积极应对主动融入新常态扎实推进国土资源改革创新

海宁市国土资源局

积极应对主动融入新常态扎实推进国土资源改革创新

海宁市国土资源局

编者按

经济发展要适应“新常态”，这是中央基于我国阶段性特征，对当前经济形势作出的重大审度和判断。国土资源部门要抢抓机遇、创新举措，以更加积极主动的姿态适应新常态下土地管理工作的新变化，把握新常态下中央对土地管理工作的新要求，落实好国土资源工作新定位。

根据浙江省国土资源厅党组中心组理论学习会安排，现结合海宁实际，围绕适应新常态、应对新常态、融入新常态，就推进土地管理改革创新作汇报交流。

一、适应新常态，改革创新势在必行

“新常态”意味着经济现实的变化，意味着经济正在增速、结构与改革三方面取得更科学的平衡。过去经济的高速增长就如汽车的超速行驶，以“高油耗”为代价，土地资源过度耗费已难以为继，在土地管理上尤其体现在新一轮土地利用总体规划的执行上，虽距规划期末2020年还有6年多，但全省已有不少县（市）或是规划新增建设用地空间已不足，或是规划期间新增建设用地规模已临界或突破，在保障发展上存在规划用地空间以及新增建设用地规划和计划指标的瓶颈制约。

经济发展要适应“新常态”，国土资源管理工作也要适应“新常态”。中央提出了新常态下的发展必须是遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展、遵循社会规律的包容性发展，国土资源部确定了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的新定位，应对新常态关键在于抓好稳增长、转方式、调结构、促改革等方面的工作。

二、应对新常态，土地要素改革先行

加快改革创新，是应对新常态、实现经济持续健康发展的关键环节，更是海宁市作为全省要素市场化配置综合配套改革试点先行在新时期所必须承担的时代使命。2013年10月份以来，海宁市相继出台了土地要素市场化配置综合配套改革的一系列文件，重点在推进土地供应差别化管理、低效用地市场化再开发、空间换地推进集约用地、集体建设用地流转及土地要素审批改革等六个方面推进改革创新。

（一）实施土地供应差别化管理，促进“增量选优”

坚持土地供需双向调节和有保有压的原则，实行适应新型城镇化、经济发展转型和产业结构优化升级的差别化供地政策。一是严格项目新增用地准入。新增工业项目用地原则上应达到亩均投资强度300万元、总投资5000万、亩均税收18万元、用地面积20亩及以上才具备供地条件。二是创新实施差别化供地出让。对新引进项目，建立产业差别化供地导向，实行用地10-50年不等的弹性年限和“3+5+X”管理模式。三是强化土地出让合同管理。将投资强度、达产亩均销售和亩均税收等纳入土地出让合同管理。完善出让土地转让机制，根据产业类型和建设项目实际情况，在出让合同中约定自用或出售比例，明确转让限制条款，特别是商办用地自用部分原则上10年内不得转让，出售部分原则上5年内不得再转让。四是确定鼓励产业发展导向。对先进装备制造业、现代服务业、战略性新兴产业和科技创新创业项目，区别不同行业，建立产业发展导向地价修正体系，根据容积率、投资强度、亩均税收给予10-20%的修正系数。五是创新出让土地收回机制。对工业项目投产初始运行期届满后，亩均投入产出不足协议约定的50%或年应缴税收连续三年低于行业平均的50%的，可终止土地出让合同，收回国有土地使用权。

（二）推进低效用地再开发，促进“存量提质”

坚持政府引导、市场运作，公开透明、规范操作，实施亩产效益评价，强化市场配置土地，综合施策倒逼企业转型升级，调动政府、集体、建设用地原使用权人及相关权利人推进低效用地再开发的积极性，实现多方共赢，促进土地集约高效利用。

1.实施工业用地亩产效益综合评价。2013年在全省率先建立了系统性的亩产效益综合评价体系，对全市规模以上工业企业设置6个指标（亩均税收占50%、亩均销售收入占12%、亩均工业增加值占10%、单位能耗工业增加值占10%、排放每吨COD工业增加值占10%、全员劳动生产率占8%），规模以下工业企业设置2个指标（亩均税收占90%、单位电耗税收占10%）进行综合评价。2014年根据2013年执行情况作了进一步完善，一是调整了评价范围，将租赁企业纳入评价；二是调整了评价指标和权重，规下企业增加了“亩均销售收入”指标；三是调整了企业评价分类，新增出租混合型工业企业分类，减少了规下企业进入A类重点扶持类比重；四是调整税收统计口径，将原有实缴税金调整为再加上各类减免税金。目前，亩产效益评价正向全市3亩以下工业企业以及物流业等领域拓展。

2.实施差别化激励和倒逼政策措施。按照“抓两头带中间”的原则，针对不同类型企业，在用地、用电、用能、排污等方面实施差别化的激励和综合倒逼的政策措施。一是差别化城镇土地使用税。调整提高原有土地等级划分，将城镇土地使用税从3元／平方米·年调整至6元／平方米·年（涵盖了96%的工业企业），再根据企业“亩产效益”综合评价结果分类分档减免，A类重点扶持类土地使用税减免80%，房产税减免20%；A类鼓励提升类的前50%企业土地使用税减免60%，房产税减免20%；A类鼓励提升类的后50%企业土地使用税减免40%；B类企业土地使用税减免20%；C类企业不予减免。二是差别化用电。对A、B类企业实施差别电价，能耗在标准之内部分（国家行业标准）执行正常电价，能耗超过限额标准一倍以内部分提高0.1元／千瓦时，超限额一倍以上提高0.3元／千瓦时；对C类企业实施惩罚性电价，能耗在限额标准以内提高0.1元／千瓦时，标准以上提高0.3元／千瓦时。三是差别化用能。率先建立实施用能总量核定和交易制度，对年综合耗能3000吨标煤以上或新增年耗能1000吨标煤以上的工业企业差别化核定用能总量，以2011、2012两年用能量最高值为基准值，分别按单耗水平低于或高于全市工业增加值能耗五年规划目标值，A类重点扶持类企业按基准值的100%、98%核定；A类鼓励提升类企业按基准值的98%、96%核定；B按基准值的94%、92%核定；C三类企业按基准值的90%、88%核定，实行核定配额内不收费、新增用能量有偿申购、超限额差别加价收费制度。四是差别化污水处理收费。对污水入网工业企业实行多因子复合加价收费制度（化学需氧量、酸碱度、悬浮物、磷酸盐、氨氮5种），根据评价结果和行业特点实施差别化征收。目前实施多因子复合计价收费的234家工业企业入网污水量，占全市工业污水入网总量的77%。五是差别化用水。对C类企业实行差别水价和超计划用水累进加价管理，差别水价执行标准在现行水价基础上每吨水增加1元，超计划用水量实行分档累进加价收费。六是差别化排污总量和价格核定。差别化核定企业年度减排任务，A类减排任务为“十二五”全市工业平均年度减排任务的50%；B类工业企业平均分三档，分别执行平均减排任务的1倍、1.5倍和2倍；C类为4倍。差别化核定排污权交易价格，A类为基准价，B类为基准价1.5、2、2.5倍，C类为4倍。下一步，亩产效益评价向全市3亩以下工业企业、物流业等更广领域拓展。

3.推进低效用地市场化再开发。明确7种情形为低效利用土地，包括批而未供、供而未用、已供在建未竣工以及闲置的土地，列入“三改一拆”的土地，建设用地竣工验收后6个月未投产、投产三年后亩均税收低于行业平均或协议承诺50%的工业用地，以及亩产效益综合评价C类工业企业用地。鼓励通过市公共交易平台公开转让，转让人涉及的转让税费中的市级留成部分以先征后奖的形式给予全额奖励，承受人可享受“三免二减半”的招商引资政策；对自愿退地并同意政府按原出让价格收回的，可给予原权利人再次出让后增值净收益50%或每亩不少于2万元的奖励。今年以来已腾退收回低效利用土地33宗1399亩，兼并重组转让腾退土地18宗1238亩。

4.推进“空间换地”深化节约集约用地。出台了《推进“空间换地”深化节约集约用地的实施方案》，在优化国土空间布局上，一方面推动城市空间综合开发利用，加大开发区（园区）整合提升，加快城乡低效用地再开发，鼓励民资建设标准厂房等方面大力推进“空间换地”，充分挖掘土地利用潜力，提高土地利用效率和效益。另一方面在农村结合村庄布点规划调整一并修改完善土地利用总体规划，同时与城镇规划、农村土地整治规划等相衔接，以适度集聚为导向，按照新市镇和新社区优化点（1+X点）、保留提升点（Y点）、近期撤并点及中远期控制点进行规划布局调整优化，统盘解决农民刚需建房、农村土地综合整治项目和拆迁项目安置建房，到2020年解决全市刚需建房1.5万户、搬迁安置3.4万户、宅基地复垦2.8万亩。

5.推进农村土地综合整治增减挂钩。出台《关于完善农村土地整治工作意见的通知》，通过农村土地整治复垦和增减挂钩进一步优化城乡建设用地空间布局和利用结构，同时继续加大农村土地整治财政奖励补助，切实提高农村土地整治项目节地率，原则上项目节地率达到45%以上、宅基地节地率应达到30%以上，推行“先复垦后挂钩”政策，努力实现“当年批准立项、当年完成复垦、当年通过验收”。

（三）建立要素交易平台，推进“市场配置”

发挥市场在要素配置中的决定作用，制定了《海宁市要素市场建设方案》，组建浙江江南要素交易有限公司，负责开展涉及土地、排污权、能源、产权等资源稀缺类要素交易工作，政府制定交易规则，实现集中统一管理。除土地一级市场外，土地二级市场转让一并纳入市统一交易平台进行。今年以来土地一级市场出让77宗、二级市场交易14宗，目前二级市场在挂C类企业用地转让土地10宗。

（四）探索农村土地改革，推进“价值显化”

探索农村集体经营性建设用地入市流转，制定出台《海宁市农村集体所有建设用地改革实施意见》，在集体土地所有权保持不变、符合土地和建设规划以及用途管制的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权实行有偿、有限期和可流转使用。推进农村宅基地流转，鼓励农村居民和在农村有保留房屋的城镇居民自愿腾退宅基地，允许农村合法宅基地连同住房（含附属用房）在本镇（街道）范围内的集体经济组织成员间进行流转，率先在丁桥镇和“1+X”新市镇新社区安置点开展了农村住房抵押贷款试点工作。

（五）深化行政审批改革，推进“提速提效”

实施行政审批层级一体化改革，推进扩权强所建设。开展权力清单梳理，精简行政审批事项，通过调整合并取消，保留行政许可事项6项、非行政许可事项4项，对取消的许可审批事项变事前准入审批为事后备案监管。单独设立行政审批科，所有行政许可事项和非行政许可事项（含承接事项）的审批职能统一划入行政审批科，优化再造审批流程，以“环节最简、材料最少、时限最短、效率最高”为目标，进一步规范审批报件和流程，实行了窗口土地登记即办制和周六无休制，实现了审批服务进一步提速提效。9月9日《嘉兴日报》头版以《海宁国土创新审批方式服务群众大提速》为题进行了专题报道，并在海宁窗口审批部门进行了全面推广。

（六）加快政府职能转变，推进“综合执法”

加快政府职能转变，推动“重审批，轻监管”向加强事中、事后监管转变。2013年在许村镇成立行政执法局，整合20个市级行政执法部门84名人员组成综合执法队伍，许村镇国土资源所成建制派驻，划分11个责任片区，市级相关执法部门充分授权，开展联合执法，加强市场主体监管，对“无违建”创建、“三改一拆”、淘汰落后产能等进行常态化监管。目前，全市正推进综合行政执法体制机制改革，在市城市管理行政执法局的基础上，将新组建市综合行政执法局，集中行使土地管理方面的法律、法规、规章所规定的关于非法占用土地、破坏耕地、不按批准的用途使用土地、非法转让集体土地等违法行为的行政处罚权及相关的行政监督检查和行政强制职权。

三、融入新常态，改革创新再深化

下一步我们将主动融入新常态，大胆改革、勇于创新，加快推进土地资源要素市场配置，扎实推进农村集体建设用地改革和征地制度改革，启动“多规合一”编制改革，为新常态时期探索推进土地管理改革创新积累经验。

（一）加快推进土地资源要素市场配置

研究建立统一土地市场下的地价体系，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，提高土地要素市场化配置水平。试行建设用地指标公开有偿交易，探索将年度新增建设用地计划指标、农村土地整治增减挂钩节余指标、批而未供土地农转用盘活指标等纳入公共交易平台，在全市范围内实行公开有偿交易。

（二）扎实推进农村集体建设用地改革

加大农村土地整治复垦和增减挂钩力度，稳妥推进和规范农村集体经营性建设用地入市流转和有偿使用，探索推进农村住房及其宅基地市场化流转尤其要加快抵押担保融资，实现农村土地资源配置效率最大化，保障农户宅基地用益物权，健全完善农村集体建设用地收益分配机制，让农民获得土地级差收益，享受土地增值收益，分享市场化成果。

（三）稳步推进农村土地征收制度改革

随着农村集体经营性建设用地直接入市，农村集体建设用地价值包括农村宅基地价值得以显化，政府征地范围将相应缩小、征地成本将进一步提高，要研究建立与经济发展水平相适应的征地补偿调整机制，探索改革征收土地补偿和农民住房补偿安置方式，农民住房补偿安置由单体联排安置向公寓房安置或按市价货币补偿转变，从而实现被征地农民“原有生活有改善、长远生计有保障”。

（四）切实加强“多规合一”空间管控

启动“多规合一”编制改革，探索将经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、生态环境规划等“多规合一”，优先划定“永久基本农田保护边界”和“生态保护红线”，合理确定“城乡建设用地扩展边界”，尤其要优先保障村庄布点规划用地，切实破解农民刚需建房难问题，着力构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间天蓝水秀的国土开发空间格局，形成全市一张规划蓝图，同时探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，实现“一张图”整体规划管控，促进海宁经济社会持续、稳定、健康发展。