迎接新预算法

杨博野

预算法素有“经济宪法”之称，对上至中央、下至基层政府的财税体制和行政管理，有着牵一发而动全局的重大影响

经过10年修法，8月31日，第十二届全国人大常委会表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，新预算法于2015年1月1日起正式实施。预算法素有“经济宪法”之称，对上至中央、下至基层政府的财税体制和行政管理，有着牵一发而动全局的重大影响，浙江必须高度重视。

——地方政府融资即将进入阳光举债阶段。当前迫于财政刚性支出和收入增速下降的矛盾，地方政府有时采用一些不规范、不透明的变相方式融资，导致出现影子银行等隐性表外融资活动。截止到2013年6月，浙江各级政府通过非银金融机构融资1391.1亿元，是各类债券融资规模的近两倍，仅次于银行贷款。新预算法一大重要突破，即是对地方政府债务管理开明渠、堵暗道，在法律层面上正式赋予省级政府举债权。

——地方政府融资即将进入债市融资阶段。由于地方政府尚未具备自主发债权限，目前地方政府融资以银行贷款为主。截止到2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务合计108859.2亿元，其中银行贷款占50.8%，发行地方政府债券仅占5.6%。浙江各级政府负有偿还责任的债务合计5088.2亿元，其中银行贷款占55.7%，发行地方政府债券仅占4.3%。新预算法明确规定地方政府融资渠道限于发行地方政府债券。除此以外，地方政府不得以任何其他形式举借债务，或者为他人提供任何形式的担保。

——地方政府融资即将进入规模控制和人大监管阶段。新预算法首次明确规定地方政府必须依照国务院下达的限额举借债务。举借债务的规模，由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。举借的债务必须列入本级预算方案，并报本级人大常委会批准，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。地方各级人大需重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理，是否具有偿还计划和稳定的偿还资金来源。若年中需要增加债务数额，应当进行预算调整。

——地方政府融资即将进入中央严管阶段。随着地方政府债务规模扩大，中央财政隐性担保产生的刚性兑付风险不断提升。地方政府债务问题引起了中央政府高度重视。新预算法加强了政府债务的法律责任和惩治力度。各级地方政府若违反规定举借债务或者为他人债务提供担保，负有直接责任的主管人员和其他责任人员均将直接面临给予撤职、开除的处分。

下一步，中央将着重建立以政府债券为主体的地方政府融资机制，逐步剥离融资平台公司政府融资功能。随着地方政府发债规模的逐步扩大，未来融资平台融资任务或将消逝，仅仅作为项目建设和运营机构存在。

浙江各级政府当前债务规模基本可控，趋势正在好转。截止到2013年底，浙江省各级政府（不含宁波）负有偿还责任的债务共5238亿元，负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务共2103亿元。负有偿还责任的政府债务率为59.2%，比2012年同比下降4.3个百分点。从债务期限分布看，2014年债务到期偿还将达到高峰，之后比例将逐年降低。

但是，浙江各级政府债务潜在风险较大。一是债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。截止到2012年底，浙江省各级政府负有偿还责任的债务中，承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为2739.4亿元，占比高达66.3%，高于全国各省平均水平29.0个百分点。2013年以土地出让金为主的全省政府性基金收入相对公共财政收入已呈现“倒挂”，高出公共财政收入643.7亿元。二是部分地区偿债风险较高。截止到2012年底，全省共有2个设区市、18个县（市、区）、97个乡镇政府负有偿还责任的债务率超过100%。其中6个县（市、区）、29个乡镇2012年借新换旧率超过20%。三是间接债务具有不确定性。目前中央和省级政府关注焦点主要在负有偿还责任的债务部分，债务警戒线也基本按此划定。但政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的间接债务规模不容小觑，是悬在地方政府上的“达摩克利斯之剑”。一旦发生系统性金融风险，可能会对地方政府造成不可预估的破坏力。

浙江既要建立政府与市场的边界，也要完善上级政府与下级政府的边界，把握新预算法实施契机，分清债务责任，梳理事权财权，创新财政体制。