清除腐败赖品德——兼论法律作用的有限性

徐祥民

(中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100)

清除腐败赖品德
——兼论法律作用的有限性

徐祥民

(中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100)

腐败有掌权者腐败和机构腐败之分。掌权者腐败具有“行为的个别性”和“明显的不合理性”的特点。机构腐败也有两个显著特点:(1)它是机关行为或一定权力系统的行为，没有具体的责任人;(2)它的不合理性不十分明显，人们对它常常不能形成稳定一致的是非评价。由于腐败与执法的同源性、权力的不受惩罚性、反腐败的法令只能由不腐败的权力创制等原因，对腐败无法像对其他犯罪那样通过严格执法来实现治理目标。在民主政治下，根治腐败的根本出路是贯彻品德原则，建立对官员的品德评价系统。品德评价系统是依据品德标准对公职人员实施辞退、罢免、撤换的政治评价系统。这个系统由执法权自洁系统、监督系统和以公众为力量源泉的基础系统等构成。

掌权者腐败 机构腐败 反腐败 政治品德

腐败，因利用了权力的凌驾于社会之上的势位，对国家、人民的利益有极大的破坏力。人民痛恨腐败。人民政权滋生腐败，这同权力的人民性背道而驰。善良的人们对这种腐败怒不可遏。愤怒和对权力的人民性的确信，使人们急不可待地选择了法律这种带有暴力和外部禁限性特征的武器，去对付那似乎不该出现的腐败。腐败仅仅是可以用法律加以惩处的那类行为吗?大概没这么简单。要清除腐败，仅靠法律手段就够了吗?笔者作为一名法学教育工作者，不敢蔑视法律在反腐败中的作用，但也不敢独期于法律。深入研究腐败，搞清腐败同权力的关系，我们会发现，要清除腐败主要还得靠品德。

一、机构腐败与掌权者腐败

所谓腐败不外是运用权力或利用权力的势位为个人或一些人谋取私利或情欲等的满足。腐败有机构腐败和掌权者腐败之分。不对腐败做这样的划分便不能说已充分认识了腐败，更难以找到清除腐败的有效方法。

掌权者腐败是掌握一定权力的人利用权力为个人谋取私利的行为。贪污、受贿、公物私用、“吃了原告吃被告”等皆属此类。这类腐败有两大特点:第一，行为的个别性;第二，明显的不合理性。引起人们愤怒，以及促使人们选择法律作为阻止的武器的，主要是这类腐败。反对这类腐败能得到公众的普遍拥护和一些掌权者的支持，也常为政府所提倡。

机构腐败比掌权者腐败复杂得多。它是一定机关、一定权力系统利用权力为本机关、本系统或本机关、本系统的成员，或在某种情况下会集结在一起的一些有职位的人谋取实质上是私利的行为。因为人们较少讨论此类腐败，所以笔者想多列举几种:

1.国家机关办公司。①这是畸形的拿权力作交易。它把掌握国家权力，有税收作为财政来源的机关，降低为不遵守平等竞争原则的商业利润的抢夺者。尽管现在已取消或正在取消这类公司，但许多人并没有认识到这种公司本身就是腐败，并没有充分认识它对权力的严重腐蚀，以及它在权力走向腐败的过程中所起的推波助澜的恶劣作用。②

2.小金库。国家机关只有公利没有私利。它行使的是公权力，它行使公权力追求的是公利益。它所需的一切来自于公，它的一切成果属于公，它没有私的正当来源，它不应该产生私。小金库是私，是一定机关主要成员或全体成员共同的私。它的出现只能是侵夺公利和人民利益的结果。虽然现在有些地方正在清理小金库，但清理者的口号却是小金库容易滋生腐败。清理者们没有认识到小金库的存在就是腐败。如果说小金库滋生腐败，那么，它所生的是掌权者的腐败，是掌权者在机构腐败基础上的进一步的腐败，而小金库本身是机构腐败。

3.机关自建生活用房及其他生活设施。机关掌握的是公权力，它的一切行为都应当是公务或为公务所必须。生活用房和其他生活设施已经是公务人员的个人生活之私。建个人生活用房已超出公权力的范围。用公权力为私利服务，这也是以权谋私，并非只有直接为某个人利益的权钱交易才是以权谋私。用公权力盖“私”生活用房，这就难以排除权力对平等民事关系的介入，难以保证民事关系的等价有偿。盖房子不付施工费、用权力换钢材等行为，以及由于有了不同于一般民事法律关系客体的公盖私房而产生的高标准低房租、面积大交租少甚至只住房子不交租等等，难道不足以说明其中所包含的腐败吗?当许多市民居住十分拥挤，而有些机关却在“超英赶美”时，这个多寡的巨大差异难道不足以说明机关自建生活用房的做法正使我们的机关远远地同人民脱离开，不正说明这种做法所蕴藏着的腐败吗?

4.正处级副处长。职位因公务需要而设立，职级按职位而确定。这恐怕不需要多少科学论证。给予无高职位的人高职级，保留已离开高职位的人的高职级，这实质上是将国家的利税收入无谓地抛撒给并未为国家做相应工作的人员，是以使国家蒙受不必要的经济损失的方式增加某些有职位者和已离开职位者的个人收入，是拿公权力作为赠品以满足某些公职人员的纯粹的私欲。职级可以赠送，职位也就没什么不可以赠送。于是便有因人设职，机构膨胀。一旦权力变成赠品，这被赠的权力和赠给他人权力的权力究竟是为公还是为私的，是腐败的还是未腐败的，就很难说清了。

5.管理教授。教授职称依据教学科研的能力而取得，按教学科研的需要而授予。管理是公权力的任务，因管理而设置的是行政职务。管理工作者可以同时任教授，但却不应因管理而为教授。这正像教学工作者不可以因教学而为处长、厅长一样。不可以有教学厅长、教学处长，却可以有管理教授、管理讲师，这管理教授只能是掌权者的特权。

6.老干部局。干部来自于群众，当他们离开公职岗位后理应回到群众中来，而不应从任干部那天起就永远告别了群众这个“普通人”的行列。老干部局并不是为帮助退离休的老干部回归于普通人行列而设，该局向老干部提供的种种福利、服务，其他普通的公民大概并不享有。这些特殊的条件让老干部实在不忍毅然离去，尽管普通人行列才是他们应有的归宿。这些特殊条件也着实让那些还不是老干部，甚至还不是干部的人垂涎，尽管当干部是为了为人民服务。然而，每一个心情平静的人，即使他们十分爱戴我们的某些老干部，都会提出这样的疑问:我们国家有老工人管理局、老农民管理局、老教师管理局吗?有哪个机构向老工人、老农民、老教师免费提供轿车等服务吗?

7.回收账款提成、收缴税费提成，或称挽回经济损失提成。法院是国家审判机关，审理民事、经济等案件，依法执行生效的法律文书，是法院的法定职责。可是一些地区的法院在履行了自己的职责后却要从债权人讨回的账款中扣下5%或其他比例数的提成。这样的法院是以营利为目的的“讨债公司”，还是以维护法律尊严为己任的国家司法机关呢?此外，审判人员外出办案，旅行、住宿、饮食等开支由当事人支付。③这样，法院既仰仗当事人的金钱支持去执行审判业务，又靠取之于债权人的回收账款提成以致富，其所把握的天平怎保不倾!

8.超出社会负担能力的楼堂馆所和办公设备。一方面是长期拖欠教师工资，财政赤字逐年增加，④经济事业有项目无资金上马。另一方面却是高层办公大楼拔地而起，高级轿车相继到位，如此等等。这其中有几分是为了工作，为了人民的利益、社会的需要，又有几分是为了机关首长的虚荣心和从国外学来的高级享受呢?不错，中央政府曾一再禁止此类活动，反映了中央政府的正确态度。然而，虽经中央政府三令五申仍就有禁不止，这不正说明权力腐败的深度已不容我们再轻描淡写了吗?

9.公费出国旅游。为了开展经济科学文化等的交流而出国考察访问，这是开放的需要，也为人民所支持。然而，许多机关领导的出国却呈轮流的趋势，而尤其让人不解的是，在一些领导邻近退休时甚或将调离时，往往都有一次出国“学习”的机会。这到底是为了工作还是为了旅游、观光、访友、买免税家电?⑤虽然我们对此可以先不下结论，但公众心里有杆秤。

10.用权力拉赞助。一个不需要太大的机关，比如说公安派出所、派出法庭、车辆管理所、税务所等，可以用手中的权力换来各种必须的批文、许可证，拉来诸如地皮(土地使用权)、钢材、汽油、砖瓦、水泥等各类所需的“赞助”。于是乎，它们不需要太多的国拨经费，不须征地等手续，便可建起办公、生活兼而有之的洋房或仿古建筑;它们不须巨额投资便可使用(不必一定拥有)高级的甚至是“不烧油”的轿车;它们不必投入金钱、物资、精力便可取得机关或机关成员所需的设备或服务。

除这十种情况外还有吗?作为一个诚实的人，我只能说:有!人们不费搜捡便可举出许多，比如滥收费、滥罚款、滥摊派，等等。此外，笔者还要说:这正是所有真心反腐败的人应认真研究的问题。笔者希望上述列举的十种情况具有“引玉”之“砖”的价值。

机构腐败也有两个显著特点:第一，它是机关行为或一定权力系统的行为，没有具体的责任人。即使是机关首长也可以以“失察”等为由推脱责任;第二，它的不合理性不十分明显，人们对它常常不能形成稳定一致的是非评价。比如:对老干部的爱戴影响人们认识老干部局的特权性、非人民性。机关自建生活用房也因多年来的不断重复而“习惯成自然”，具有了“真理”性，使人们难以发现其谬误的实质。由于这类腐败有为“大家”的表面现象，甚至还有几分为老同志、为部下谋福利的“高尚”，所以，反对这类腐败既没有公众的同声断喝这种支持，又首先会遇到来自机关的集团性抵制和来自大小不等的掌权者的反对。对付这类腐败，由检察院、法院来执行的法律基本上没有用武之地。

从机构腐败和掌权者腐败两者的不同特点可以看出，前者更不易克服，前者对社会、对国家，也包括对权力本身的危害更大。掌权者腐败是个体性危害;机构腐败，是集团性危害。战胜个体显然比战胜集团容易。掌权者腐败，我们可以比较轻易地使他脱离开权力的支持，使之不再利用权力危害社会;机构腐败，我们却难以把权力的支持撤除。因为只要不能撤销一定的机关，权力对机构腐败的支持就无法撤除，从而这种腐败对社会的危害也就不会停止。

机构腐败不仅直接给社会、给国家带来巨大危害，而且还给许多国家公职人员⑥带来十分恶劣的影响。它引导人们追寻不犯法的非分利益，而不是选择适合自己的事业和为人民服务的最佳岗位。许多人不愿屈就人民检察院这类清水衙门，而某些“额外收入”较多的部门却人满为患，就是对这类恶劣影响的最好说明。机构腐败对在岗的公职人员的这种影响不仅造就了腐败成果的分享者，而且还会培养出腐败的掌权者。共享腐败果实和独吞腐败的所得，在以权谋私这一点上并无实质性的不同。谋“大”私供大家分享，或参与分享这种私利的人都已形成了谋私利供个人独享的思想基础。只要条件成熟，他们就会由谋“大”私上升为谋“小”私。在这个意义上，我们可以把腐败的机关称为腐败的掌权者的养成所。对机构腐败的容忍就意味着腐败的掌权者的不断成长和向不同权力岗位不断输送腐败掌权者。总之，要想清除腐败，就必须首先克服机构腐败。我们不能只满足于用法律惩罚几个腐败的掌权者，不能停留在当年“三反”、“五反”的水平上。否则，不管把反腐败张扬得多么轰轰烈烈，都只能以失败而告终，至多也只能以小胜大败而息鼓收兵。

二、腐败，一个让法律低头的魔王

法律让罪犯颤抖，让订约者不得不履约，让拥有行政权力的行政机关不得不与普通公民对簿公堂。然而，法律对于腐败却没有这样大的威力。腐败足以让法律低头。如果说法律曾有效地制裁和阻止了国事、投毒、放火、杀人、强奸等犯罪，那么，它却不能同样有效地制服腐败。这是由权力、法律和腐败三者之间的关系决定的。

(一)执法和腐败的同源性

主张用法律手段治腐败实际上就是把治腐败的任务交给执法机关，而这样一来反腐败便陷入了一种矛盾，即执法和腐败的同源性矛盾。腐败是权力的行为，执法也是权力的行为;腐败的直接力量来源是权力，执法的直接力量来源也是权力。腐败和执法是同源的。二者的这种同源性决定了我们难以用法律战胜腐败。虽然我们可以假定可以派遣不腐败官员行使国家权力，去严格地执行反腐败的法律，在这种假定的条件下可以战胜具体腐败，但执法和腐败的同源性决定了，任何被赋予执法权的机关或个人都无例外地会成为腐败的执法者。执法者一旦腐败，用法律治腐败就成了以腐败反腐败，以腐败的权力治权力的腐败。严酷的现实也已证明了由执法与腐败的同源性所导致的僵局。一些掌权者，一些机关已腐败，而他们却正在执行着具有反腐败内容的法。这个执法过程既是这些执法者和执法机关腐败的过程，又是他们放纵其他腐败者的过程。这个执法过程的持续不是使腐败逐渐减少，而是使腐败日趋严重。

法律之所以能有效地阻止杀人、放火之类的犯罪，那是因为执法的力量和犯罪的力量在大多数情况下都是异源的，而执法的力量之源远比犯罪的力量之源强大。以国家的力量、权力的力量对付不掌握国家权力的私人犯罪者的个人力量，故执法能战胜犯罪。腐败和执法都依靠国家力量，权力的力量，从而法律不必然战胜腐败。

前人为克服执法和腐败的同源性给反腐败带来的困难已经做了许多艰苦的探索。权力制衡理论便有助于这个问题的解决。政治家们把权力分成几个部分或组织成不同的机构，并赋予不同的部分或机构相互监督或制约的权力，以期造成用不腐败的甲权力治腐败的乙权力，或不同权力之间相互防范的格局。不同权力主体间的相互制约可以在很大程度上阻止腐败。但是，这并未根本改变执法和腐败的同源性。执法和腐败还都是权力行为，掌权者的利益交换仍就随时可能造成交换双方的腐败，防止腐败的法律仍就不得不在腐败的执法者手里折锋挫锐。如果说在对付一般刑事犯罪时，一遇腐败，法律的功力便大减，那么，在对付腐败时，应受惩罚的腐败者被放纵的可能性又远远大于普通刑事犯罪。这是因为腐败的公安局长⑦总比为糊口而行窃的犯罪嫌疑人更有办法把礼品送到审判人员家里，腐败的税务局长占有为普通杀人犯所不具有的堪与检察官等交换的条件。在以腐败为治理对象的时候，治理者更易于腐败。一般的行政权、检察权、审判权可以交换，不同的行政权可以交换，就是在实行“权力分立”制度的国家也不难找到议会腐败、总统腐败、法院腐败以及三权或多权间进行权力交换的恶例。以甲权制约乙权的办法即使是在执法者有较好的政治品德的情况下也只可以减轻腐败的程度，不可以彻底消除腐败。

如果我们想通过不同主体间的制约来根治腐败，这不同主体应是“利异而害不同”者。因为只有在没有相同私利的人之间才能排除朋比，只有利害相反者才不会进行权力交换。这不同的主体只能是:一方是广大公民。腐败的发生带给他们的一般都是危害，而不是利益;另一方是各种权力。它们的腐败一般都会对广大公民造成直接的或间接的损害。用公民的力量治理腐败是防止和清除腐败的最有效的方法。然而，这样一来就超出了用法律治腐败的范围。这种方法的依据不是法律，而是公众多数;它的标准藏于公民们心里，而非外在的必须由一定机关执行的法律文件。

(二)权力的不受惩罚性

法律只能惩罚腐败者个人，不能惩罚权力，⑧即使权力已经腐败。如果说法律对掌权者腐败还可以起到一定程度的抑制作用，那么，在机构腐败的情况下，以施加惩罚作为防止和教育的最后手段的法律就陷入无可奈何的境地。它无法使一定权力机构丧失腐败的能力，甚至不能减弱其腐败能力。比如全国各地普遍存在“正处级副处长”，但我们却不能用加给有关机关或权力系统某种惩罚的方法来阻止这种腐败行为。权力的不受惩罚性使法律的惩罚手段难以作用于机构腐败的行为。如果一定要让法律在反对机构腐败中有所作为，立法者只能把机关或权力系统腐败的责任加在机关首长或权力系统的上级首长或其他个人头上，让有关的首长或其他人员承受惩罚，也就是通过惩罚首长或其他人员来防止机构腐败。比如，对用权力拉赞助的机关的首长规定某种惩罚，以阻止其所在机关的集团性腐败。但是，这种责任转移的办法并未彻底改变法律在机构腐败面前无能为力的局面。首先，当法律把首长列为腐败者予以惩罚时，我们又陷入了执法与腐败同源的矛盾中。其次，在首长尚未获得对其所有属员同样的惩罚权时，他的受惩罚并不能彻底改变机构腐败的状况，而事实上他不可能获得这种权力，因为法律不可能规定对一定机关或一定权力系统的所有公职人员为“公”的行为都给予惩罚，并将这种惩罚权交给机关首长。比如小金库问题，法律可以惩罚清理不力的首长，但却不可以惩罚与小金库有关的所有人员，更不可以惩罚所有为小金库库存增加做出贡献的人员。而当这些一般工作人员赢得了或意识到所处的“法不裁众”的有利条件时，其结果便是更加肆无忌惮的腐败。

(三)反腐败的法令只能由不腐败的权力颁布

有些腐败未被纳入法律调整的范围之内，如果要发挥法律在反腐败中有限的作用，完全可以颁布法令禁止有关的腐败行为。有些腐败看起来也比较容易对付，比如管理教授之类，只要由有关的权力机构发布一道将其废除的法令就够了。但是，非常明显，要想产生这样的法令，必须先有反对腐败的权力。如果有关的权力是腐败的，它就很难，甚至不可能制定出反对它自身享受其果实的那种腐败的法令。让立法者制定对付普通刑事犯罪的法律容易，让其制定约束自己、整治自身腐败的法律难;让一个权力机构颁布扩大自身利益和其职员利益的法令容易(比如法院发布收取回收账款提成的规定)，而让其颁布限制自身利益和其职员利益的法令难。不是法律克服权力腐败，而是腐败的权力决定反腐败的法令难以降生。在行政、司法等系统自行行使制法权的范围内尤其如此。权力是“法之源”，法令是权力之“流”，“源清则流清，源浊则流浊”。不能指望浊源能造成清流。同样，也不能指望腐败的权力能制定出反腐败的法令。这也就是说，既使我们满足于法律在反腐败中的有限作用，我们首先要解决的仍不是法律问题，而是权力问题，是权力是否腐败，是否能制定反腐败的法令的问题。一些同志把反腐败的希望寄托在法律身上，主要考虑的是制法之后的过程，即从反腐败的法到惩治腐败的执法过程，很少注意到制法之前的过程，即从不腐败的权力到反腐败的法律的生法过程。生法过程是执法过程的前提，没有生法即无执法。仅着眼于执法的反腐败观点是建立在这样的假定的基础之上的，即我们已建立了反腐败的法律，我们的法律都是符合反腐败需要的。然而，这样的假定并不符合事实，从而那些同志据之而建立的反腐败观点也很难指导反腐败走向成功。要用法律整治腐败，就须先生出反腐败的法。至于能否生出反腐败的法，那就不只是个法律问题了。要解决这个问题必须跳出法律的圈子，跳出执法的圈子。

许多同志热衷于用法律手段反腐败，并不是因为他们已习惯于法治的文明，而是看上了法律的刑、杀手段的快捷。他们想用简单的“从重从快”的镇压创造政清官廉的辉煌。同时，也反映了这些同志对腐败的认识不全面、不充分。他们把腐败这个十分复杂的、前人虽已诊治了几千年却未能寻出特效药方的痼疾，简单化为一般的违法犯罪。他们把国家机关、掌权者这种对象同企业、自然人等量齐观。他们反腐败的态度看似坚决，但他们情绪的激昂只能引导人们只在刑、杀这种极端手段上做文章，妨害人们进行更深入的思考。当他们为破获贪污、受贿等案件的不小的统计数字而欣喜，并对法律的威力唱颂歌时，实际上正使我们的国家丧失从根本上解决腐败问题的时机。不要说法律不能保证一切达到违法程度的腐败行为都受到惩罚，不能保证一切严重危害人民利益、国家利益的腐败行为都被禁止，就是能，我们也不能仅靠法律，因为我们对人民的政权提出的要求不应当只是不违法，我们的清廉的标准不应当只是不犯罪;因为法律的惩罚“能刑人不能使人廉”，“能杀人不能使人仁”。

三、“民主政治”下根治腐败的原则是“品德”

我们的国家权力属于人民。在面对这个权力的腐败，甚至是严重腐败时，对这个权力的人民性的确信促使我们做出的反映应当是:设法使人民的权力保持和发扬“完全”、“彻底”［1］P1004为人民服务的精神，使为公而设立具有利公的良好素质的权力不再丧失，或恢复其利公的美质;不应当是:简单求助于法律，主张刑、杀的暴烈与迅猛，用围追堵截的办法遏制腐败。保持或恢复了为人民服务的本质，权力自然不腐败。但对腐败的遏制却不能恢复权力为人民服务的精神。

资产阶级思想家孟德斯鸠给我们以启发——“民主政治的原则”是“品德”。［2］P19－20没有品德，会使立法失去公正，因为偏私的立法者制定的法律一定也是偏私的。没有品德，议会会滥用弹劾权，使政府无法正常开展工作。没有品德，总统会宣布自己是皇帝，内阁会滥用行政权，把议会、法院都置于自己的控制之下;没有品德，良好的法律会因不公的司法而失去应有的作用，法院会滥用审判权、违宪审查权，使自己处于有利的地位。总之，没有品德，就没有民主政治的良好运行。而民主政治的非良好运行的最主要的表现就是腐败。“当品德消逝的时候，野心便进入那些能够接受野心的人们的心里，而贪婪则进入一切人们的心里”。“共和国就成了强取豪夺的对象”。［2］P20－21我们的一些掌权者不正是由于品德的丧失和占有欲的膨胀才拿权力做交易、索贿受贿、贪污公款、侵占公物的吗?我们的一些机关、一些权力系统不正是因为丧失了共和国应有的品德，把取得的职位视为私产，并以“正处级副处长”、“管理教授”、“老干部局”等形式，拼命扩大私产的额度的吗?没有品德不仅使我们的一些掌权者和一些机关或权力系统腐败，而且使我们难以挣脱腐败这个魔王的纠缠;没有品德我们在执法和腐败的同源性矛盾中只能陷入用腐败的权力治腐败的行为的僵局;没有品德，在面对腐败的但却具有不受惩罚性的权力时，我们便无从下手，无可奈何;没有品德，我们便无法推动权力去颁布应当颁布的反腐败法令。

丧失了品德，我们的权力便会走向腐败，用于整治腐败的法律便会被腐败击败。为了克服腐败，赶走恶魔，我们只能呼唤品德。

品德有如此的威力吗?答案是肯定的。品德可以保证立法的公道，可以推动正当的行政，可以克服执法中的私弊。今天，我们不可以说我们的社会没有品德，可我们的权力却仍有腐败，且这种腐败有日趋严重之势。这是何缘故?我们的社会，也包括我们的许多干部的确有良好的品德，既有几千年文明史锤炼出来的传统美德，又有工人阶级大公无私的品德和共产党人“全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”⑨的共产主义品德，广大的农民也有集体主义、公平等良好的品德。然而，我们所有这些品德一般都只停留在道德水平上，都只在一般社会生活中发挥作用，没有上升为政治品德，没有直接影响权力，甚至形成决定权力的大力量。一般公民，包括无职务的共产党员，其品德主要充当街谈巷议的内心标准，即使这个标准是正确的，也不能对权力的腐败产生有实效的影响。国家公职人员的品德只对自己是有效的，只对自己执行的公务是有指导意义的，对自己之外和自己执行的公务以外的腐败，也难以切实发挥作用。不是品德不能造成权力的清廉，而是我们的品德没有直接影响权力，没有进入权力运行的领地。品德作为民主政治的原则的主要含义是:品德是民主政治的力量所在。而要让品德产生影响政治的力量，我们就必须用品德要求国家机关，就必须用品德评价权力的运行和国家公职人员的行为，总之，必须建立对权力和掌权者的品德评价系统。

多少年来，我们的公职人员队伍基本上是只进不出。⑩一方面，腐败严重，人民有怨言;另一方面，绝少有人因自然以外的原因(11)退出这个队伍。原因在于:这是因为我们只有一套法律评价系统，而这个系统主要是以犯罪，而且是以严重犯罪作为“吐故”的条件。一些公职人员尽管腐败严重，左右皆知、上下皆知，只是因为尚未构成犯罪，所以便继续留在公职人员队伍中危害百姓。笔者实在不忍言，但又不忍不言:这是一支由除罪犯之外的一切有机会成为公职人员的人组成的队伍。而这支队伍的腐败又造成了机构腐败。事实上，许多腐败正是这些虽未成为罪犯但却唯利是图的人的行为，或由他们引发、推动的行为。我们没有品德否定制，不能因品德的原因将自私者清除出公职人员队伍，这实在是养痈遗患。如今，如果我们再把反腐败成功的希望寄托在法律身上，寄托在杀多少贪污犯的暴力措施上，那就只能是等待收获成熟了的果实——罪犯，而不可能真正纯洁我们的公职人员队伍，从根本上清除腐败。

为了纯洁干部队伍，我们曾经使用过阶级出身和政治历史的否定标准;为了建设清廉的公职人员队伍，我们必须使用品德的否定标准。

本文所说的品德评价系统是以中国共产党提倡的为广大工人、农民及整个社会普遍接受的对国家公职人员的基本要求为品德标准，据以评价国家机关及其公职人员的行为，并以辞退、罢免、撤换为保障手段的政治评价系统。这个系统包含三个支系统:(1)执法权(12)自洁系统。它由行政、审判、检察等机关的首长执行，以辞退为保障手段;(2)监督系统。它由各级权力机关执行，以罢免机关首长和其他民选官员为保障手段;(3)基础系统。它的执行者是广大公民，其保障手段是撤换代表、改选权力机关。这个系统的构造是简单的，因为它基本上与我国现行的政治运行模式相一致，但要真正实行起来却并不十分容易。要启动品德评价系统，必须先解决若干认识问题和制度问题。

1.要建立品德评价系统，就必须接受、允许公职人员队伍的常进常出，废除干部终身名籍制度，削平干部与群众的身份性界限。(13)在品德评价系统下，我们不仅要说:“你是罪犯，请你走开!”而且要更经常地说:“你不高尚，请你离去!”这样就自然会有更多的不合格的公职人员非因自然的原因而离开公职人员队伍。我们应当接受这种结果，应当毫不可惜地让那些品德上有残缺的人让出公职。而要做到这一点，首先必须改变干部是“财富”的观念。既然是“财富”，就不应该危害人民;既然不能全心全意地为人民服务，就不是人民的“财富”。在传统的人事制度下，人们为有残缺的干部进行辩护的理由常常是:“三分错误七分成绩”，“主流是好的”，“不以一眚掩大德”，等等。这显然不是站在人民利益的立场上提出的理由。人民为什么一定要容忍只有“七分成绩”的官员，为什么要让人民忍受这些并非当然的主人的官员的“眚”?人民为什么不可以赶走只有“七分成绩”的官员，换上有九分成绩、十分成绩的官员呢?让有残缺的人，甚至已经侵害了人民的利益且已引起人民愤恨的人继续担任公职，或者用免去甲职任乙职的办法敷衍人民的要求，这本身就是最大的腐败。这样去珍惜“财富”，实际上是对人民利益的犯罪。

因品德有残缺而被辞退、罢免的人不适合再充当公职人员，至少在重新赢得人民信任之前不适合。这样的人应当从被辞退、罢免那天起回归到无公职的普通劳动者队伍中来，并和其他劳动者一样凭自己的劳动所得维持生活。他们不应因曾是某级干部而继续领多少钱的工资;他们不应从不管应否存在的机关宿舍中当然地取得居住权;他们更不应当然地在国家机关或某种专门增设的机构取得任职的机会。如果我们不能解决这类问题，不能填平干部与群众间的身份性沟壑，不能让被辞退、罢免的人员自然地回归社会，就不能有公职人员队伍的常进常出，就不能真正建立品德评价系统。

2.要实行对公职人员的品德评价，必须改变过去的干部管理制度，机关首长和权力机关必须担当起管人的任务。机关首长不能只管经济工作、审判工作、检察工作，不能只注意同行政相对人、诉讼当事人、嫌疑人的关系;权力机关不能只负责立法、审议政府报告。机关首长和权力机关都应当管人。管人主要不是选人，而是管理自己的属员或自己选举、任命的官员，并在必要时辞退、罢免有关的人员。我们的机关首长和权力机关在过去和现在，对这种管理权和辞退、罢免权使用得似乎少了些。

作为一定机关或一定权力系统的首长，有责任使自己的属员保持良好的政治品德，同时，他们也应当有权对自己的属员行使品德否定权。首长的品德否定权，首长对属员管理上的责任制，不仅是应当的，而且是必须的。因为任何其他机关都无法保证自己机关之外的公职人员队伍在品德上的纯洁。因为任何其他机关都无法对不属于自己机关的品德问题承担责任。同时，只有实行首长负责制，权力机关的监督才能是真正有效的。没有负责任的人，就等于没有监督对象，从而也就等于没有监督权。我们现在的腐败之所以如此严重，原因之一就是无人对属员的腐败承担“领导”责任，就是因为权力机关找不到监督对象，无从下手。

权力机关不仅是法律、法规的制定机关和大政方针的决策机关，而且是政府、法院、检察院的监督机关。权力机关对这些机关的品德评价，对这些机关的首长行使品德否定权，可以从三个方面防止腐败:(1)防止机关首长个人腐败;(2)防止这类机关的整体性腐败，即前述机构腐败;(3)防止机关属员的个人腐败。其中后两个方面是通过对机关首长的监督评价而由机关首长完成的。我们常说“领导是关键”。如果我们勇于开展对机关首长的监督，勇于对他们行使品德否定权，那就是抓住了关键，否则便是失去了关键。我们的社会更为急需的不是道德宣传，而是道德示范。反腐败需要的是品德示范。权力机关肯于罢免腐败的或不能有效治理本机关及其属员的腐败的机关首长，便会对机关、对社会产生一种先行效应，带来从机关首长到属员的相率以廉。权力机关不肯这样做，也会产生一种先行效应，那就是在中国人观念中根深蒂固的上行下效，“上梁不正下梁歪”，那就是从机关首长到属员的相竞以腐。如果有人要问为什么腐败严重且久治不见明显效果，我们难道不可以说，那是因为权力机关放弃了“民主政治的原则”，没有完成人民交给的监督任务吗?

3.品德的标准藏于民，品德评价的保障在于民，公民不应只是举报人，而应成为信息处理者。在民主政治下，任何个人都不是当然的主人，对他人和社会来说都是个“私”人，都有私利;任何一个人为组织起来的团体或集团都不是完全没有私利的，对其他团体、集团，对整个社会来说都有无法排除的私。民主政治的良好运行不是靠某个人、某个团体或集团的权威或地位来保证，而是靠所有的人、所有的团体或集团的良好的品德及其所拥有的力量来保证。民主政治的品德不能只是某一部分人或某一集团的品德，只能是大多数人的品德。这是民主政治与贵族政治的显著区别之一。我们据以评价国家公职人员的品德标准只能是公众的品德标准。先进的人们如果认为公众的标准太低，他们应当耐心地去宣传群众，说服群众，而不应把自己的标准强加给群众。公众的品德标准的运用表现为舆论、对国家权力机关的要求、对机关首长的要求以及一定形式的公决。先进的人们如果认为公众应当运用自己的标准去进行否定评价，他们只能去鼓励群众，而不能包办代替。国家机关应当为公众适用自己的标准提供方便，而不能阻止公众去评价，去发表否定的意见。机关首长应当根据公众的呼声辞退自己的官员，否则公众便可要求权力机关罢免这些首长。权力机关应当根据公众的呼声或某种形式的公决罢免有关机关首长，否则，公众便可以撤换自己在权力机关的代表或另组权力机关。

公众的品德标准只能是依据公众的认识水平而随时表达的要求。不能把这种标准固定化为某种成文的规定。如果那样的话，我们又将陷入执法与腐败同源性的矛盾中去，并且又把广大公民排除于政治生活之外，使他们只充当被治者而不能参与治。当我们宣布法律是人民的意志时，公民们取得的地位只是“守法者”，所以，在反腐败的斗争中他们便只能担当光荣的“举报人”。公民是品德的产生者、品德评价系统的保障者。在品德评价系统中，不能再让公民沦为“举报人”。在公民犯罪时，权力是审判者;在权力腐败时，公民是审判者。公民们既可以搜集有关腐败的信息，也应当成为自己获得的和专门机关掌握的信息的处理者，即根据这些信息提出辞退、罢免有关公职人员要求的行为主体、撤换人民代表的行为主体。

民主政治的源是公民，品德评价系统的最后保障是公民，没有公民充分参与的政治不可能是良好的民主政治，没有公民积极参与的品德评价不可能产生良好的政治效果。同样，没有公民以信息处理者的身份参与的反腐败只能是有限的反腐败。

当我们启动了品德评价系统之后，这个系统便和法律评价系统形成双管齐下之势——品德评价系统创造基本清廉的公职人员队伍;法律评价系统惩罚严重逾越品德界限，构成违法犯罪的腐败者。品德评价系统保证了主要执法机关和公职人员队伍的基本清廉，腐败者真正成了极少数，才能及时创制良好的反腐败的法，反腐败的法才能有良好的执行。总之，法 律评价系统才能更好地发挥作用。

注释:

① 这里讨论的不包括某些因有特别公务而开办的公司。

② 国家已经用类似群众运动的方式对国家机关办的公司实施了清理。今天，国家机关办的公司已经不再是普遍存在的现象，但谁又能说这类公司已经彻底绝迹了呢?

③ 曾经的做法是，一般都由当事人支付;现在的做法是，个别由当事人支付。这看起来是巨大的改变，但这样的改变不能换来法院的彻底清白。

④ 今天，各级地方政府寅吃卯粮，靠银行贷款维持运转，支撑包括兴建楼堂馆所在内的建设计划的情况并不鲜见。

⑤ 现在已经没有这种需要了。但十多年前、二十多年前，买免税家电对许多人来说都是求之不得的机会。

⑥ 本文所说国家公职人员指国家权力机关和行政、审判、检察各系统中所有执行公务的人员。

⑦ 这里的“公安局长”和下文中的“税务局长”都非特指具体的职务，而是指代一般的掌权者。

⑧ 虽然有时有的机关也受到罚款之类的处罚，但这种处罚不能造成国家机关作为权力主体的行为能力的丧失或减弱，因而也就不能称为对权力的惩罚。

⑨ 参见《中国共产党章程》第2条。

⑩ “文革”期间的情况同本文讨论的进出不是一回事。

(11) “自然的原因”指人员新旧接替中自然因素，包括死亡、年龄增长等。

(12) 本文所说的执法都是广义的执法，它包括有法院、检察院、各类国家行政机关将法律付诸实施的活动。相应地，执法权也是广义的，非专指由国家行政机关享有的行政执法权。

(13) 这是我国政治体制改革所面临的十分艰巨的任务，同时也是制度性反腐败所必须克服的难点。不解决这个问题便没有反腐败的胜利，也没有政治体制改革的成功。

［1］ 毛泽东.为人民服务［A］.毛泽东选集(第三卷)［C］.北京:人民出版社，1991.

［2］ ［法］孟德斯鸠.论法的精神(上)［M］.张雁深译.北京:商务印书馆，1961.

(责任编辑:张保芬)

Fighting Against Corruption with Character——With Discussion on the Limited Function of Law

Xu Xiang-min

(Law ＆ Political School of Ocean University of China，Qingdao，Shandong，266100)

Corruption may be divided into power－holder corruption and institution corruption.Power－holder corruption is an individual behavior and is apparently unreasonable.While institution corruption is usually a behavior carried out by an institution or certain lines of authority without a responsible person.And it does not show a clear unreasonableness.People usually do not have a stable and unanimous view on whether it is right or wrong.It is impossible to end corruption by strict enforcement of law like what we have done to other crimes.This is because，first，the power leads to corruption and the power to enforce law are the same power;second，the power，even a corrupted power，cannot be punished;third，anti－corruption law can only be enacted by non－corrupt legislative power which is difficult to fulfill.Therefore，under democracy，the fundamental way to end corruption is to advocate character and establish a character evaluation system on officials.Character evaluation system is a political evaluation system which decides dismissal，recall or replacement of certain public servant based on the criteria of character.The system is composed of a self－cleaning system within the law enforcement power，a surveillance system run by the legislative power and a guarantee system supported by the public.

power－holder corruption;institution corruption;anti－corruption:political character

DF02

A

徐祥民，又名徐进(1958－)，男，山东汶上人，历史学博士，法学博士，泰山学者，中国海洋大学法政学院教授、博士生导师、院长，研究方向为环境与资源保护法学、法律史学、宪法学。

1002—6274(2014)01—015—08