完善政府治理体系建设全面深化“5+1”改革

● 潘享清

完善政府治理体系建设全面深化“5+1”改革

● 潘享清

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，在我国现代化建设进程中具有里程碑意义。深化政府治理体系改革，是经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革“5+1”改革的关键环节，必须以此为主要抓手，处理好政府与市场的关系，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、深化“5+1”改革是实现全面深化改革总目标的核心要求

1.“5+1”改革是完善和发展中国特色社会主义制度的客观需要。党的十八大明确要始终高举中国特色社会主义伟大旗帜。在新的历史时期，要全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚定不移地坚持中国特色社会主义，完善和发展中国特色社会主义制度。改革开放以来，我国的经济基础已经发生了深刻变化。通过深化“5+1”改革，不断完善经济、政治、文化、社会、生态文明及党的建设等各方面的制度，既是全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设的强大动力，也是形成《决定》提出的“系统完备、科学规范、运行有效”、“更加成熟更加定型”的中国特色社会主义制度的客观需要。

2.“5+1”改革是破解当前发展面临的各种难题的迫切要求。实现全面深化改革总目标，必须破解当前发展面临的各种难题。当前，发展还面临一些矛盾和问题，解决这些矛盾和问题的关键在于深化“5+1”改革。破解经济体制方面的难题要以“使市场在资源配置中起决定性作用”为主线；破解政治体制方面的难题要以“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”为主线；破解文化体制方面的难题要以“建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国”为主线；破解社会体制方面的难题要以“更好保障和改善民生、促进社会公平正义”为主线；破解生态文明体制方面的难题要以“建设美丽中国”为主线；破解党的建设制度方面的难题要以“提高科学执政、民主执政、依法执政水平”为主线等。紧紧围绕这些主线深化“5+1”改革，才能有效破解当前发展面临的各种难题，才能实现全面深化改革的总目标。

3.“5+1”改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径。《决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，是基于宏观战略考虑的，是正确处理国家、社会、公民之间关系的重大转变。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须适应时代变化和需要，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、科学化、规范化、程序化，运用法治思维和法律制度治理国家。面对经济社会发展的要求、人民群众的期待、当今世界日趋激烈的国际竞争，国家治理体系和治理能力亟待改进。深化“5+1”改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径，只有不断完善经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等制度体系，才能健全国家治理体系，才能有效提高国家治理能力。

二、处理好政府与市场的关系是深化“5+1”改革的突破点

1. 经济体制改革是“5+1”改革的重点和牵引。无论是全面建成小康社会、跨越“中等收入陷阱”，还是实现“两个一百年”、中华民族伟大复兴的“中国梦”的目标，都要求坚定不移地加快经济建设，推动经济转型，实现经济持续健康发展，而这需要破除各种经济体制障碍。通过深化经济体制改革，激发各种市场主体的活力，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。同时，经济体制改革还对其他体制改革具有牵引作用。比如，随着经济体制改革的不断深入，市场主体必然要求民主、法治、公平，这就涉及到政治体制改革；同时，市场经济也会影响到文化领域、社会领域，要推进文化、社会体制改革。而粗放型经济的发展又会导致环境污染严重、资源约束趋紧等，这就要求加快生态文明体制改革。因此，经济体制改革是“5+1”改革的重点和牵引，在全面深化改革中起着至关重要的作用。

2. 处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心。《决定》将市场配置资源的作用由过去的“基础性”改为“决定性”，这是一个重大转变。政府和市场的关系，决定着市场经济体制的基本走向。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，因此，市场化不能是政府主导的市场化。当前，在处理政府与市场关系上仍存在很多问题，政府对市场干预较多，生产要素的市场化程度和市场发育程度还不够；政府配置资源范围过宽，政府定价、行政事业性收费较多；政府在社会事业发展领域的资源配置方面仍然发挥主导作用，民间资本不得不拥挤在竞争性经济领域；行政垄断、资源垄断还比较突出，阻碍民间投资的“玻璃门”、“弹簧门”仍然存在等，这些问题的存在既抑制了市场配置资源的决定性作用，也破坏了市场的公平竞争。因此，处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心，抓住了这个核心，才能使市场在资源配置中起决定性作用，才能更好地发挥政府在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义中的作用。

3. 推进“5+1”改革必须处理好政府与市场的关系。处理好政府与市场的关系是推进“5+1”改革的核心要求。由于政府与市场的关系没有处理好，市场化改革滞后，资金等生产要素难以进入社会事业、公共服务领域，造成经济和社会发展一条腿长、一条腿短；在城乡一体化领域，城乡之间的市场壁垒阻碍了生产要素在城乡之间双向自由流动，严重制约了农业的现代化和农村的发展，导致城乡差距不断拉大；在生态保护领域，社会资金、技术等生产要素对生态环境的投入不够，直接导致大面积雾霾天气和水、土地等资源严重污染；在文化领域，文化产品的市场交换价值难以实现，制约了社会资金对文化产业的投入，使广大人民文化创新的智慧和能力受到抑制。这些问题表明，由于政府与市场关系不明晰，影响到其他体制改革的进行。因此，推进“5+1”改革必须处理好政府与市场的关系。

三、完善政府治理体系建设是处理好政府与市场关系的主要抓手

1. 加快转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。以深化行政审批制度改革为突破口，加大简政放权力度，坚决把政府不该管也管不好的交给市场。要进一步精简行政审批事项，全面清理减少涉及实体经济、民间投资和中小微企业发展等方面的行政审批；进一步放宽市场准入条件，推进商事登记制度改革，削减资质资格认定事项，除负面清单外，各类市场主体均可依法平等进入，大力推进先照后证和认缴登记制。大幅减少政府对资源的直接配置，积极推动价格体制改革，放开竞争性领域价格，严格限制政府定价范围，形成主要由市场决定价格的机制。深化投资体制改革，把投资审批范围严格限定在关系国家安全、生态安全、整体布局、重大公共利益等项目和政府投资项目方面，其他的全部放开。政府控制的产品、资源等指标、额度、规模，引入市场机制配置调节。进一步调整社会事业结构，通过政府购买服务、“以事定费”、公建民办、民办公助等形式发挥功能，推进举办主体多元化和提供方式多元化，满足群众多样化需求。同时，推动政府全面正确履行职能，将政府的职责和作用转变到保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵上来，强化宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。

2. 深化政府机构改革，优化政府组织结构和运行机制。政府职能转变了，必然要求政府机构进行相应的调整。同时政府组织结构和运行机制也要不断优化，比如横向上部门之间职责交叉和分散，纵向上不同层级政府之间缺乏清晰的职责划分，行政执法机构多层设置，部门决策、执行、监督职能混同合一，基层政府功能不健全等，需要进一步优化。科学配置部门及内设机构职能，不断优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门和不同层级政府之间的职责关系，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。深化行政执法体制改革，理顺综合执法与专业执法的关系，减少行政执法层级，推动执法重心下移，有效解决多头执法、多层执法、重复执法问题。加大对基层政府简政放权和扩充财力的力度，做实做强基层政府。

3. 创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。当前，在一些领域、一些地方，政府治理能力和水平仍然不高，比如重审批轻监管，重行政轻市场，重过程轻结果，重包揽轻协同，重管制轻服务等。随着全球化和信息时代的到来，必须不断创新行政管理方式，推进政府治理能力的现代化。加快建立完善标准规范，将政府管理的重心转移到制定战略、规划、政策、标准和科学的事中、事后监管上来。按照科学合理、细致明晰、公开透明的要求，完善各项标准体系。加强绩效管理和行政问责，促进各级政府及其部门全面履行职责。加快建设电子政府，推进各级网上办事大厅建设，全面推行网上审批和网上公开，推动网上并联审批。完善社会治理机制，建立健全鼓励和支持社会各方参与政府治理的相关制度和机制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

（作者系广东省编办主任）