走向大洋与建设海洋强国

● 金建才

走向大洋与建设海洋强国

● 金建才

党的十八大报告中提出要提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，建设海洋强国的任务和目标。位于国家管辖范围以外的国际海域①，由于其广阔的空间和蕴藏的丰富资源，对于拓展国家发展空间，增加战略资源意义重大。李克强总理在《政府工作报告》中提出“海洋是我国宝贵的蓝色国土。要坚持陆海统筹，全面实施海洋战略，发展海洋经济，坚决维护海洋权益，大力建设海洋强国。”不断创新体制机制，提高走向大洋和开发利用深海资源的能力，是我国经济可持续发展的需要，也是提升和跨越发展海洋整体能力、建设海洋强国的重要历史使命。

一、我国大洋事业的发展历程

1984年，我国确定了1990年前向联合国申请国际海底多金属结核（即锰结核）矿区的目标。1990年，我国将国际海底多金属结核资源研究开发列为国家长远发展项目，设立了大洋专项。2000年，针对世纪之交国际海底区域形势发展，我国及时将大洋专项扩展、调整为面向国际海底多种资源，确立了“持续开展深海勘查，大力发展深海技术，适时建立深海产业”的工作方针，将21世纪中期前的国际海底区域活动大致划分为资源勘查与申请矿区为主、研究开发深海产业技术为主和建立深海产业三个阶段。2010年，从全球、发展、强国战略出发，确立了“增加战略资源储备、拓展国家发展空间、提升深海科技实力、深入国际海域事务”的大洋战略目标，按照“立足资源、超越资源”的思路，通过持续开展深海勘查，大力发展深海技术，构建进军三大洋的战略格局。

在上述政策和方针的指导下，1991年3月5日，我国在联合国海底筹备委员会登记注册为国际海底开发先驱投资者；2001年中国大洋矿产资源研究开发协会（以下简称中国大洋协会）与国际海底管理局签订了位于东北太平洋的7.5万平方公里多金属结核矿区勘探合同，2011年获批位于西南印度洋1万平方公里的多金属硫化物勘探合同区，2013年获批位于西北太平洋3000平方公里的富钴结壳勘探合同区。中国大洋协会对上述勘探合同区的相应资源具有专属勘探权和未来商业开采的优先权。在持续开展深海勘查的同时，我国“大洋一号”科学考察船于2005年开展了我国首次环球科学考察；2011年我国首次对国际海底的地理单元进行命名，迄今已有近30个获国际认可、体现中华文化与中国元素的海底地名。走向大洋也带动了海洋技术装备的跨越发展，2012年“蛟龙”号载人潜水器完成了7000米级的海上试验。

经过20多年的努力，我国大洋工作呈现出良好态势。一是战略布局实现新拓展。国际海域工作已由资源调查评价为主向综合调查拓展，调查区域由太平洋拓展到印度洋和大西洋，立足太平洋、拓展印度洋、挺进大西洋的格局初步形成。二是资源调查实现新突破。新资源调查评价工作已全面展开，增加了矿产资源储备，深海底基因资源研究有了良好开端。三是深海科技实现新跨越。以“蛟龙”号载人潜水器为代表的深海运载技术装备取得重大突破，国产调查装备已成为我国深海常规调查的主力；深海科学研究取得一些具有国际水平的成果，对国际海域调查工作的支撑能力显著增强。四是参与国际海域事务的能力进一步增强，在国际海底区域事务中的话语权明显提升。同时，一大批优秀青年人才脱颖而出，积极投身到大洋考察、深海高技术开发、深海科学研究、国际法律和国际海域事务等领域，保证了我国国际海域工作的可持续发展。

从大洋事业发展历程来看，大洋专项的实施已显示出其长远的战略意义：在政治上，维护了我国在国际海底区域的权益，拓展了走向全球大洋的战略活动空间；在经济上，开辟了我国战略金属资源的新来源，培育了着眼未来深海新兴产业的国际竞争力；在科学技术上，提高了对深海底部的科学认知水平，促进和带动了我国深海技术装备的发展。我国在国际海底已经取得的积极进展将为全面走向大洋奠定坚实的基础。

二、我国大洋工作组织体制的历史沿革与现状

根据1984年确定的“争取在1990年前向联合国海底筹委会申请一块海底富矿区”的任务和目标，国家海洋局和地质矿产部所属单位承担了相关的海上勘查工作，冶金部、中国有色金属工业总公司所属单位承担了选冶等方面的工作，所需经费由四部门各自预算列支。期间，联合国有关国际海底矿区登记制度有了重大变化，印度、苏联、日本、法国于1987年登记为国际海底开发先驱投资者。面对这一国际海底形势，1989年11月国家海洋局召开我国申请国际海底矿区登记问题会议，认为我国在海底多金属结核资源海上勘查、选、冶等方面取得了预期成果，基本具备了申请矿区的条件。这次会议明确以国家海洋局、地质矿产部、冶金部、中国有色金属工业总公司从事深海多金属结核开发研究的单位为基础，抽调技术、研究骨干，集中人力物力，筹建统一的大洋资源研究开发联合体，对外以其名义向联合国申请登记矿区，对内统一规划与实施国家大洋专项。

1990年中国大洋协会成立，并开始系统部署我国在国际海底的研究开发活动。大洋协会的宗旨是通过国际海底资源研究开发活动，开辟我国新的资源来源，促进我国深海高新技术产业的形成与发展，维护我国开发国际海底资源的权益，并为人类开发利用国际海底资源作贡献。作为国家大洋领域跨行业、跨部门的组织协调平台，以申请国际海底矿区为契机，大洋协会通过常务理事会的运行机制，积极取得中央编办、外交部、发展改革委、财政部、科技部等部门对大洋工作的政策指导和资金、能力等方面的支持；以协会常务理事会成员单位为基干，通过设立国际海底新资源工作领导小组、国家深海基地建设领导小组、“蛟龙”号海试（试验性应用）领导小组等协调机制，有效组织实施大洋领域重大任务；在有效组织开展大洋业务工作的基础上，依托协会理事单位，在大洋资源勘查技术与资源评价研究、大洋地球科学与环境评价研究、大洋生物基因资源利用研究等领域搭建了一批业务平台，加强了中国大洋样品馆和大洋信息系统的建设，启动了国家深海基地项目一期工程建设。大洋协会通过重大任务的实施和各业务平台为大洋事务管理提供了强有力的科学技术支撑，在协调国内各单位共谋大洋事业发展上发挥了重要作用。

国家海洋局是大洋协会的业务主管部门。为充分发挥大洋协会的国家级平台作用，国家海洋局赋予了大洋协会办公室（以下简称大洋办）履行国家海洋局相应的管理职能。2010年，国家海洋局明确大洋办主要承担国家海洋局履行的公海及国际海底相关事务的管理，其中包括拟订国际海域工作的战略、方针、政策，相关法律法规、规章标准，拟订并组织实施国际海域规划；组织协调我国在国际海域活动，开展国际海域相关领域专业调查和勘探开发技术发展工作。2012年国家海洋局关于进一步理顺大洋、深潜工作体制机制的通知中明确大洋办是国家海洋局负责管理大洋、深潜工作的职能部门，负责国家海洋局系统内大洋、深潜工作的组织实施，承担大洋、深潜工作的业务指导、监督和协调。大洋办在国家海洋局领导下，作为大洋协会办事机构，担负着履行国家海洋局在大洋事务方面的管理职能。

2012年外交部、发展改革委、财政部、科技部、国土资源部、国家海洋局六部委局联合印发的国际海域“十二五”规划中明确大洋协会是协调我国国际海域相关工作的职能部门，要加快从大洋专项管理向国际海域工作综合指导、协调的职能转变；内设机构重点从大洋专项管理向战略研究、规划编制、行业指导、政策制定与专项管理相结合转变；进一步发挥大洋协会的机制优势，充分调动各部门的积极性，加强对国际海域工作的统筹与协调。同年，中央编办批复同意中国大洋协会加挂“中国大洋事务管理局”牌子。

三、关于大洋事业管理体制改革的思考

当前国际海域事务正在发生复杂而深刻的变化，以联合国和国际海底管理局为代表的国际社会有关国际海域事务的讨论日趋活跃，国际法律制度和规则的制订受到高度关注。各国在国际海域日趋激烈的竞争已成为体现国家意志、分享海洋利益、建立海洋新秩序的涉及政治、经济、科技的综合性竞争。我国管辖海域面积相对较小，外大陆架扩展困难，更凸显出国际海域作为发展空间和资源来源的重大战略意义。与此同时，我国深海科学的基础理论支撑能力弱和深海高新技术装备受制于人的局面尚未根本改变，国际海底资源勘查与开发的基础保障能力明显不足，应对国际海域新态势、新规则的前期研究尚待加强，国际海域工作的统筹协调和应变能力不足，体制、机制性矛盾依然存在。面临国际海域空间与资源竞争加剧的形势，要以支撑海洋强国建设、实现大洋战略目标为导向，优化支撑实现大洋战略目标和大洋事业持续发展的运行机制，以形成我国在国际海域事务方面的国家竞争优势和体制优势，夯实实现大洋战略目标的组织基础。

大洋体制机制迫切需要明确和解决的关键问题是厘清政府、社团与市场三者的定位与作用，特别是大洋办的职能定位，以理顺大洋事业发展和大洋事务管理的体制机制。

根据国际海域形势发展和我国在深海大洋的战略需求，全国人大已将“深海海底区域资源勘探开发法”列入立法计划，尝试通过立法的途径来明确相关主体的权利、义务，调整理顺相关主体之间的关系。我们考虑，大洋立法要调整政府、承包者和国际海底管理局三者之间关系，其核心内容包括：一是政府根据国际法应承担的义务；二是政府对我国从事国际海底活动的承包者的管理；三是具体管理部门、对象和措施等规定。我国大洋事业体制改革问题建议以大洋立法为契机，逐步理顺相关的体制与机制，形成一项事业、多种形式的大洋发展格局。一是对于未来我国深海海底区域工作具体管理部门，由于中国大洋协会作为部门之间协调我国大洋活动的机制和有效平台，可以此为基础，构建中国大洋事务管理局的职责框架，通过中国大洋事务管理局承担相应管理职责；二是厘清中国大洋协会作为国际海底资源勘探承包者和社会团体的职能差异，促使大洋协会最终能回归社会团体的公益性质，承担大洋资源勘探开发的行业标准制订、管理、协调和公益服务职能；三是通过大洋事务的政策与目标引导和大洋行业的项目支撑与公益服务，鼓励和规范具备能力和条件的企业与公民走向大洋，积极进行科学探索与发现，着眼未来深海采矿、深海生物基因开发利用和深海装备制造，培育与发展以市场为导向、以企业为主体的深海战略性新兴产业集群，为从海洋大国走向海洋强国夯实基础。

①国际海域，泛指深海大洋，包括公海和国际海底区域，面积2.5亿多平方公里，约占海洋面积70%，占整个地球表面积的49%。

（作者系中国大洋协会秘书长）