认识新常态 顺应新常态——如何在新常态下做好国土资源管理工作的几点思考

金华市国土资源局 楼东江

认识新常态 顺应新常态
——如何在新常态下做好国土资源管理工作的几点思考

金华市国土资源局 楼东江

今年5月，习近平总书记在河南考察时指出：我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这是中央首次以“新常态”描述新周期中的中国经济，体现了决策层对中国经济增长阶段的重大研判，不仅是对当前经济发展现状的新认识，也影响着未来宏观调控的政策取向。为此，做好当前的国土资源管理工作，必须要对新常态有一个新的认识，科学研判当前宏观形势，抓住战略机遇期，保持平常心，适应中低速发展态势。

一、科学认识新常态是国土资源管理工作的基础

所谓新常态，从字面上看，“新”就是“有异于旧质”；“常态”就是时常发生的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。新常态作为经济学术语，是对经济发展、经济规律的一个新的认识。要科学认识新常态，就要认识到当前的经济发展状况和主要特征。

1.经济减速趋势凸显

现阶段，我们经济正处在“三期叠加”的阶段性时期，近30年的两位数高速发展已不可持续。随着经济结构的不断调整优化，要素价格的倒逼，房地产、金融等高速增长下掩盖的风险开始显现，经济增长率明显下行。从义乌市小商品贸易数据来看，2006年至2008年的小商品贸易额增速每年均保持在30%以上，2008年以后，增速降到了10%左右。从趋势上看，在今后的一段时期内，10%以下的增速将是一种常态，甚至零增长也是一种常态。

2.经济结构不断优化

随着资本、土地等要素供给下降，资源环境约束强化，要素投入少和能耗污染少的第三产业比重将逐步提升，经济结构将从原来的结构失衡到结构平衡。需求结构方面，消费的增长率将赶超出口和投资。从义乌外贸出口对经济增长的贡献率来看，2010年以前占50%左右，到2013年是38%，而今年截至目前的实际贡献率为23%，出口增速逐步呈逐年下降态势。而今年上半年，消费的增长稳步增长，同比增长15%。

3.创新驱动成为新动力

过去，经济的高速增长，过多依赖的是人口和资源要素的低成本优势。一方面，保障了经济增长；但另一方面，也牺牲了环境，造成了土地、大气、水资源等环境污染。当前，随着人口红利的消失，劳动力成本大幅上升，资源价格大幅上涨，大部分企业因缺乏创新能力，缺乏产品优势和技术优势，运营举步维艰、苦苦挣扎，甚至出现企业资金链断裂，排队申请破产的现象。从今年土地收回案例来看，可以明显感觉到新的变化。以往政府向企业收回土地非常困难，企业要价普遍很高，谈判很艰难；现在，只要政府提出要收回土地，企业都很配合，要价也很理性。因此，新常态下，经济增长的新动力唯有改革创新，不仅企业要改革创新，政府和社会更要改革创新，把市场的巨大活力和人民的无穷创造力挖掘出来。

4.风险挑战和发展机遇并存

当前的经济运行中，周期性因素和结构性因素相互交织，特别是在“三期叠加”的复杂形势下，经济增速的下滑，使房地产、金融、地方政府性债务等领域风险增大。今年以来，房地产供地节奏明显放缓，如金华没有成功出让过住宅用地，政府财政收入大幅缩减，而前几年出让的住宅用地普遍在近几年内实现交付，导致商品房库存量大，去化周期长。当然，新常态面临诸多挑战的同时，更蕴含许多机遇。如工业化和信息化的高度融合，依靠大数据、大平台建设的网络经济、物流经济快速崛起等等。通过深入实施“五水共治”“四换三名”“四破攻坚”“三改一拆”等行动，全面推进城镇低效用地再开发，化解产能过剩，努力破除“低小散”格局，倒逼经济转型升级，形成有利于节约资源、绿色环保的现代产业体系，加快由工业经济向服务经济转型，积累了发展后劲，保证了可持续性。

新常态不仅仅反映在经济领域，也反映在政治领域、社会领域、生态领域。同时，也对我们基层国土资源管理工作提出了新的要求。一是要“谋长远”。新常态有长期性，要求我们保持平常心，树立科学的发展观、正确的政绩观，准确把握经济发展的方向和坐标，真正为党委、政府当好参谋。二是要“抓改革”。市场蕴藏着巨大活力，人民中蕴藏着无穷创造力。今年，我们坚持尊重群众的首创精神，全市确定了24项重点改革项目，全面推进国土资源管理各项改革，努力把这内生的“两力”挖掘出来，积极做好保资源、保发展、保权益工作。三是要“强基础”。体制机制的障碍是推进改革的最大“绊脚石”。今年我们全力推进“一乡一所”建设，市委、市政府下发了《关于进一步加强国土资源管理基层基础建设的意见》，把国土资源管理重心下移，解决好服务群众的“最后一公里”问题。

二、顺应新常态是国土资源管理工作必然选择

“新常态”的战略定位，意味着经济目标调整、决策目标调整，调控政策和产业政策也要随之调整。新常态既是挑战、也是机遇。我们国土资源管理部门要认清当前土地供需变化、土地管理区域变化、工作方式方法变化的国土资源管理形势，特别是我们基层管理部门更要保持平常心、顺势而为、适应新常态，要做到权衡利弊、稳中求进、冷静理性、抢抓机遇、排除万难、锐意进取的新定力，为推动本地经济社会高质高效发展提供土地资源保障实现新跨越。

1.顺应新常态的要求，筑牢保护耕地和保护资源的底线

坚守耕地保护红线和保护资源的底线，既是经济科学发展的要求，也是生态可持续发展的要求，也是社会安全稳定的要求，更是建设“两美”浙江的要求。去年以来，党中央、习总书记在多个场合，历次强调，坚守18亿亩耕地红线，要求立军令状，没有一点点讨价还价的余地。我省耕地资源匮乏，更加凸显。如金华全市土地面积1.1万平方公里，其中耕地只有2240平方公里，占20.5%，人均耕地仅0.53亩。同时，耕地后备资源匮乏，可供垦造资源不足，建设用地供需矛盾突出。因此，严格落实耕地保护制度，不仅是耕地保护的需要，也是确保经济、生态可持续发展的要求。一是要严格落实耕地保护机制。明确各级政府耕地保护的主体责任，增强保护耕地的红线意识。科学划定和永久保护基本农田，建立耕地保护补偿机制。全力推进“812”土地整治工程，全面推广耕作层剥离再利用工作，切实提升新增耕地质量。开展研究旱地提升水田的技术工程标准，努力保证“占水补水”，实现垦造耕地由重数量向重质量转变。二是要强化国土基层基础工作。全面实施执法监察网格化、网络化管理，建立市、县、乡、村四级网格管理体系，落实网格责任人和监管人，强化乡镇（街道）党委、政府的主体责任，形成齐抓共管合力，及时发现、制止和处置违法用地和违法建筑。三是合理开发与保护资源。发挥市场配置作用，科学合理设置采矿权。注重开发与保护并重着力在绿色矿山创建、废弃矿井综合开发利用、砂场扬尘治理、四边三化、五水共治上下功夫，为群众创造良好的生态环境。

2.顺应新常态的要求，做好规划空间精细化引领导向作用

新常态下土地总体规划已不仅仅是县域上的宏观调控和土地用途管制，而应该是都市区上的宏观调控，精细化的资源要素分配。因此，要指导并做好土地利用总体规划编制、修改和实施管理工作，科学合理布局空间资源。一是探索“多规融合”。要加强和城市总体规划、区域发展规划、生态保护规划、主体功能区规划的衔接，探索“多规融合”，用“一张图”来管控国土空间。二是科学划定“三线”。要认识到新常态下的空间已从县域空间向都市空间转变。以金义都市新区和义乌国际商贸区为首的浙江的第四大都市区的发展，是要以都市区的思维科学合理布局城乡规划、产业融合发展、资源要素配置，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度，真正发挥土地利用总体规划空间管控引领、调控作用。三是进一步完善用地指标前期审查和科学的指标分配机制。建立项目用地指标需求库，对项目用地规模、规划情况和土地类别等进行前期预审，区分成熟类和预选类等，更新完善项目用地指标需求库，“区间调控”“定向精准发力”，进一步提高指标分配的科学性和精准性。

3.顺应新常态的要求，建全差别化供地机制，规范一级市场

土地资源作为重要的资源要素之一，在其配置过程中，既要发挥政府作用，又要充分发挥市场自身的配置作用，建立差别化供地机制，规范一级市场。一是进一步完善做地机制。理顺利益分配机制，合理安排各层面，包括市、区、乡镇（街道）和园区的利益关系，真正激发基层工作积极性，形成优质、高效资产。二是完善差别化供地政策。按照投资强度，实行产业差别化配置，严格控制用地规模。建立用地预申请制度和弹性年期出让制度。试行土地“带设计方案”“带管理方案”“带亩产效益方案”挂牌出让。严格项目用地准入和土地出让合同管理，将投资强度、达产亩均销售和亩均税收、竣工达产时限等列入土地出让合同条款。三是切实破解农民建房难问题。结合金华实际，紧扣建房指标落地难这一制约农民建房的瓶颈问题，合理确定农民建房用地规划布局，建立村级农民建房用地预留机制，通过开展“空心村”整治、“一户多宅”专项治理，盘活存量集体建设用地，切实保障农民建房用地。

4.顺应新常态的要求，加快存量挖潜，激活二级市场

新常态的核心特征就是调结构、促转型，严控增量、盘活存量是新趋势。推进“空间换地”，实施城镇低效用地再开发是新常态下的主战场。今年以来，金华市开展了“破僵尸企业、破围墙圈地、破低效用地、破既得利益”四破专项整治，就是抓住了节约集约用地的“牛鼻子”。倒逼产业结构升级，从有限的土地资源中创造最大的利用效益，提高土地资源的配置效率。一是加快处置闲置土地。通过收回转让、兼并重组、就地转型等方式，有效处置闲置土地。下步，将继续推进闲置土地的处置，一企一策，大力盘活存量土地，将“死地”变为“活地”。自今年3月行动开展以来,全市共处置僵尸型企业85家、圈地型企业128家，低效用地企业930家。全市共收回土地2966亩，盘活土地6150亩，消化批而未供土地9868亩。二是健全规范工业用地流转机制。转型升级不仅要用好“政府之手”，更要用好“市场之手”，焕发市场盘活存量土地的推动力。要允许符合转让条件的工业用地按照规定程序，通过出售、交换、赠与等方式进行转让。符合规划、消防、安全生产等要求的工业用地，经批准可允许其分割转让。目前，金华市下发了《金华市区规范工业用地流转实施意见》。正在试点，制订工业用地流转具体实施细则和支撑性文件，开展实践模拟，形成标准化的操作流程和工作套路。三是抓好城镇低效用地再开发试点。加快完成低效用地潜力调查及数据库建设，科学合理编制城镇低效用地再开发专项规划，与城市产业发展导向和产业布局相协调，提高土地使用效益。指导各地细化完善具体配套措施，最大限度发挥政策红利。支持各类投资开发主体提高工业用地利用率、新建和改扩建多层厂房，鼓励向空中要地，向地下要地。探索发展

5.顺应新常态的要求，打造国土体制机制新优势

体制机制的不深化、不改革，将成为的新常态下发展的绊脚石。创新是新常态下的发展新动力，体制、机制的创新才能更加适应新常态的发展，才形成国土管理新优势。一是要全面推进“一乡一所”建设。强化乡镇土地主体责任，发挥国土所情报部、先锋队的作用。二是深化行政审批制度改革。加大行政审批放权力度，能放则放、一放到底、自我革命，简政放权。扎实做好浙江服务网建设工作，充分利用互联网新优势，减少审批流程，实现一站式、一条龙审批，最大限度方便群众。三是积极探索基层土地民主管理。土地生产力的最大化体现在农村，村民是最珍惜土地，但也是最浪费土地的。要积极发挥村级组织在耕地保护、土地开发利用、宅基地确权工作，实现基层土地民主管理。