正确处理政府与市场关系促进国土管理水平提升

浙江省国土资源厅地籍管理处 毛 茵

党的十八大以来，习近平总书记把握时代和实践的新要求，把握人民群众的新期待，在许多重要会议、重要活动、重要场合发表了重要讲话。这一系列重要讲话，集中了全党和全国人民智慧，深刻回答了新的历史条件下党和国家发展的一系列重大理论和现实问题，提出了许多富有创见的新思想、新观点、新论断、新要求。学习习近平总书记这一系列重要讲话，结合国土资源管理工作实际，必须进一步提升政府治理能力，正确处理政府与市场关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府在管理土地资源中的作用。

一、深入领会习总书记关于政府与市场关系论述精神内涵

全面深化改革开放是习近平总书记系列讲话中的一个重要内容。党的十八届三中全会就全面深化改革作了总部署、总动员，明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党关于政府和市场关系在理论上的又一重大飞跃和在思想上的又一重大解放，必将给社会主义市场经济体制改革、市场体系建设等方面带来一系列重大变化。

国土资源管理是国家治理的基础和重要支柱，科学的国土资源管理体制是优化土地资源配置、维护土地市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。土地制度安排与经济、政治、文化、社会和生态文明等方面紧密联系，不仅是经济体制的重要内容，也是国家治理体系的重要组成部分。要发挥好国土资源管理体制改革在整体改革中的基础性和支撑性作用，必须全面贯彻落实习近平总书记系列讲话和党的十八届三中全会精神，坚持加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于保护耕地和节约集约利用土地的现代国土资源管理制度。

二、深化推进土地资源配置市场化改革

进一步推进土地资源市场化改革，从更高的程度和更广范围发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

（一）进一步扩大国有土地市场化配置范围

浙江省土地市场经过十多年的改革与发展，取得了显著成效，市场配置资源走在了全国的前列，但现行土地供应模式仍存在着市场配置范围有待扩大的问题，比如近几年我省供应的土地中，每年有偿使用率为50-60%。推进土地资源配置市场化改革，必须进一步扩大国有建设用地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，积极稳妥推进基础设施和社会事业用地有偿使用。对投资多元化、市场竞争充分的营利性交通、能源、水利等基础设施以及城市基础设施和营利性学校、医院、养老设施等社会事业用地必须实行有偿使用。同时，以划拨方式取得土地用于经营性项目用地，也应逐步纳入有偿使用范围，体现“公平、公正”的市场原则。

（二）进一步完善土地资源配置方式

长期以来，省商服、工业等用地采取出让方式供应，且一次出让采用法律最高年期，没有按产业类型、项目情况选择出让、租赁等不同方式及不同的出让年期，这样既不利于土地的集约利用，也不利于产业的转型升级。深入探索产业用地供应方式、出让年期等方面的改革，进一步完善多元供地方式和弹性年期制，采取部分用地出让不再按最高年限执行，而是根据实体经济的产业类型、用地特点等情况灵活确定出让年期，使不同产业用地的使用年期符合经济周期、产业生命周期的内在需要，促进土地循环高效使用。探索工业用地一次出让，实施分阶段合同履约管理和权证管理的做法，确保企业按合同约定开发建设投产。探索先租赁后出让、租让结合的用地供应机制。完善地上地下建设用地使用权配制方式、权利设定和登记制度。

（三）进一步优化土地资源配置价格

我省工业用地出让价格，大部分地方低于土地征用和开发成本，一些乡镇、园区在招商引资过程中，降低工业用地出让价格、给予出让金返还等现象时有发生。而局部地区居住用地在非理性因素影响下又炒得过高，

导致工业用地和居住用地比价失衡。工业用地价格的市场形成机制未得到有效建立，市场机制在工业用地资源配置中的决定性作用基本没有发挥，应加快建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格机制，充分发挥价格在资源管理中的杠杆作用，调整工业用地出让最低价标准，严格用地准入门槛，调节工业用地和居住用地比价，提高工业用地价格，防止工业用地低效扩张和居住用地价格过度上涨，促进产业层次提升。

（四）加快建立城乡统一的建设用地市场

目前集体建设用地不具有类似于国有土地的产权体系和完整的产权权能，致使农民集体土地资产不能得以实现，集体建设用地市场难以形成，市场配置土地资源的机制受到遏制。而规范、有序的城乡统一土地市场是市场机制得以有效运行的基础，要在已有国有土地市场的基础上，逐步建立起规范、有序、城乡统一的建设用地市场，使得集体建设用地能与城市国有土地一样，在城乡统一的建设用地市场中实现自主交易、流转，真正实现“同地同权”、“同地同价”，从而有效发挥市场机制高效配置土地资源的决定性作用。同时，要缩小征地范围，将征地界定在公共利益范围内，这样既减少征地纠纷产生，又为建立农村集体经营性建设用地市场留出空间。

三、更好发挥政府在国土资源管理中引导和监管作用

在坚持市场在资源配置中起决定性作用的同时，该政府管理的事情政府部门要集中精力坚决管好。国土资源部门管理的重点，主要是规划管控、用途管制、市场调控、利用监管等等。

（一）坚持用途管制制度

坚持以耕地保护为核心的用途管制制度。耕地是维护国家粮食安全的底线，推进土地管理制度改革，必须坚持用途管制不动摇，耕地保护红线不突破。一是划定好基本农田。合理划定城镇发展边界和永久基本农田保护边界。坚持耕地质量等级从高到低、优质耕地农用为先，从城市周边开始划定永久基本农田，全面覆盖各类城市和小城镇。城市规划要避让优质耕地，利用基本农田约束城市无序扩张。二是加强耕地质量管理。通过“以补定占、先占后补”等规定，发挥占补平衡对建设用地占用耕地的强约束，引导地方不占或少占耕地；健全耕地质量等级评价制度，做到占优补优；大力推进以高标准基本农田建设为重点的土地整治，实现耕地数量、质量、生态并重。三是采用经济手段保护耕地。加大对耕地保护的补贴力度，充分调动农民保护耕地的积极性、有效保障农民种粮的应有收益。

（二）发挥规划管控作用

围绕优化国土空间布局，加强对国土规划编制、多规融合探索，发挥土地利用总体规划管控作用，因地制宜优化开发，形成科学合理的城镇建设、农业发展和生态安全格局。一是健全规划体系。探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，完善乡镇土地规划，启动村级土地利用规划，逐步建立类型精简、功能明晰、相互衔接、统一高效的国土空间规划体系。二是进一步调整完善土地利用总体规划。严格划定城镇开发边界、永久性基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束。三是严格控制城市建设用地规模和布局。从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田，倒逼城市采取串联式、组团式、卫星城式布局。

（三）强化土地供应调节作用

改革完善土地利用计划和供地计划管理，以用地结构和空间布局的优化、存量土地的挖潜和高效利用以及保障科学发展和转型升级为主要导向。一是调整供地结构。适度减少工业用地，适当增加居住等生活用地，保障基础设施建设、社会民生等必要用地，专项安排保障性安居工程用地，继续按10%安排农村建设用地。二是优化供地布局。在供地布局上有增有减，有保有压。对开发强度大、占补平衡难度大的地区要重点压缩建设用地规模；对发展势头好、用地集约地区，结合区域发展政策，稳定用地供应。三是统筹增量和存量。要将城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等存量用地指标纳入供地计划，统筹安排新增建设用地计划和存量建设用地盘活利用计划。

（四）落实土地市场监管责任

认真贯彻国家宏观调控政策，强化土地市场动态监管，提高监管水平，促进依法依规、节约集约用地。一是加强土地市场体系建设。完善市场交易平台、规范市场交易规则、强化市场信息发布和严格土地供应监督管理，努力构筑一个规范透明、便捷高效的土地交易和监管平台，营造公开、公平、公正的土地交易环境，全面建成统一、开放、竞争、有序的土地市场体系。二是强化土地利用全生命周期管理。以项目建设、运行质量与综合效益为重点，对土地供应后项目在土地使用期限内全过程进行动态管理，切实提升土地资源配置效率。三是完善用地效益评价考核机制。建立多层次评价考核机制。地方应加强对企业用地投入产出评价考核，有效提高产业单位用地效益，并与环保、节能、减排联动，加快低效利用土地退出。省级部门应完善区域建设用地集约利用评价体系，加大评价结果应用力度。继续加大党政领导干部节约集约用地责任考核力度。