地方分权与善治的关系之思考——以非洲为例

让·杜布瓦-德-高德松／文，赵静静／译

（1．波尔多第四大学，法国 波尔多 33075；2．中国政法大学，北京 100088）

地方分权与善治的关系之思考
——以非洲为例

让·杜布瓦-德-高德松1／文，赵静静2／译

（1．波尔多第四大学，法国 波尔多 33075；2．中国政法大学，北京 100088）

自20世纪90年代以来，非洲掀起了地方分权新热潮。世界银行也将其视为推动善治的核心举措和大政方针之一。然而，地方分权在非洲长期以来饱受诟病，其是否有利于促进善治目标的实现尚存争议。本文探讨了非洲新型地方分权模式与善治之间的关系，在此基础上，对非洲地方分权模式转变的结果和意义进行了分析与论述。

地方分权；善治；非洲；世界银行

多年来，对于国内或国际政要、组织学专家和各个领域的学者来说，地方分权具有经久不衰的强烈吸引力。如同其他地区一样，比如欧洲或法国，非洲自20世纪90年代以来对地方分权重新予以重视，在政府声明、立法议案中频繁使用，并接连不断地推出了一系列改革①非洲多项改革概况，参见夏尔·纳什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《民主化与地方分权：撒哈拉以南非洲地方分权进程的成因和路径比较》，卡尔塔拉市镇合作发展（PDM）出版社，2003年。。地方分权成为出资人对发展中国家实施援助的政策条件之一。更重要的是，地方分权还被纳入“善治”②此处意在强调从描述性和解释性术语（治理）到评价性术语（善治）的转变。这种转变会引起非中性的语义混淆，因为善治术语并非是中性的，它承载着价值、选择和政府模式等因素；这点留待我们以后再探讨。需要指出的是，使用善治这一术语并不意味着这一概念没有歧义，而且歧义还不仅限于含义方面。但是，本文不会过多纠结于此，因为这一术语具有“宽泛性”、“跨学科性”和“变动性”，在高校、政府和权威机构，在包括法语国家宪法和法国政府公文在内的文本中被广泛使用。只是每次使用的时候都要格外小心。新术语的范畴。

地方分权作为发展的重要举措，承载着民主化的希望，其重新受到青睐本身并不新鲜：从19世纪以来，欧洲实施的地方分权在民主、经济和管理等方面皆显示出成效，已经取得了人们的信任。然而，此次地方分权对非洲而言具有全新的重要意义，在非洲受重视的程度创下了前所未有的新高。最好的例证来自于拥有重要身份和巨大影响力的世界银行。该机构在1992年对地方分权加以论证的基础上，分别在1997年的《世界发展报告》和1999—2000年的《世界发展报告：迈进21世纪》中对地方分权进行了强有力的辩护。地方分权成为推动“（善）治”的核心举措和大政方针之一③法文版，世界银行-艾斯佳（ESKA）出版社，2000年。。

尽管如此，地方分权热潮的再次升温还是出乎人们意料，因为该措施在非洲饱受诟病。但是，需要明确指出的是，无论是从世界银行阐发的“善治”新术语所赋予的目的性、实施的范畴，还是涵盖的内容而言，此次地方分权都与传统的理论模式截然不同，是一种全新的模式。传统的理论模式由于地方分权危机频发，难以得到有效实施，已经失去了价值。本文将探讨此次地方分权引发的诸多新问题：比如，地方分权必须作出一些调整，必须被赋予其他一些更具有政治性和策略性的内容，才能更好地服务于善治。

一、地方分权遭遇的危机与批评：地方分权给善治带来负面影响？

非洲地方分权的历史充满了悖论和矛盾。一方面，是因为地方分权与民主、发展和治理等词一样，概念含混不清；另一方面，是因为不当使用。其中的悖论之一是，当地方分权停留在草案阶段，未被实施或者部分被实施时①夏尔·纳什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《非洲地方分权：挑战与前景》，载于《当代非洲》第199期《全球与地区夹缝中的非洲国家》，2001年。，被视为灵丹妙药，而一旦其效用得到官方认可并在大范围内推行时，却视为对民主统治和公共善治的威胁。这一悖论使越来越多的观察家严重怀疑非洲地方分权政策的性质和效果。

综观地方分权引发的诸多批评，主要有两类：

第一，指责地方分权难以达成其通常被赋予的民主目标。很久以来，与民主相关联一直被视为地方分权的正当性依据。然而，这种关联受到质疑和抨击，个中缘由是多方面的：

一是地方分权难以保障公众参与，难以使政府机构充分代表民众。确切而言，这些批评源于将直接民主置于其他所有“治理”形式之上的地方自治理念，或者说是民众主义理念。而欧洲历史却充分表明，这种理念是难以实现的②夏尔·纳什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《非洲地方分权：挑战与前景》，载于《当代非洲》第199期《全球与地区夹缝中的非洲国家》，2001年。。

二是地方分权在多元主义的承认和整合方面触礁。的确，在身份归属感很强的多元社会中，地方分权常常被视为一个重要的调节器；中央放松对地方的控制也被视为合理的政治组织模式和保障民主的方法之一。然而，随着各类社团、种族群体、地方群体和少数民族的日益壮大并得到认同，地方分权也呈现出新的特点。如果地方分权充分考虑他们的需求，可能会强化群体和文化认同，造成差异的进一步扩大。

根据一份不仅仅适用于非洲的纲要，地方分权实际上受两种对立逻辑的牵制：一种是政治逻辑，该逻辑主张依据社会地理、种族和宗教的多元性来进行地方行政区域划分，以期将社会群体固定化。然而，被固定的社会群体并不必然会接受所在的地区。越是在多元性复杂、身份归属感强的国家，这种逻辑越占上风。另一种是民主发展逻辑，该逻辑主张超越社团主义，打破社团联系。经验证明，政治讨论可能因为过多的社团诉求和身份诉求而变味。依据民主理论，多元民主的原则难道不正是通过政治讨论克服多元差异，产生“合法认同”吗③斯洛博丹·米拉契奇（Slobodan Milacic）所用术语，载于《法属国家与民主》，布瑞朗和贝多纳（Bruylant et Pédone）出版社，2000年，第431页。？即使因国家、历史以及多元化的处理方法不同，情况会有所变化，很难一概而论，尽管也有反对意见④契昂勃（M．Tshyembe）：《非洲国家：外来模式引发的危机与现实回归；多民族国家理论尝试》，载于《弗朗索瓦·博雷拉（François Borella）纪念论文集：21世纪初的国家、社会和权力》，［法］南锡大学出版社，1999年。，但不可否认，以种族为基础构建地区或联邦模式只会使目标越来越难以实现。

三是地方分权的又一软肋在于选举程序难以运行。虽然也有反对的声音，但是，传统理论将选举程序视为地方分权的组成部分之一。批评不仅针对选举运作过程⑤让·杜布瓦-德-高德松（Jean du Bois de Gaudusson）：《非洲选举考验》，2002年，宪法委员会丛刊第13期，第100页。，也牵涉到这样一个事实，即：选举中，贿选团伙、城市显贵、经济巨头或者旧势力（尽管人们一直期待选举程序能将其排除在外）操控地方机构并削弱其权力。很多观察家由此得出结论，竞选的民主组织形式并不一定是保障公众参与的最有效方式①埃米尔·勒布里（Emile Le Bris）：《新公共空间的艰难建设》，1999年6月，《非洲政治》第74期；让-克罗德·巴比耶（Jean－Claude Barbier）：《地方部门的逻辑，1952年至1987年索科德市政府的多种境遇》，载于加戈兰（S．Jaglin）、杜勃海松（A．Dubresson）编著的《黑非洲的权力和城市，地方分权的几点问题》，卡尔塔拉出版社，1993年（此著作认为，多哥的市镇不具备民众和传统权力机构所赋予的合法性，只是国家收买人心的机构之一。该国通过控制和拉拢当选代表，扩大并更新了社会基础，其地方机构的创设理念根本没有任何地方民主可言。）；弗兰克·贝迪特维勒（Frank Petiteville）引用过的《撒哈拉以南的非洲地方分权进程的政治概况》，政法独立与合作杂志（R．J．P．I．C．），1995年，第347及以后的页码（此文献强调，市长滥用选举赋予的合法性，会产生种族斗争的风险和封建行为p．358）。。

第二，质疑地方机构是否具备有效管理地区事务的能力。众所周知，这些批评揭示了地方分权运行体系的复杂性：行政机构臃肿、层级过多、职能模糊，加重了官僚主义作风，造成了司法混乱和众多错综复杂的管辖权纷争。最典型的例子是马达加斯加相继不断的改革②安德里亚奈沃·哈弗劳纳·哈罗纳（Andrianaivo Ravelona Rajaona）：《马达加斯加的自治省：一个创新性机构》，司法研究与法律展望杂志，2003年第1期。。大量事例表明，诸如违法、挪用公款和日益严重的贪污腐败行为，使中央政府以此为理由恢复和加强对地方的控制，缩小已经受到财政短缺影响的地方自治。地方机构致命的先天不足之一是无法创收，尤其是无法增加税收。地方分权也可能会导致地区割据，加剧早已饱受诟病的地区不平衡，削弱国家整体实力③鲁博（F．Roubaud）：《选举民主和马达加斯加的消极抵抗》，载于《非洲国家改革》、《非洲政治》，波尔多黑非洲研究中心，卡尔塔拉出版社，2001年。。

需要注意的是，这些严厉的批评，不仅针对地方分权，同样也指向其他民主方式。

这些批评应该加以细化，因为形势具有多样性，批评者也具有不同的意图和要求。然而，长久以来形成一种趋势，即非洲地方分权的评估标准太过理想或空想，要么受到毫无限制的民主自治模式的影响，要么受到非洲鼎盛时期传统社会组织模式的影响，其他地区经验一概遭到排斥。非洲地方分权的发展程度本就不高，随处都有可能被某种学说或者某个依据过高标准得出的结论贬得一文不值……此外，如同对公共服务的抨击一样，指向地方分权的批评为政客们惯用的选举伎俩提供了依据，也为激进的市场改革提供了借口④哈克（S．Haque）：《合法化危机：下个世纪公共服务所面临的挑战》，国际行政管理科学杂志，1998年第13期。。

有关非洲地方分权进程的评价和所遇到的阻碍也不应被绝对化。虽然地方分权出现了危机，但是，这些危机同样会发生在非洲以外的其他国家。在欧洲，比如70年代末以来的英国以及更近一些的西班牙和法国，地区问题同样是争论的焦点，政治民主手段与技术管理手段之间的对立也屡见不鲜。

然而，非洲地方分权遭遇的危机有着其自身的特点。原因之一在于，国家“虚弱无力”、欠发达且制度化程度不高，在“全球和地区”的夹缝中艰难生存⑤让·杜布瓦-德-高德松（Jean du Bois de Gaudusson）和让-弗朗索瓦·梅达尔（Jean－François Médard）主编，《当代非洲》专刊《全球和地区夹缝中的非洲国家》，2001年第199期。。非洲国家受到双重制约：一方面，来自企图将其颠覆的国际政治和司法秩序；另一方面，来自处于动荡和转型期的地区局势。在每况愈下、有时甚至灾难性的社会经济形势下，非洲国家还要努力改变不发达状态，尤其要解决极度贫困问题。

非洲国家自五十多年来在领土上努力进行政治、行政建设，却没有在大范围内出现有目共睹的预期结果，这一矛盾值得关注。

二、实现善治的新型地方分权模式

虽然地方分权存在诸多不足，出现运行不良，但是，全球许多观察家和决策者并没有因此否定地方分权本身，也没有否认它是善治的有效手段。

这一矛盾的原因在于，新型地方分权模式在内容和含义上都与以往的地方分权有极大不同。这种变化是在“善治”术语的助推下产生的：例如，《世界银行报告》不断对“善治”术语进行构建，发展中国家国际援助方案和南方国家发起的机构改革方案均受到“善治”术语的影响。可以说，“善治”术语用自己的方式最终使地方分权概念发生了改变。上文提及的2000年《世界银行发展报告》就是最好的佐证。

新型地方分权模式与善治之间主要存在两点关系：

第一，虽然地方分权在世界银行战略中扮演着“决定性的角色”，以确保为市场的良好运行提供必要的制度保障，但是，与以往截然不同的是，治理学说并未将地方分权本身视为目的，“地方分权本身并没有好坏之分，只是按照其被设定的方式，产生此种或彼种结果”，它只是善治的一种方式，“以达到政治现实所加诸的目的”①康贝尔（B．Campbell）：《治理的非政治性概念下隐藏着何种政治模式》，国际合作高等理事会的“发展：一个政治议题”夏季研讨会，2000年8月，（http：／／www．ceim．uqam．ca／textes／GouvernanceHCCI．htm）；本文后面部分参考康贝尔（B．Campbell）、克雷波（F．Crépeau）、拉玛赫什（L．Lamarche）合著的《治理，体制改革和社会、政治和环境领域中全新规范体系的出现》（稍作改版），蒙特利尔魁北克大学灾难应对与减灾技术中心（CEDIM），2000年。（2000年《世界银行发展报告》第113页）。

从工具主义观来看，地方分权一方面通过限制国家的活动场域而成为善治的受益者；另一方面，通过推动地方参与地区事务管理和发展大业而成为善治的工具。

然而，在以治理为名进行的地方分权的终极执行者并不必然是地方公共机构。依照新方法论的逻辑，地方公共机构也有可能像国家一样丧失权利并被边缘化。而地方分权的最终受益者是其他地方力量，即“市民社会团体”和私营企业。原因不仅在于地方机构面临诸多危机且运行不良（见上文），而且在于世界银行所传播的理念：根据英美学说，地方分权的概念发生了改变，地方分权并不像非洲国家尤其是法属非洲国家通常理解的那样，仅仅是国家与地方公共权力机构之间职能和权限的划分。实际上，地方分权逐渐将权力转移给民众、市民社会团体和私营企业，通过权力下放、权力的授予和转移，最终达到权力的私有化。由此可见，地方分权不只涉及地方公共机构，而且大有超出之势。

十多年来，尽管存在分歧，国际金融机构赋予国家和地方公共机构的角色还是发生了变化，这一调整在1997年《世界银行发展报告》中不难看出。此后，人们开始思考限制国家干预所带来的问题，思考国家因无法与市场抗衡、难以调节各种不平衡状况（种族斗争、冲突和贫穷……）而给企业带来的风险。国家和公共机构只剩下某些功能，它们的组织和角色要遵循市场优先原则，不能与之相竞争。

第二，地方分权的正当性源于世界银行所确立的善治目标的实现。地方分权的概念与设立在原有政治制度基础上的现存地方机构的分权概念相去甚远。地方分权的重新定位是通过机构的重新定义来实现的，与国家重建进程相联系。2000年《世界银行发展报告》第5章以“地方分权：重新审视国家”为题②英文版：《地方分权：重新审视国家》。，明确地阐释了这一点。

地方分权的组织和管理制度的设立首先要看能否实现善治目标和有效拨付资金。2000年《世界银行发展报告》明确指出，必须优先考虑税收和预算方面的资金拨付。地方团体的构成、各级职能以及财政来源等方面制定的规则必须加以整合，以便于财政、政治和管理部门之间的协调（第120页）。那么，如何组织地方团体？答案是，虽然“地方行政层级的数量取决于地貌、种族、政治构成和收入水平”，但是，“所有国家都必须考虑地方团体的代表性和成本高低问题”，“地方分权发展成熟的国家经验表明，成本问题是绝对不能忽视的”③参见2000年《世界银行发展报告》，第121－122页。。至于地方分权的具体实施，无论是涉及到中央和地方之间的财政转移，还是涉及到“地方行政部门”的债务控制，“关键是考虑能否有利于实现有效的财政管理”④康贝尔（B．Campbell）：《治理的非政治性概念下隐藏着何种政治模式》，第21－22页。。

地方分权不再被视为政治方案，而更多地是从规则、制度和进程方面被考虑。政治场所与其说是执掌权力和站在自己立场制定社会方案的场所，毋宁说是市场和资源管理的场所。2000年《世界银行发展报告》中有关选举制度的段落指出，要将中央和地方之间以及地方内部的冲突对立消灭在萌芽状态⑤2000年《世界银行发展报告》。其中许多章节均明显表达了对“中央行政部门成为地方利益的玩偶”的恐惧（第121页），选举体系抉择的重要性，和向“市民社会团体”、少数民族或卑微阶层（第128页）开放地方机构的顾虑。选举体系应有利于确定“地方政治生活究竟反映了民众期望，还是成为地方精英人士的舞台”（第128页）。“市民社会团体”无论如何都应该参加公共事务管理（第129页）。。

该报告作了如下概括：“地方分权的主要目标是，组织各团体在规则框架下进行正式磋商，以维护政治稳定，减少暴力冲突的风险。争论地方分权的合理性已经没有多大意义；关键在于确定实施细则，这才是取得成功的法宝”（第9页）。

三、服务于善治的地方分权的评估和前景

毋庸置疑，上述观点具有合理性。地方分权需要新模式，原因很多，比如：地方善治的实现；公民和民众需求的满足；公共部门和私营企业之间不可避免的交流合作的增加；对法律制度和迄今已“整体上失灵”的“法律工艺学”的深入思考①让-皮埃尔·埃隆·莫柏斯（Jean-Pierre Elong Mbassi）为夏尔·纳什·莫巴克（Charles Nach Mback）的著作《民主化与地方分权；撒哈拉以南非洲地方分权进程的成因和动态比较》所作的前言。；财政短缺的压力；已落实的或未落实的地方分权政策的局限性；传统公共措施的穷尽……不可否认，国际援助政策所采用的治理方式的设计初衷就是为了帮助那些治理不善的非洲国家②热拉尔·马尔库（Gérard Marcou）：《依法治理城市？》，载于《政府管理》，公共政策与政治研究中心（CURAPP），法国大学出版社（PUF），1996年，第181页。。然而，我们不得不思考这种转变的意义和后果。

第一，需要思考的是，地方分权在某种程度上能够去政治化。如同发展中国家所有的公共管理改革一样，地方分权是一种互动进程，一方面，由政治改革产生；另一方面，又在转型国家和发展中国家成为催生政治进程的新方法③参见布里扬·布罗冈（Brian Brogan）为专刊《21世纪行政管理的新挑战：良好的公共职能与地方分权的公共管理》作的导言，国际行政管理科学杂志，1998年，第7页。。

众所周知，政治方针，不论公开与否，都决定着技术、财政、制度的选择。关于这一点，世界银行也很清楚。它从1997年开始就明确承认，地方分权为政治服务；其中，位于第一位的是政治稳定，因为政治稳定更有利于促进规划目标的实现（如良好的市场运行、产权保护、投资人的司法安全……）。但是，该论说是否最终承认政治和民主层面的地方分权目前难以实现，尚不得而知。如今，越来越多的观点认为，在地方分权之前必须进行国家民主化，即一系列大规模的变革，然而，这些变革不能在短期内被完成……。这些观点不仅可能会使非洲民主方针遭遇越来越多、越来越明显的质疑，而且忽略了这样一个事实：地方民主是迎接国家重建带来的主要挑战——即公民公共领域重建的方法之一。

地方分权的去民主化、减少地方政治争论的趋势存在其他多重风险。拿政治稳定性来说，地方分权的去民主化可能会引起或加重政治混乱、政治暴力入侵和无视宪法和法律的现象，对本就脆弱的非洲政权结构十分不利。④乔纳森·巴克（Jonathan Barker），康贝尔（B．Campbell）曾在《治理的非政治性概念下隐藏着何种政治模式》一文第29页提到过。此外，地方分权的去民主化对于地方部门的管理和融资改革方案的成功实施，也存在风险。

行政和公共管理学专家或者经济学专家强调指出，法律、制度现代化和公共管理（尤其是地方公共管理）政策的有效性，在很大程度上取决于政治和民主制度化，以及使地方分权成为保障公众参与的政治方案的能力。

第二，需要思考的是，“善治”学说对提升“市民社会”美德的促进作用。一刀切的内在局限性暂且不论，非公共部门的地方力量能否履行其被授予的管理职能，能否接替并掌管国家尚不得而知……原因不仅在于市民社会团体组织松散，难以被代表，还在于此类团体的强大活力。与普遍接受的观念相反，非洲国家的市民社会团体“很强大，历史根基深厚，极其复杂而且组织严密”。

即便是毫无偏袒国家嫌疑的安德列亚斯·奥尔（Andréas Auer）也强调指出，发展的关键之一在于，国家和公共部门能否避免成为市民社会团体内部不同敌对派别之间相互斗争的“牺牲品”或者角斗场⑤安德列亚斯·奥尔（And réas Auer）：《短评：国家的粗暴干涉和当代非洲的公民社会》，夏尔·卡杜院长（Doyen Charles Cadoux）文集，埃克斯-马赛大学出版社，1999年。。

第三，需要思考的是，这一精心设计的模式的合理性及其在目标国家的适用性。该模式的内在矛盾是其饱受诟病的原因：一方面，受到质疑的是该模式的手段和措施的普世性；另一方面，受到质疑的是该模式的设计者者均来自发达国家。设计者们依据其本国的法律传统和思想观念制定并推广了一系列规则，并赋予它们全球合理和不证自明的特征⑥雅克-玛丽埃尔·纳祖昂卡（Jacques－Mariel．Nzouankeu）：《利用南方价值重建治理学说》，载于《南方国家的治理》，2002年7月非洲公共职能联盟（OFPA）地区研讨会，法国外交部国际合作与发展司（DGCID）工作资料。。该批评同样适用于在法律与制度、传统及思想观念方面有别于世界银行的国家，尤其是法属国家。法属国家所面对的规则和方法都是在英美学说的影响下制定的。国际金融机构所列的光荣榜上赫然在列的都是英属国家（如南非、乌干达、肯尼亚、加纳等）。这不仅仅是个巧合，而是因为它们的制度化进程被认为领先于法属国家。

诚然，世界银行的最新文件表明其已意识到地区改革与从属于不同传统和流派的政治司法体系相衔接（通常是被强加的）的问题，该机构表示，今后有必要调整已有制度纲要并使用相关国家现行的规则定律。①参见2001年世界银行报告，其中第一次提到了向法国最高行政法院的咨询。

然而，无论制度改革作出怎样的调整，涉及地方分权的“善治”术语依然被视为对某一种国家管理模式、法律秩序甚至是某些根本原则和基本概念的指责，对于法属国家来说尤其如此。公共服务，更准确地说是基本公共服务，就是很好的例证。民众享用公共服务，迄今为止都被视为享用者的权利和国家的义务，如今却遭受质疑。当然，被指责的对象究竟是什么尚不清楚：是某种模式？抑或是某种模式的不良表现？而不良表现难以否定模式本身和模式价值。

该批评涉及治理总体方案，并非只针对地方分权，也并非只针对非洲国家②参见英国特别有启发性的实例，约翰·迈克尔唐尼（John McEldowney）：《英国公务服务供给领域的公共管理改革和行政法》，国际行政管理科学杂志，2003年3月，第77页。。近几年来出现一些新变化：新的治理理念被不断提出；治理被赋予了新内容，如对日渐上升的国家的角色的重新定义、对民主价值的承认和人权的尊重③关于法制国家和治理的关系，参见雅克·舍瓦利埃（Jacques Chevallier）：《法治国家的全球化》，载于纪念菲利普·阿尔丹（Philippe Ardant）论文集《文化交叉下的法律与政策》，法律和判例综合出版社（LGDJ），1999年，第325页。。这种内容的充实是值得肯定的，而且在很多方面是恰当的，但无论是对研究者而言，还是对国际合作来说，这种做法都会削弱治理理念的内涵，尤其会降低它的可操作性。

与此同时，正如雅克－玛丽埃尔·纳祖昂卡（J．M．Nzouankeu）所言，一些意图“依托南方价值”重建治理学说的研究活动也在进行中。这些研究活动反对布雷顿森林机构提出的方案，抵制他们无视“法属国家的行政传统”和“非洲价值”（我们更愿意参考非洲的现实情况）的普世主义雄心。这类思考在地方分权方面尤其必要且刻不容缓，因为在非洲这片土地上生活着不同的民众，存在着多种正当性、治理模式和行为方式的对立。由于多重历史原因，如影响中央和地方关系的时间性不同，非洲在地区问题上有别于北方国家。这些思考才刚刚开始，尚无定论。它们是否是继影响过非洲国家和非洲发展的诸多空想理论之后的又一灾难，尚不得而知。然而，我们可以发现，他们大都主张采用一种立足地方实践进行创收的组织管理模式，在辅助性原则下发展地方分权和地方机构。而且，地方实践活动必须植根于社会并归属于民众④例如，参见雅克-玛丽埃尔·纳祖昂卡（J．M．Nzouankeu）：《利用南方价值重建治理学说》，载于《南方国家的治理》，2002年7月非洲公共职能联盟（OFPA）地区研讨会，法国外交部国际合作与发展司（DGCID）工作资料；艾蒂安·勒鲁瓦（Etienne Le Roy）：《治理与地方分权，或者20世纪末非洲国家改革合法性困境》，载于《非洲国家的灾难》，巴黎，1997年。。

综上所述，显而易见，地方分权具有双重属性。一方面，如同现在的“治理”术语所定义的那样，地方分权是一种行政区划方式，是一个保障民众和私营部门参与的管理手段的集合体，也是一种财政问题解决方案。其实，“善治”学说产生并大获成功的效用之一就是，使各国政要和专家优先关注法律、技术和税收等机制和规则的设立与调整。另一方面，也是往往容易被忽视的一面，即地方分权必然也是一种政治管理模式、一套寻求公共利益的民主方案，会引起各种政治力量的角逐，从而引发危机和对立。

对于发展中国家或处于转型期的国家来说，将地方分权和善治协调地组合在一起是个巨大挑战。这意味着，在有关经济发展和国家的思考上，地方分权既是问题本身，又是解决措施。

责任编辑：王 珊

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1002－0519（2014）04－0093－06

2014－05－18

让·杜布瓦-德-高德松，男，法国波尔多第四大学终身教授、名誉校长，非洲法律和发展中国家制度发展研究中心名誉主任。

译者简介：赵静静，女，中国政法大学外国语学院讲师，中国社会科学院外文所博士。