推进我国加工贸易转型升级

◎吴涧生 李大伟 陈长缨

◎吴涧生 李大伟 陈长缨

推进我国加工贸易转型升级的宏观目标

在国内官方统计口径中，加工贸易包括来料加工贸易和进料加工贸易。前者是指由外商提供全部的原材料、辅料、零部件、元器件、配套件和包装物料，有时还提供相关设备，然后由承接方按外商要求进行加工装配，产成品交由外商销售，承接方只收取工缴费的业务方式；后者是指国内拥有外贸经营权的单位进口部分或全部原料、材料、辅料、元器件、零部件、元器件、配套件和包装物料进行加工，加工后的产成品再返销出口的业务方式。过去30多年来的实践表明，我国在国际分工体系中的比较优势主要体现在劳动力、土地、水、电等生产要素低成本上，而加工贸易则是我国融入全球产品价值链的最主要方式。但也不难注意到，随着我国低成本比较优势的逐渐减弱，传统的来料加工和进料加工事实上很难涉及营销、设计等高附加值环节，因此，推动我国加工贸易转型升级，既要立足于现有的来料加工贸易和进料加工贸易，又不能仅仅局限于这两种贸易方式。我们认为，未来推进我国加工贸易转型升级的宏观目标主要如下：一是变“加工”为“研发制造”，即从现行的以来料加工和进料加工为主的加工贸易向自主研发、制造产品转变；二是变“贸易”为“全球营销”，即从单纯的出口产品向逐步建设全球营销网络转变；三是变“两头在外”为“内外结合”，即从单纯的承接国外订单生产向依据市场灵活自主地实施经营战略转变；四是变“双轨制”为“单轨制”，即从目前的加工贸易与一般贸易实行单独管理向加工贸易与一般贸易实行统一管理转变。

可以预见，未来我国专门为加工贸易设置的现行管理体制将会逐渐淡出，原有的来料加工和进料加工管理办法也将被纳入海关特殊监管区域政策范畴，加工贸易与一般贸易将最终实现统一规范管理。

推进我国加工贸易转型升级的基本思路

（一）将加工贸易重心由传统的来料、进料加工拓展延伸到以生产、研发、营销等多种方式融入全球产品价值链中，稳步推进我国加工贸易转型

过去30多年来，我国加工贸易主要属于加工组装环节，具体表现为来料加工和进料加工，并据此建立了加工贸易统计和特殊管理政策。应该说，这种管理模式较好地发挥了我国劳动力低成本比较优势，并在推动和引导国内企业融入全球价值链方面发挥了重要作用。

然而，随着我国经济持续平稳较快发展，传统劳动力比较优势目前正在削弱或消失，但同时企业从事营销、研发环节的能力也在日益增强。在此情况下，我国加工贸易应由加工组装环节逐步转向高附加值的生产环节，即一方面向研发、设计等产业链上游部分进行拓展；另一方面，向物流、品牌、销售渠道等下游部分延伸。应该说，通过提升产业价值链位置，是比较符合我国要素禀赋和比较优势变化趋势的，不仅能够通过对产业链上的价格形成影响以获取较高的附加值和利润，而且能够使相关重点产业在全球产业分工体系中获取有利地位。

（二）优化加工贸易产业和产品结构、延长加工贸易境内增值部分，不断推动我国加工贸易升级

推动加工贸易升级，就是要优化加工贸易产业和产品结构，着力推动加工贸易业由纺织服装、箱包鞋帽、家具等劳动密集型产业向IT、机械等资本、技术密集型产业升级，或生产制造环节由加工组装、低端零部件制造向高端、关键或核心元器件制造环节升级。同时，也要逐步延长加工贸易境内的增值部分。主要包括：延长加工贸易企业内自身增值部分，加工贸易使用更多的境内机器、设备和料件等，扩大加工贸易企业外发加工，提升内资企业在加工贸易中的比重等，不断提高加工贸易增值率，充分发挥加工贸易在促进经济增长中的作用。

（三）坚持稳中求进、统筹兼顾，着力推动我国传统加工贸易转型升级

推进加工贸易转型升级，应当采取渐进方式淘汰传统加工贸易并主要依靠市场机制调节来完成，同时应继续对传统加工贸易给予适当的政策支持。主要考虑是，首先，作为一个发展中国家和人口大国，劳动力就业在相当长时间内将是关系国计民生的重大问题，而传统加工贸易在解决劳动力就业方面能够发挥重要的作用。其次，在今后较长一段时间内，我国中西部地区仍具有劳动力成本优势，传统加工贸易在中西部地区的发展潜力和空间仍然很大。第三，长期以来传统加工贸易一直享有较多的政策优惠，若相关政策短期内转向过快过急，如将优惠政策改为限制政策，或通过行政命令强行要求传统加工贸易迅速退出，很可能会对相关产业造成严重冲击，加剧失业供需矛盾，甚至危及社会和谐稳定。

推进我国加工贸易转型升级的具体对策

未来一段时期，应着力调整和完善我国加工贸易转型升级的相关政策。从短期看，应在现有的管理体制框架下将政策的重心放在提升加工贸易企业的国际竞争力上；从中长期看，则应逐步推动外贸管理体制改革，最终实现我国加工贸易管理体制和一般贸易管理体制的协调和统一。

（一）短期政策取向

应立足于支持和引导加工企业提升自身技术含量和产品质量，逐步向价值链高端环节拓展和延伸，加快建立国内外市场销售网络，并有序推动向中西部地区转移，为实现加工贸易管理和一般贸易管理相统一创造基础条件。

1.促进来料加工、进料加工产业和产品升级。适时动态地调整加工贸易允许类、鼓励类和限制类目录。一是将附加值较高、符合我国资源要素禀赋变化趋势、国内产业处于发展期、对经济增长带动作用较大的新能源、新材料、生物医药等新兴产业、电子信息等技术知识密集型产业，以及装备制造等资本密集型产业等，列入加工贸易允许类目录。二是将技术含量不高、附加值不大、对经济增长仍有一定拉动作用的产业，如纺织服装、箱包鞋帽、玩具、家具等一般劳动密集型产业等，列入加工贸易限制类目录。三是将附加值较低、资源能源消耗大、不符合我国资源要素禀赋变化趋势的产业，如“两高一资”行业列入禁止类目录。同时，对不同类别的产业继续实行差别化的监管政策，并在保证金比例及其缴纳范围等方面做出合理调整，但要避免政策频繁变动，保持相关政策的连续性和稳定性。

2.促进来料加工、进料加工产业价值链延伸。一是研究制定《加工贸易企业购进关键设备目录》。对诚信守法的加工贸易企业购进目录内关键设备实行17%增值税的台账“空转”，鼓励企业使用先进设备提高加工深度。二是对加工贸易向产业链上下游延伸行为给予政策支持。如对加工贸易企业进行研发、设计、检测等所需要的设备、料件等，可享受保税政策，并按允许类产品实施保证金“空转”；对创立自主品牌和营销渠道等内资加工贸易企业给予一定财税支持。三是简化外发加工审批手续，提高深加工结转审批效率。如实行外发加工集中审批，可凭借一份外发加工申请表向海关备案多份外发加工业务合同；对诚信守法的企业跨关区结转免收风险保证金等。四是对不利于提高加工贸易增值率的政策措施进行调整。如加工贸易企业和一般贸易企业进口或国内购买设备均先征收17%的增值税，再通过企业销项税额予以抵扣。这导致加工贸易企业资金被大量占用，对其生产经营影响较大，对于非法人的来料加工企业甚至无法进行抵扣。因此，可适当设定政策调整期限，在此期限内让其进行增值税账面“空转”。再如，海关特殊监管区内采用国产零部件入区时退税率仅为10%左右，而进口零部件则全额免征关税和进口环节增值税，这等于不鼓励企业采购和使用国产料件，故应对国产零部件入区的退税率进行适当调整。

3.优化关税结构逐步推进我国加工贸易内销便利化。我国现有的进口关税结构基本呈现一种“瀑布式”的特征，即加工程度越低关税越低，加工程度越高关税也越高，不利于我国加工贸易企业内销。因此，可考虑在加工贸易企业内销时以关税率较低的料件为基础进行征税。目前，加工贸易除料件保税外，对不作价设备免交进口关税时要求该免税设备的生产必须有70%以上用于出口，也就是说该设备生产的产品至多30%用于内销。为了促进加工贸易实行内销，可适当提高对设备海关监管期内销比例的限制，如将目前的30%提高到50%，并简化变更内外销比例的相关手续；同时应允许海关监管设备在补缴有关税金后可用于内销生产。

在促进加工贸易企业内销便利化方面，主要有：一是允许加工贸易企业集中办理内销申报手续，并将申报范围扩大到非联网企业。二是允许加工贸易企业先行内销成品或料件，之后再集中纳税，即“先销后税”。三是在加工贸易内销集中的地区，商务和海关等部门应建立“绿色通道”，开办专门窗口，简化内销程序。四是进一步完善加工贸易保税货物内销的完税价格办法。五是加强对加工贸易企业内销政策的宣传解释工作。六是政府相关部门应为加工贸易企业内销提供更好的促进服务。

4.促进加工贸易向中西部地区有序转移。一是继续沿用现行东部地区和中西部地区在加工贸易允许行业目录、银行保证金台账管理模式上的政策落差，鼓励企业向中西部地区投资。二是中西部地区要继续加强招商引资工作，重点做好产业群招商，通过引入加工贸易龙头企业带动一批配套企业入驻，逐渐形成配套产业群。如改善中西部重点城市交通条件，降低物流成本、缩短物流时间等。三是中西部重点城市可借鉴东部地区的经验和做法，着力提升加工贸易发展的软环境。四是中西部地区设立承接加工贸易园区，加强与东部地区政府的合作，鼓励东部地区加工贸易企业转移到园区内。

5.把海关特殊监管区作为加工贸易方式的主要载体。目前，我国既有针对加工贸易的特殊保税政策，也有针对出口加工区、保税港区等海关特殊监管区域的特殊保税政策，而实际上这两套政策体系是完全一致的。我国应效仿日、韩、台等国家和地区的经验和做法，逐步取消专门针对来料加工和进料加工的保税政策，并保留和强化海关特殊监管区域的特殊保税政策，使海关特殊监管区域成为来料加工和进料加工贸易方式的主要载体。在设立海关特殊监管区域时，应充分考虑各地区要素禀赋的差异，鼓励和支持中西部地区海关特殊监管区承接传统劳动密集型的加工贸易企业。

6.继续支持来料加工企业转为法人企业。通过调研发现，广东东莞等地的大部分来料加工企业只是港澳台和欧美发达国家企业设在当地的一个生产车间，基本上不存在从事研发和销售环节，甚至不具备自主接单的能力和权利。因此，支持这类加工企业转为具有法人资格的进料加工企业，则是让其能够开展自主加工、制造乃至研发销售的第一步，也是关键的一步。地方政府应在这方面提供相应的政策指导、人才支持和咨询服务，必要时也可给予其财税金融上的支持；而对于那些不愿意转为进料加工的企业，可通过市场机制予以调节，不宜采取行政命令强制其转型。

7.采取有针对性的措施提高内资企业所占比重。目前，我国内资企业很少从事加工贸易，其主要原因在于，外资企业既有订单等海外市场联系渠道，又有技术、专利、设计及原材料、零部件和设备供应等方面的优势，基本控制了加工贸易“两头在外”的两端，而内资企业却没有这样的优势。因此，提高加工贸易中内资企业的比重，则需要培育和发展内资企业在加工贸易两端的竞争能力，而这显然与提升加工贸易产业链有关。因此，在拓展延伸加工贸易产业链时，应不断提高内资企业的参与度。一是鼓励以一般贸易方式出口的内资企业，尤其是产品出口较多且从境外进口一定料件的大中型内资企业逐步开展加工贸易；二是鼓励内资企业进入加工贸易升级的领域，如利用保税政策进行研发、设计、检验、检测等；三要鼓励内资企业与现有外商外资加工贸易企业进行股权合作，并争取控股权；四要在加工贸易招商引资时，地方政府应加大对内资企业的支持力度。

（二）中长期政策取向

在中长期内，相关政策应立足于从资源要素禀赋角度进一步培育和提升我国对外经济合作与竞争的新优势，逐步实现加工贸易管理和一般贸易管理的规范和统一。

1.逐步改善我国的资源要素禀赋。资源要素禀赋是决定一国在全球价值链中所处位置的根本因素。然而，我国加工贸易由加工组装向研发、设计、营销和高附加值零部件制造转移，将主要取决于我国的技术管理水平和高素质的人才队伍。因此，应将提升科技水平作为一个中长期战略，进一步加大对基础研究和应用研究的资金投入；着力改革现有的科研管理体制，倡导务实、自由、创新的科研风气；通过加强标准化建设、保护知识产权等措施，为企业发展营造良好的外部环境。

2.加强对研发、营销、品牌建设等服务环节的支持。目前，我国产业政策的重心仍聚焦在制造业环节，只要企业生产的产品属于高新技术产品，就可享受相应的政策优惠。相比之下，我国虽然也对企业从事研发、品牌建设等行为给予一些直接的支持，如对企业高科技研发项目予以一定优惠贷款等，但其力度明显弱于直接的税收优惠。因此，应适度减少针对企业生产产品的税收优惠政策，并相应地加强对企业研发、品牌建设等的税收减免和直接财政补贴；对支持企业发展高附加值服务环节的政策进行定期评估，并适时调整相关政策力度；为企业和高校、研究机构开展合作提供便利平台，对科研人员创业提供低息、无息贷款或财政补贴；不断提高国内标准，促进企业研发活动；大力发展与供应链管理相关的产业，提高国内企业的全球供应链管理能力。

3.逐渐减少专门针对来料加工和进料加工的保税优惠政策。目前，我国对于传统加工贸易的支持政策仍是以保税政策为主，即对以加工贸易方式进口的货物免征关税和进口环节增值税。该政策在过去30年里较好地发挥了我国劳动力低成本的比较优势，有效地促进了经济发展和就业增加，为我国跃居世界第二大经济体、世界第一大出口国发挥了重要作用。然而，该政策降低了企业进口高附加值关键零部件的成本，客观上鼓励企业从事进口零部件、生产制成品的低附加值环节，并不完全具有引导企业将资源投入到研发、市场开拓等高附加值服务环节的政策导向。而且，由于该政策与海关特殊监管区域的保税政策实际上是重合的，即使被取消也不会对海关特殊监管区域内的加工贸易企业从事传统加工制造环节产生很大的影响。因此，可考虑分阶段、分区域、分产业逐渐减少乃至最终取消相关优惠政策，以形成除海关特殊监管区外加工贸易和一般贸易实行统一的税收管理模式。

4.大力发展企业服务外包。在现行的贸易统计和政府管理中，服务外包不属于加工贸易范畴。但服务外包同样是跨国公司在全球范围内配置价值链的重要手段之一，且属于相对高增值的服务环节。而且，与来进料加工不同，大多数服务外包企业不受进口关税和增值税政策的影响，所需劳动力也多为大学生等中高素质劳动力而非农民工。因此，应将发展服务外包列入加工贸易转型升级的范畴，并对从事服务外包的企业给予一定税收优惠政策；对服务外包企业引进高端人才方面给予教育、医疗等公共服务的支持；通过财政补贴和软贷款鼓励高素质人才创办服务外包企业；借鉴国际经验，采取分类管理方式引导服务外包企业向高附加值的服务环节转移。