继承创新传统谋求土地规划管理新常态下的新发展

浙江省国土资源厅土地利用规划处 张 佳

继承创新传统谋求土地规划管理新常态下的新发展

浙江省国土资源厅土地利用规划处 张 佳

根据浙江省国土资源厅党组中心组学习会的安排，近期学习了习近平同志关于经济工作的重要论述，学习了省委十三届五次全会、省委理论学习中心组学习会精神，结合自身工作，回顾土地规划发展，分析经济发展新常态下面临的问题，对土地规划工作如何适应新常态，构筑新优势进行了思考。

一、适应新常态，学习三个方法论，保持三颗心

（一）学习“底线论”，保持一颗冷静的心

底线论就是坚持底线思维，增强忧患意识，避免犯后人无法纠正的错误，避免带来社会、经济动荡的错误，做到未雨绸缪。对于国土资源工作来说，“底线”就是要坚守耕地保护红线和粮食安全底线，坚守生态环境红线和生态安全底线，坚守群众权益红线和社会稳定底线。在新常态下坚持底线思维，保持冷静，遇到复杂形势和棘手问题才能有备无患，方寸不乱。

（二）学习“定力论”，保持一颗坚定的心

定力论就是保持战略上的平常心态，处变不惊，稳中求进。对于国土资源工作来说，“定力”就是要坚定不移地坚持社会主义土地公有制，坚持耕地保护、节约用地、用途管制、有偿使用等已被长期实践证明、务实管用的土地管理基本制度。在新常态下坚持战略思维，保持坚定，才能摆脱传统模式下粗放的思路和方式，摆脱速度情结和焦虑，实现稳中求进。

（三）学习“创新论”，保持一颗火热的心

创新论就是坚持改革创新，在新常态下，实施问题导向、调控创新，找准关键领域和薄弱环节，精准发力，调结构、促转型、提质量。对于国土资源管理工作来说，迫切需要土地管理制度的完善和政策创新，明确重点改革领域和具体目标。当代的中国正处于一个转折的时期，充满无限的可能，保持一颗火热的心，坚持改革创新，就能创造历史。

二、面对新常态，正确审视当前土地规划实施管理存在的问题

当前我省土地利用总体规划实施从表面上看，形势十分严峻，存在以下三大问题：

（一）各项建设用地指标突破国家下达的规划控制指标已成事实，建设用地规划空间矛盾十分突出

根据《浙江省土地利用总体规划中期评估报告》，我省基本农田保护面积、耕地保有量、人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量执行情况良好，但各项建设用地控制指标突破国家下达的控制指标已成事实。其中建设用地总规模、城乡建设用地规模已经突破规划目标，全省新增建设用地总量余额为95万亩，仅能满足未来两、三年的建设用地需求，且各市余额不均，区域差异十分明显。

（二）各类建设规划空间布局不合理，结构配置不协调

现行规划用地布局与新型城镇化战略、“四大国家战略举措”“美丽浙江”、低丘缓坡荒滩未利用地开发、“411”重大建设项目选址不相适应。“生态、生活、生产”结构不合理，与规划目标相比，建设用地增长和未利用地减少速度高于规划预期，且布局呈破碎化。建设用地内部结构不尽合理，城乡建设用地、农村居民点和交通水利执行情况不符合调控方向。尤其是农村建设用地使用仍较为粗放。节约集约用地任务艰巨，土地利用模式转型困难。

（三）规划管控能力不强

规划统筹引导力度尚未完全发挥，规划队伍较弱，规划编制水平较低、规划计划跟着项目走的局面尚未扭转，规划调整频繁，计划差别化管理还不完善，“调节阀”的作用没有很好发挥，同时预审管理、责任考核、动态监管和激励机制有待进一步加强。

在经济发展新常态下，需要正确分析评价我省土地利用总体规划实施，保持战略上的平常心。根据我省土地利用总体规划执行评估报告，我省基本农田保护面积、耕地保有量、人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量执行情况良好，表明在新常态下土地规划的底线没有突破，为“稳中求进”打下了“稳”的基础，而目前表现出来建设用地空间矛盾突出，从根源上分析，以上问题是由于前些年经济高速发展、资源要素投入创新和粗放利用方式造成的后果，正是结构调整阵痛期的表现之一，并不能以此否定近些年土地规划管理实施取得的成效。

三、谋求新发展，继承土地规划创新传统，加强规划统筹管控，完善土地用途管制制度

为适应以中高速增长、结构调整、转型升级、新动力、多挑战为主要特征的经济发展新常态，谋求“稳中求进”“优化结构”“提高质量”为主要目标的新发展，今后土地利用规划管理的基本思考是：坚守耕地保护红线和粮食安全底线，坚持改革创新传统，以加强规划统筹管控能力和完善土地用途管制制度为两大任务，实现土地利用规划管理的“三个转变”（规划重心由保障向保护转变、规划模式由指标控制为主向空间管制为主转变、规划内容由增量向存量转变）。

（一）继承土地利用规划管理改革创新的传统

首先，土地利用规划本身就是我国空间规划体系创新的产物，是保护耕地重要性日益突出的产物，弥补了80年代末至90年代末10年期间城市规划忽略农村农业保护的欠缺，加强中央政府对地方政府利用资源的调控。

其次，创新贯穿浙江省土地规划发展全过程，从未停歇。短短十五年，土地利用规划一直在质疑中发展，从无到有，规划目标从单一的耕地保护目标到“总量、增量、效益”综合性目标，规划方法从指标控制和分区管制到“三界四区”建设用地空间管制，规划成果从简单的蓝晒图加水彩笔到规划数据库管理，规划人员从仅仅几个规划科技术人员到50多家机构、3000多人具有一定规模的行业队伍，表明土地利用总体规划体系、内容、方法、实施机制和管理制度日臻完善。尤其是浙江创造性提出的待置换用地、基本农田易地代保、园地代保、土地整理折抵指标、建设用地复垦周转指标、基本农田“四类项目”修改、“定量不定位”规划预留指标、“双用途”管制等创新性概念提出和政策执行，为我省经济社会发展做出了巨大贡献，也为推动全国土地利用规划的发展积累了宝贵的经验。

第三，今后土地规划创新的重点方向在于：一是加强统筹管控能力，由指标控制为主进一步向空间管制延伸，由增量分配为主向增量撬动存量转变；二是用途管制由“二维”向“四维”延伸，不仅限于土地用途分类转用，将扩展到质量、效益、地下空间、维权、公众参与；三是完善规划体系，向村庄规划和详细规划延伸；四是加强市场激励、责任考核和动态监管，加强市场配置资源的基础性作用，实现规划监管“三级联网”“实时更新”。

（二）加强规划统筹管控能力

土地规划统筹管控能力是土地资源监管能力现代化的主要标志，是建立城乡统一建设用地市场的基本前提，是加快城乡发展一体化的战略需要。加强土地规划统筹管控能力就是加强土地利用规划对城乡建设、产业发展、基础设施、耕地保护、生态涵养等空间、规模、结构、效益、时序的整体管控，立足全局处理好陆海之间、区域之间、城乡之间、产业之间、生产生活生态之间的土地利用关系。

1.土地利用总体规划的调整完善工作。全省土地利用总体规划的调整完善是破解当前全省建设用地空间矛盾、创新土地利用总体规划编制的重要工作，调整完善工作思路和安排已向分管省长进行了汇报，得到了认可。全省各县（市、区）规划主要控制指标的分解方案初稿已形成，调整完善技术指南和两个县级试点成果已通过省级论证，前期工作基本完成。总结前期工作和试点工作经验，在加强规划统筹管控能力方面的创新点有：

一是“三线”划定。“三线划定”是本次土地利用总体规划调整完善工作的重要内容，即划定“永久基本农田红线”“生态红线”和“城市开发边界”。“三线划定”是“三生”空间布局、规模的底线，是对“三界四区”建设用地空间管制方法的进一步完善，弥补禁止建设区面积太小，缺少针对性，城乡建设用地扩展边界破碎化严重，以及划定的基本农田质量不高等问题。我省“三线划定”坚持高质量等级基本农田保护比例上升，建设占用耕地系数下降，结合全省1500万亩标准农田核查成果，合理调整基本农田布局，划定永久基本农田；坚持生态优先，生态用地明显增加的原则，结合生态文明建设严格划定生态保护红线；坚持严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要避让优质耕地，按照新型城市化建设的要求，划定城市开发边界。

二是省内统筹剩余新增建设用地，建立规划新增建设用地年度调节机制。2013年年底，全省新增建设用地指标剩余总量为95万亩，除继续预留省级重大基础设施建设新增建设用地45万亩外，剩余的50万亩对各县（市区）不再重新下达规划新增建设用地指标，各县（市、区）通过划定城乡建设扩展边界，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实。通过建立规划实施年度调节机制，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。

三是完善节约集约用地的内容，强化规划对土地利用效益的管控。在指标设置上除原有的人均城镇工矿用地、二三产增加值用地量等以结果目标值为控制指标外，还设置了城市分批次土地供应率和存量土地供应占比等以过程标准值的控制指标，更有利于年度动态考核和调控。规划内容上增加了低效用地再开发、盘活存量用地的相关内容，要求明确城镇低效用地再开发利用与批而未供土地盘活的主要类型、规模与分布，列表明确重点项目，以发挥规划在节约集约用地的管控作用。加强新增建设用地预测、分解与节约集约用地水平相挂钩，明确城镇建设用地中存量用地利用比例，用有限增量撬动存量。

四是完善农村土地综合整治和农村居民点用地规划内容。要求明确规划范围内村改居、中心村、基层村、撤并村的数量、规模和范围，确定不同类型农村居民点用地总规模、人均用地及规划引导，以弥补农村土地规划工作基础相对薄弱的状况，优化和调控城乡规模、结构、布局和利用效益，促进新型城镇化发展。

2.“多规融合”试点工作。目前，空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，是影响目前规划统筹管控能力不强的重要原因，未来规划类型整合和体系重构是大势所趋，土地规划在未来要建立的“空间规划体系”中的功能定位、从属关系、重点任务、模式方法等都需要加强研究。我们必须顺势而为、做好应对。2013年下半年，我们在总结“两规衔接”经验的基础上，主动组织开展临安市、安吉县“多规融合”试点。试点工作探索各类规划的重点，明确以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制等七个方面为主要融合内容，预计通过三年时间，实现“六个一”的总体目标（构建“一个目标一盘棋”的工作模式、构造“一个规划一张图”的成果模式、构筑“一个平台一张网”的监管模式）。目前试点工作进展顺利，已完成阶段性成果。同时，嘉兴市、德清县、开化县已列入国家四部委的“多规合一”试点单位，我厅将积极配合做好相关衔接工作。在衔接工作中，国土资源部门应坚持三个必须：必须以土地变更调查数据为底数，必须符合上级下达的各项土地规划控制指标，必须符合国土资源部门制订各类建设用地控制标准。

3.改进土地利用计划管理。土地利用计划是土地利用总体规划实施的重要手段，是时序调控的重要手段。当前务必要破除规划计划怪圈，加强规划计划衔接。同时强化差别化分类管理，要改变计划分配模式为奖励模式，成为规划管控、耕地保护、节约集约、土地执法等国土资源重点工作的风向标、调节阀，实现有限的增量撬动存量。进一步完善年度计划执行考核机制，加大计划执行情况评估考核力度，建立健全奖惩机制。

4.完善土地规划定期评估和适时调整制度。加快制定土地利用规划修改管理办法，进一步明确规划修改类型、条件、程序、审批权限，加强批后监管，加大对违反规划和违规修改规划的查处力度。

（三）进一步完善土地用途管制制度

1.改进土地预审管理。充分发挥土地预审在源头上优化项目选址、引导项目符合规划的作用，土地预审应由被动到主动服务转变，由许可向告知转变，下放权限、简化程序、简化材料。各地国土资源管理部门应提前介入，做好建设用地预审服务，做好项目储备，在项目选址过程中，要引导建设项目用地符合土地利用总体规划，尽量少占耕地，鼓励使用低丘缓坡土地和未利用地。

2.完善土地用途转用审批。从现行土地审批制度的执行实际情况看，存在审批权过于集中、审批程序繁杂、重复审查较多、自由裁量权过大等问题。结合行政审批制度改革，逐步整合目前涉及土地用途改变各类行政审批，探索国土空间开发统筹管控制度，研究建立统一的土地用途转用许可制度，简化审批程序，提高审批效率。

3.加强用途管制动态监管，推进规划信息化建设。在土地管理“一张图”和综合监管平台建设的基础上，加强土地规划数据库建设，夯实数据质量基础；纵向上加强各级数据库互联互通，建立数据“三级联网”“实时更新”机制；横向上加强与相关部门的信息交换，推进信息共享和信息公开，不断提高土地规划信息化监管和服务的水平。