新型城镇化建设的系统性整体性协同性思考

◎杜栋 苏乐天

国家新型城镇化规划（2014-2020年）的出台，成为指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。该规划由国务院有关部门和地方各级政府组织实施。规划要求地方各级政府要全面贯彻落实，建立健全工作机制，因地制宜研究制定符合本地实际的城镇化规划和具体政策措施。因此，必须深刻认识新型城镇化的内涵和其对经济社会发展的重大意义，明确未来城镇化的战略任务、主要目标和发展路径，统筹相关领域制度和政策创新，全面提高城镇化质量。作为该规划实施的主体，区域如何具体开展新型城镇化建设，是摆在各级政府和广大民众面前的重大课题。

党的十八届三中全会通过的《决定》提出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”这一论断是我们党对当前改革全面性特征的重要概括，它对新型城镇化建设同样具有启发性和指导性。也就是说，对于新型城镇化建设来说，同样需要具有系统性的思维、全局化的视野和协同作战的智慧和能力，因此，本文将从系统性、整体性、协同性三个方面对其进行解读。

新型城镇化建设的系统性分析

从系统论的观点来说，系统是相互联系、相互作用的诸元素的综合体。研究一个系统，明确它的目的是必须的。这是开展系统工程项目的首要工作。与目的一词意义相近的术语有目标、指标。系统的目的常常通过具体的目标和指标来描述。系统总是多目标或多指标的，它们分为若干层次，构成一个指标体系。

对于新型城镇化建设而言，在这里，强调以下三点：

首先，国家新型城镇化规划明确了发展目标：城镇化水平和质量稳步提升；城镇化格局更加优化；城市发展模式科学合理；城市生活和谐宜人；城镇化体制机制不断完善。各地区应该以此为依据，结合实际区情和特点，制订自己的建设目标。它是新型城镇化建设的前提，这个问题必须首先予以回答。

其次，国家新型城镇化规划明确了主要指标：城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境。虽然以往也有学者提出各种各样的新型城镇化指标体系，但必须明确新型城镇化建设是以人为核心的，而不是以物为核心，新型城镇化更注意城镇化的质量提升，所以尚需进一步重新制订新型城镇化的指标体系。

再次，设定合理的建设衡量标准有利于新型城镇化的顺利开展。现有的指标体系虽然不仅从定性上作出说明，而且也从定量上作出规定，但是还比较粗糙，应该细化（见表1）。要顺应城镇化发展态势，建立健全统计监测指标体系和统计综合评价指标体系，规范统计口径、统计标准和统计制度方法，加强城镇化统计工作。

特别指出的是，新型城镇化建设首先要统一思想，凝聚共识。在思想上得到最大限度的统一、在共识上得到最大限度的凝聚，才能形成合力。统一思想——凝聚共识——形成合力，这一变化过程体现了过程和目的的统一，形象地再现了从思想意识到现实力量的转化过程。要认识到新型城镇化对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。不仅要认识其意义，更要认识其内涵。不难发现，在社会各界将目光聚焦于新型城镇化时，不少人士的思想还停留在土地城镇化上和只关注新型城镇化的经济效应问题或新型城镇化对经济结构和发展方式调整的影响，而没有认识到新型城镇化是从土地城镇化向人口城镇化的转型和新型城镇化将可能导致社会结构的调整和社会的发展与变迁。

表1 新型城镇化主要指标

新型城镇化建设的整体性分析

所谓系统的观点，首先是整体观点，强调考察对象的整体性，从整体上认识和处理问题。但系统与整体不是一个概念，系统必为整体，整体不一定是系统。系统的整体性又称为系统的总体性、全局性。系统的局部问题必须放在系统的全局之中才能有效地解决。系统的整体观点或总体观念、全局观念是系统概念的精髓。

对于新型城镇化建设而言，本文在这里重点强调要加强顶层设计、注重整体谋划。顶层设计是从纵向上考虑制度安排，整体谋划是从横向上实现统揽全局。在国家已经启动《国家新型城镇化规划》这个顶层设计下，各地区的重点工作应该放在整体谋划上。

在国家已经制订了新型城镇化规划的前提下，各地新型城镇化建设还需要规划吗？答案是肯定的。然而，很多地方并未对此引起足够的重视，甚至还处于观望状态，但也有一些地区开始行动起来制订本地区的新型城镇化建设规划；有的是以政府文件的方式发布，但只是口号式的提出政策建议；有的是由发展规划部门制订，但没有详细的规划方案、规划文本。从某种意义上讲，规划是有关意图、可能行动、后果以及它们之间关系的结构化信息。然而,有的只有规划蓝图，而缺少实现路径，更缺少对规划的监控。

规划是引导和控制新型城镇化建设的重要工具。要把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划的全过程。统筹规划市区、城郊和周边乡村发展。要完善城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序，推行城市规划政务公开，加大公开公示力度。科学合理的新型城镇化建设规划是城镇化质量提升的重要前提和保障。各地要按照自身经济社会发展的实际状况以及未来城市发展的趋势来定位，制定科学合理可行的本地区新型城镇化建设规划，并在实际的推进过程中有效地去贯彻执行。

本文指出，要特别注意各类规划之间的关系，或者说要理顺它们之间的关系。有两种途径：一是按照国家的新型城镇化规划，专门编制本地区的新型城镇化建设规划；二是把本地区的未来发展规划与新型城镇化建设规划融合在一起。另外，据了解，发展规划与主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等分别由发展改革、国土、城建、环保等部门编制，如何衔接协调至今未能很好地解决，迫切需要从更高层面理顺规划之间的关系。

虽然规划在新型城镇化建设过程中有其必要性，但并不是任何规划都能产生作用。规划对建设能否产生作用是一个复杂又困难的问题。即使如此，我们仍可探讨如何评价新型城镇化建设规划的问题。评价无疑是规划编制和实施不可缺少的重要工作环节与方法。为有效促进新型城镇化建设工作，需要深入理解新型城镇化建设规划评价的概念和意义，并引入规范化的新型城镇化建设规划评价机制。

建设规划评价研究长期处于空白状态。由于建设规划的综合性、宏观性、战略性等特点，对它的评价不能采用一般公共政策的评价方法，甚至也不能采用管制性较强的城市规划、土地利用规划等评价方法。要丰富评价类型，由单纯的中期评价向中期评价、最终评价为主导，兼顾年度评价、应急评价等。要拓展评价内容，即要由评价总体规划拓展到评价整个规划体系的实施情况，从评价规划结果拓展为“结果——效果——过程”（如图1所示）。

要推动规划评价工作走向法制化，也就是要加强政府行为的约束和规范，促使政府活动更加重视对民众的影响。日本相关法律就指出，“尽职尽责地向国民说明政府的各项活动”，美国相关法律也提出“以提高美国人民对联邦政府的信心”。法定开展的评价往往是针对政府绩效的评价活动。这些对我们进行新型城镇化建设规划具有很好的借鉴意义。

图1 新型城镇化建设规划评价体系

新型城镇化建设的协同性研究

哈肯在他的《高等协同学》中认为，协同学处理许多子系统组成的系统。研究子系统是如何合作以形成宏观尺度上的时间结构、空间结构和功能结构的。这些结构以自组织的方式出现。按照协同学的思想，协同性的实质在于强调事物或系统在发展过程中其内部各要素或各子系统之间保持合作性、集体性的状态或趋势。在一个系统内，若各种子系统（要素）不能很好协同，甚至互相拆台，这样的系统必然呈现无序状态，发挥不了整体性功能而终至瓦解。相反，若系统中各子系统（要素）能很好配合、协同，多种力量就能集聚成一个总力量，形成大大超越原各自功能总和的新功能。简单地说，协同就是指系统中诸要素或各子系统间在运行过程中的合作、协调和同步。

在新型城镇化建设中，要重视新型城镇化建设自身的协同发展。协同发展指协调、同步发展之意。具体地说，所谓协同发展，就是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，相互协作完成某一目标，达到共同发展的双赢或多赢效果。协同发展战略是可持续发展战略的继续和发展。拿城乡一体化发展来说，就要走城乡协调发展的道路。传统的城镇化理念是城市优先发展的城镇化，而新型的城镇化理念应是城乡互补，协同发展。再比如大、中、小城市的协调发展，并不是城市越大越好，规模越大，就容易产生“城市病”等一些严重的经济社会问题，所以应走出一条大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新路子——优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

另外，本文认为，在新型城镇化建设中，要加强统一领导、协调各方力量。前者说的是，没有高层面的领导机制，新型城镇化建设是难以落实到位的；后者说的是，需要协调各方力量，形成推进建设合力。前者要求政府发挥总揽全局、协调各方的核心作用，后者要求充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。因此，强调指出应该注意以下两点：

（1）政府政策的有效性和持续性。在新型城镇化建设中，政府的作用在于用制度设计来引导城镇化沿着良性的轨道发展。所以，一定要保证政府政策的有效性和持续性，这是坚决不能动摇的，它是新型城镇化建设的重要保障。

（2）社会大众的态度。新型城镇化道路是以人为核心的城镇化。新型城镇化建设要面向广大社会大众，要能反映与公众息息相关的内容，要得到公众的理解和接受，要让公众满意。也就是说，社会大众的态度是监督衡量新型城镇化建设的重要尺度。

要建设新型城镇化，需要有科学发展的思想观念指导，系统性整体性协同性了给我们答案。在此基础上，构建系统完善、科学规范、运行有效的制度体系，可以使各方面制度更加成熟更加定型，从而形成系统设计、整体谋划、协同推进的生动局面，朝着新型城镇化目标不断迈进。