“立而不侦”乃至侦查不作为问题，制定一些可操作性的条文是很有必要的。比如，对公安机关决定立案的案件，刑事诉讼法及相关司法解释就可以规定公安机关开展侦查活动的期限，在一定期限内没有开展侦查活动的，公安机关必须向检察机关书面说明理由，理由不成立时，也要规定相应的处理办法。一旦制定出这样的条文，如何处理“立而不侦”就有了法律依据，被害人一方可以依据这些条文寻求救济。

2.引入侦诉一体制，加强检察监督。侦诉一体制，也就是“警检一体化”。在这种体制下，检察院对于侦查活动的监督，将从决定启动侦查程序开始一直到检察院作出案件最后处理决定为止，这样可以突破原体制仅在审查起诉阶段和批捕过程中才存在监督的局限。［4］我国目前在司法实践中正在推进检察引导侦查，虽有一定效果，但不能从根本上解决警检关系。警检关系的出路在于“警检一体化”，这并非完全抹杀警检之间的分工，也不是公安机关在组织体制上隶属于检察机关，而是强调侦查职能对于起诉职能的从属性，从而使行使公诉权的检察机关能够在更大程度上控制侦查机关的侦查权。［5］也就是说，在“警检一体化”模式下，检察院对于公安机关的侦查监督可以得到很大的加强，这不仅体现在对公安机关违法侦查的监督，对于诸如“立而不侦”等侦查不作为的问题，更是可以起到有效的监督作用。

3.把侦查不作为纳入行政诉讼的范围。有学者在研究侦查不作为问题时，提出通过行政诉讼的手段解决这一问题，其是指通过赋予受害人及其家属提起确认侦查不作为或课以义务之诉的方式来纠正侦查不作为。受害人及其家属可向法院提出课以义务的诉讼请求，法院根据具体情形，可判决侦查机关作出有特定侦查内容的行为，如实施侦查、抓捕犯罪嫌疑人、收集证据。［6］

（二）反思

当今司法实践中出现的大量问题告诉我们，一些问题不是无法可依，如何落实法律才是解决问题的关键。完备的可操作的法律法规是不可缺少的，然而我们目前所面临的重要课题是如何为真正地落实法律提供一个理想的环境。对于“立而不侦”问题而言，落实相关法律的理想环境就是“侦诉一体制”。当然，这就涉及到了我们需要反思的下一个问题——警检关系构造改革。笔者认为，“侦诉一体制”是解决“立而不侦”等侦查不作为问题乃至所有违法侦查问题的必经之路，只有警检关系构造改革沿着“警检一体化”的方向走下去，关于侦查监督的立法才能得以充分落实，检察监督才能真正发挥其作用，“立而不侦”才能得到解决。但是我们需要反思的是，在“侦查中心主义”存在于司法体制当中几十年的情况下，“警检一体化”改革应从何处着手，这一改革将遇到来自哪些方面的阻力，是否能够成功地进行到底，改革最终是否彻底，即便是可以成功又需要多长时间？这些都是我们目前没有考虑到或无法预知的。

关于把侦查不作为纳入行政诉讼的构想，笔者认为同样需要进行反思。不可否认，这一构想在实践方面为受害人面对“立而不侦”问题时提供了又一种救济途径，但是在理论层面上，这一构想是欠考虑的。根据我国现行的司法体制，刑事侦查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。此外，我国《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。［7］“立而不侦”问题的解决还是应该立足于如何完善检察监督，而不是在行政诉讼领域另辟蹊径。

注释：

［1］何莉萍、李蓉：《论侦查不作为的构成与防治》，载《中国人民大学学报（社会科学版）》2009年第2期。

［2］崔巍：《侦查不作为问题研究》，西南政法大学2006年硕士学位论文，第32页。

［3］陈兴良：《警检关系构造》，载樊崇义主编：《刑事审前程序改革与展望》，中国人民公安大学出版社2005年版，第388-389页。

［4］同［2］，第39页。

［5］同［3］，第389页。

［6］同［1］。

［7］姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第431页。

*天津市武清区人民检察院副检察长［301700］